Васильев А.А. Муниципальное управление: Конспект лекций

Подождите немного. Документ загружается.

К веденью местного самоуправления относится владение, пользование

и распоряжение землей, находящейся в муниципальной собственности,

контроль за использованием земель на территории муниципального

образования, а также регулирование использования водных объектов

местного значения, месторождений полезных общераспространенных

ископаемых, недр для строительства подземных сооружений местного

значения.

Органы местного самоуправления в соответствии с законом могут в

интересах населения устанавливать условия использования земель,

находящихся в границах муниципального образования.

Возложенные на них задачи решаются представительным органом

местного самоуправления при осуществлении своих полномочий,

исполнительным органом местного самоуправления (местной

администрацией), районными (городскими) комитетами по земельным

ресурсам и землеустройству.

Планирование использования земель осуществляется органами

местного самоуправления, через утверждение генеральных планов, проектов

планировки и застройки городских и сельских поселений, схем и проектов

районной планировки.

Принятию научно обоснованных решений в области использования

земель служит земельный кадастр. Земельный кадастр – это свод

систематизированных достоверных сведений о землях всех категорий. Он

содержит сведенья о правовом режиме земель, их распределении по

собственникам, категориям, их качественной характеристике и

хозяйственной ценности.

Муниципальное образование является субъектом водных отношений,

т.е. отношений в области использования и охраны водных объектов. От

имени муниципальных образований в водных отношениях участвуют органы

местного самоуправления в рамках своей компетенции. Водный кодекс

допускает, что в муниципальной собственности могут находиться

обособленные водные объекты, т.е. небольшие по площади и непроточные

искусственные водоемы, не имеющие гидравлической связи с другими

поверхностными водными объектами. Согласно законодательству, к веденью

муниципального образования относится регулирование использования

водных объектов местного значения.

Градообразующая база может быть нескольких типов:

промышленной, состоящей из крупных промышленных предприятий

находящихся на территории муниципального образования;

сельскохозяйственной, состоящей из предприятий производящих и

перерабатывающих сельскохозяйственную продукцию; научно-

образовательной, состоящей из научно-производственных и учебных

заведений; транспортной, где основой являются транспортные узлы;

рекреационной, где главным являются природно-климатические условия; и

другие, в соответствии с отраслевой направленностью базы.

Жизнеобеспечивающая система является, в сущности,

муниципальным хозяйством. Под ним понимается комплекс, расположенных

на территории муниципального образования предприятий, учреждений и

организаций, призванных удовлетворять различные потребности населения, а

также потребности промышленных предприятий. Она включает в свой состав

жилищно-коммунальное хозяйство (ЖКХ), предприятия бытового

обслуживания, строительную промышленность, предприятия торговли и

общественного питания, здравоохранения, культуры и т.д.

Ведущая отрасль муниципального хозяйства – жилищно-коммунальное

хозяйство (ЖКХ). Оно обладает специфическими особенностями

производственной и экономико-организационной деятельности,

вытекающими из характера технологии производства, реализации и

потребления его продукции (услуг).

Жилищно-коммунальное хозяйство состоит из следующих отраслей: а)

жилищного хозяйства; б) энергетических предприятий; в) муниципального

транспорта; г) внешнего благоустройства; д) гостиничного хозяйства.

1.3. Цели и задачи муниципального управления

Центральное место в системе муниципального управления занимает

формирование комплекса целей и задач, обеспечивающих их достижение.

Цели и задачи муниципального управления определяются научно

обоснованными перспективами социально-экономического развития

муниципального образования на основе главной цели муниципального

управления.

Главная цель муниципального управления

Главная цель муниципального управления – является причиной

возникновения и деятельности органов муниципального управления.

Значение главной цели, которая объективно существует и адекватно

воспринята муниципальным служащим, имеет большое значение.

Выработанные на ее основе цели служат в качестве критериев для всего

последующего процесса принятия управленческих решений. Если

должностные лица и муниципальные служащие не воспринимают главную

цель муниципального управления, то у них отсутствует ориентир для

принятия оптимальных решений.

Главная цель определяет положение муниципального управления в

системе местного самоуправления и обеспечивает направление и ориентиры

для определения последующих целей и задач на различных уровнях всех

муниципальных структур.

Рассматривая главную цель муниципального управления с точки

зрения определения основных потребностей населения и их эффективного

удовлетворения, должностные лица местного самоуправления фактически

создают базу для своей поддержки населением в будущем.

Главная цель любой социально-экономической системы и

муниципального управления в том числе, определяется в первую очередь

потребностями населения. Если эта система в основном выступает как

система, предназначенная для наиболее полного удовлетворения каких-либо

потребностей населения, то ее главной целью должен быть уровень и

качество обслуживания населения. Определение потребностей и их

удовлетворение входит в круг обязанностей структурных подразделений

органов местного самоуправления.

Следовательно, можно утверждать, что главной целью

муниципального управления является повышение уровня и качества

жизни населения муниципального образования.

Под уровнем жизни населения понимается уровень потребления

материальных благ (обеспеченность промышленными товарами, продуктами

питания, жилищем и т.п.).

Для оценки уровня жизни используют такие показатели, как

потребление основных продуктов на душу населения, обеспеченность этими

продуктами в расчете на семью. Важное значение для оценки уровня жизни

имеют показатели структуры потребления (например, доля в структуре

потребляемых продуктов питания биологически ценных продуктов).

Для получения реальной картины уровня жизни необходимо иметь

точку отсчета. Таковой является “потребительская корзина”, включающая

набор благ и услуг, обеспечивающий определенный уровень потребления. В

этой связи выделяют “минимальный уровень потребления” и “рациональный

уровень потребления”. Под первым понимается такой потребительский

набор, уменьшение которого ставит потребителя за грань обеспечения

нормальных условий его существования. Именно здесь проходит так

называемая “черта бедности”. При этом не следует путать “ минимальный

уровень потребления” с “физиологическим минимумом потребления”, ниже

которого человек просто не может существовать физически. Доля населения,

находящегося за “чертой бедности”, является одним из важнейших

показателей, характеризующих уровень жизни на данной территории. По

этому показателю можно сравнивать любые территории между собой.

“Рациональный уровень потребления” отражает количество и

структуру потребления, наиболее благоприятную для человека.

Соответственное значение для оценки уровня жизни имеет динамика

приближения к такому потреблению.

Значительно более сложным для оценки является показатель качества

жизни населения. Речь идет о таких сложных для количественных оценок

показателях, как условия и безопасность труда, состояние среды обитания,

наличие и возможности использования свободного времени, культурный

уровень, физическое развитие, физическая и имущественная безопасность

граждан и т.п. Здесь требуются интегральные социологические оценки,

имеющие скорее качественную, чем количественную определенность.

Качество жизни – понятие, выделяющее и характеризующее

посредством сопоставления с уровнем или стандартом жизни качественную

сторону удовлетворения материальных и культурных потребностей людей. В

современной социологии с его помощью принято обозначать те стороны

общественной и индивидуальной жизни, которые не поддаются чисто

количественным характеристикам.

Возникнув в связи с вопросами охраны окружающей среды, здоровья

людей и обновления городов, проблема качества жизни приобрела затем

более общее смысловое значение. Понятие качества жизни акцентирует

внимание на ценностно-смысловой стороне образа жизни общества и

человека, анализирует социальное, человеческое измерение роста

эффективности новых технологий, новых возможностей потребления,

суммирует эффект технического, экономического и политического

процессов, происходящих на данной территории.

Оценки уровня и качества жизни населения изменяются во времени и

пространстве. То, что 20-30 лет назад рассматривалось как высокий

жизненный уровень, сегодня лишь слегка превышает “черту бедности”.

Таким образом, любые сравнения уровня и качества жизни должны

непременно учитывать эти обстоятельства.

Цели муниципального управления

Следует отличать цели науки муниципального управления от целей

муниципального управления. Цель теории муниципального управления –

исследование и выявление объективных законов, объясняющих процессы

муниципального управления и позволяющих предвидеть их развитие и более

эффективно управлять муниципальным образованием.

Формирование “древа” целей муниципального управления

Цель в управлении вообще, а в муниципальном управлении в

частности, принадлежит к числу важных элементов теории и практики

муниципального управления.

Выдвижение целей перед муниципальным управлением, с одной

стороны, касающихся всего муниципального образования, а с другой –

опирающихся на муниципальную власть, – это определенный

интеллектуальный процесс. В нем важны следующие моменты.

Во-первых, источники возникновения и фиксирования целей

муниципального управления. Можно твердо утверждать, что в отличие от

сложившихся стереотипов, по которым считается, что сверху виднее,

объективно цели муниципального управления рождаются внизу – идут от

потребностей и интересов населения, объединенных в территориальный

коллектив - муниципальное образование (рис.13).

Главная

цель

Цели

Интересы

Потребности

Рис. 13. Возникновение миссии и целей муниципального управления

Смысл и цель деятельности органов местного самоуправления состоят

только в том, чтобы благоприятствовать материальному и духовному

развитию населения муниципального образования. Именно внутреннее

состояние населения и волнующие его проблемы являются подлинным и

актуальным источником формирования целей муниципального управления.

Необходимо изучение объективных условий, которые складываются вокруг

муниципального образования и внутри его, реальное определение

возможностей и силы субъективного фактора, четкое знание потребностей и

интересов конкретных управляемых объектов в управляющих воздействиях,

достоверная оценка потенциала муниципального управления для

управленческих действий, способных привести в итоге к объективной

практической целенаправленности муниципального управления.

Целеполагание в муниципальном управлении должно быть четко связанным

с объектом.

Во-вторых, субъективная сторона целеполагания и открытость

сформулированных целей муниципального управления. Сама сущность

управления состоит из определенной последовательности (механизма)

целеполагания, от прогнозирования к программированию, а далее к

планированию – принятию решения о том, что делать, когда делать и кто

будет делать (рис.14).

Планирование – это мост между нынешним и желаемым будущим

положением.

Прогнозирование Программирование Планирование

Рис. 14. Механизм целеполагания

Игнорирование планирования означает отказ от целеполагания в

муниципальном управлении, а следовательно, и от самого управления как

такового, тогда начинают проявлять себя стихийные процессы с

непредсказуемостью их последствий.

Социал

ьные

Культурные

Экономические

Производственные

Организационные

Рис. 15. Иерархия целей муниципального управления

В-третьих, иерархия целей муниципального управления строится на

приоритете потребностей и интересов населения. Основные виды целей

муниципального управления образуют следующую структуру (рис. 15):

 социальные, отражающие взаимоотношения элементов

социальных структур сообщества, к примеру, уровень и качество жизни

населения муниципального образования;

 культурные, связанные как с восприятием культурных

ценностей, которыми руководствуется сообщество, так и с влиянием

духовного потенциала сообщества на реализацию социальных целей, к

примеру, уровень образования;

 экономические, характеризующие и утверждающие систему

экономических отношений, обеспечивающих материальную основу

реализации социальных и культурных целей муниципального управления,

к примеру, размер бюджета муниципального образования;

 производственные, состоящие в создании и поддержании

активности тех экономических объектов, которые соответствуют

перечисленным целям и способствуют их реализации, к примеру,

предприятий и организаций оказывающих различные услуги;

 организационные, направленные на решение организационных

проблем в субъекте и объекте муниципального управления и построение

функциональных и организационных структур для реализации

вышеперечисленных целей.

В-четвертых, построение, самого “древа” целей муниципального

управления. Основой “древа” целей муниципального управления являются

стратегические цели, связанные с сохранением или повышением уровня и

качества жизни населения муниципального образования. Стратегические

цели развертываются в тактические, определяющие направления действий

по достижению первых, а тактические – в оперативные, определяющие

каждодневные и конкретные действия по достижению первых и вторых

целей. Стратегические цели являются – главными, а цели, способствующие

их достижению – обеспечивающими (цели-средства). Цели муниципального

управления также подразделяются на: общие (для всего муниципального

управления) и частные (для отдельных сфер, органов и структурных

подразделений), конечные (по результатам) и промежуточные, по времени –

долгосрочные, среднесрочные и краткосрочные, официальные (цели-

декларации о намерениях или направлениях деятельности) и побочные

(могущие носить негативный, противоположный смысл) и производные

(могущие увести систему и ее отдельные элементы в сторону).

Стратегические Тактические Оперативные

Главные

Производные Побочные

Обеспечиваю

щие

По объему Общие и частные

По результатам Конечные и промежуточные

По времени Долго-, средне-, краткосрочные

Официальные

Рис. 16. Виды целей муниципального управления

Построение “древа” целей муниципального управления на базе и с

учетом их иерархии является непростой процедурой, причем применительно

как муниципальному управлению в целом, так и к его отдельным частям.

Необходимо четкое выделение главной (стратегической) цели, ради

достижения которой и создаются органы местного самоуправления, а затем

произвести “разветвление” этих целей по всем другим их видам (рис. 16.).

Важное значение имеет согласование целей так, чтобы они поддерживали и

взаимообусловливали друг друга. Необходима обоснованная субординация

целей, чтобы они работали друг на друга и, реализация одной цели

становилась источником для другой. Субординация целей усиливает

механизм целеполагания в муниципальном управлении.

И, конечно, первостепенная проблема заключается в достижении

адекватности целей муниципального управления потребностям и интересам

населения, а также тем целям, которые объективно порождаются

управляемыми объектами.

К целям муниципального управления, как и ко всем прочим,

предъявляются определенные требования:

 “достижимость и реалистичность;

 понятность исполнителям;

 качественную и (возможно) количественную описанность;

 мотивирующую силу;

 взаимную совместимость;

 возможность проверки достижения и корректировки”

 “объективную обусловленность и обоснованность;

 социальную мотивированность;

 обеспеченность в ресурсном отношении;

 системную организованность”.

Наличие стратегических, тактических и оперативных, главных и

обеспечивающих, общих и частных, конечных и промежуточных, долго-,

средне-, краткосрочных, официальных и побочных потенциально содержит в

себе возможность конфликта. Особенно это касается тактических и

оперативных целей, поскольку:

 они появляются спонтанно, изменчивы и адаптивны (т.к.

изменчива сама организационная среда);

 их много, поэтому возможна их несовместимость;

 различия могут порождаться особенностями оргструктуры.

Цели необходимо согласовывать по горизонтали и по вертикали. По

горизонтали:

а) руководитель может установить место каждого (структурного

подразделения, группы, отдельного работника) в достижение общей цели;

19Теория организаций и организационное проектирование: Учебное пособие. Саратов.

ПАГС. 1997.

20 Атаманчук.Г.В. Теория государственного управления. М.1998 г.

б) может использовать эффективные мотивирующие механизмы

горизонтальных связей (сквозные проекты, целевые группы, целевые

комплексные программы, консультирующие и координирующие комитеты и

советы и т.п.).

При согласовании целей по вертикали важно учесть интересы всех

заинтересованных организаций и групп (органов власти всех уровней,

общественных организаций, предприятий, инвесторов, СМИ и т.д.).

Соблюдение этих требований превращает цели муниципального

управления в мощную движущую силу функционирования и социально-

экономического развития муниципального образования.

Для большинства муниципальных образований выбор целей

деятельности представляет сложную проблему, требующую серьезных

подходов и исследований. При выборе целей следует принимать во внимание

тенденции и факторы внешней среды, такие, как общее состояние экономики

в стране, возможные меры правительственного регулирования экономики,

изменения социальных, политических, демографических, экологических и

других условий, могущих оказать влияние на функционирование

муниципального образования. Необходимо также учитывать тенденции и

планы развития промышленности, сельского хозяйства характер возможных

структурных сдвигов, которые повлекут за собой изменения объемов, уровня

зарплаты и занятости и т.п.

И, наконец, необходимы тщательное изучение и оценка состояния и

возможностей самого муниципального образования:

 его финансового и ресурсного потенциала;

 демографического состава населения;

 возможностей по сохранению и наращиванию товарооборота,

производственных и сельскохозяйственных мощностей;

 его репутации для инвесторов (инвестиционной

привлекательности);

 его маркетинговых возможностей;

 наличия и эффективного использования научно–технического

потенциала новых производств, технологий, ноу-хау и др.;

 компетентности, как муниципальных органов, так и отдельных

должностных лиц.

Задачи муниципального управления

Цель предопределяет задачи муниципального управления в реализации

интересов муниципального образования. Задача управления – желаемый

результат деятельности, достигаемый за намеченный период времени и

характеризующийся набором количественных и качественных данных или

параметров этого результата. Достижение целей управления обеспечивается

решением соответствующих комплексов задач. Можно сказать, что цель

становится задачей, если указан срок ее достижения и конкретизированы

количественные и качественные характеристики желаемого результата.

Короче говоря, цель достигается в результате решения задач.

Распределение целей во времени и пространстве в соответствии с

организационной структурой муниципальной системы образует

иерархическую систему задач, последовательное и параллельное решение

которых должно приводить к достижению поставленных целей. В иерархии

управления задачи вышестоящего звена управления могут рассматриваться

как цели нижестоящих звеньев.

В муниципальном управлении можно выделить три уровня задач

(рис.17.):

1 – стабилизация управляющих параметров и поддержание их на

заданном уровне, контроль состояния муниципальных объектов;

2 – управление сферами жизнедеятельности муниципального

образования с целью обеспечения населения услугами;

3 – оптимизация функционирования всего муниципального

образования, исходя из заданного критерия качества функционирования с

выдачей соответствующих данных о деятельности органов местного

самоуправления в органы государственной власти и населению.

3 уровень Оптимизация функционирования МО

2 уровень Управление сферами жизнедеятельности

1 уровень Стабилизация управляющих параметров

Рис. 17. Уровни задач муниципального управления

К основным задачам, способствующим достижению главной цели

муниципального управления, относятся:

 удовлетворение потребностей населения в различного рода

услугах (в социально-культурных и иных сферах местной жизни);

 реализация социально-экономического потенциала

муниципального образования;

 оптимальное сочетание местных и государственных интересов;

 распределение социальных благ гарантированных государством

(минимальный государственный социальный стандарт, обеспечивают их

доступность, всеобщность, адресность и т.д.);

 поддержание систем, обеспечивающих жизнедеятельность

муниципального образования (пожарная и общественная безопасность,

водоснабжение и канализация, и др.);

 обеспечение условий для производства благ в видовом,

количественном и качественном отношении превосходящих минимальный

государственный социальный стандарт (МГСС).

Следует отметить, что возможности решения тех или иных задач

муниципального управления определяются ресурсами, которые можно

направить на их решение. В свою очередь, ресурсная база зависит от уровня

экономического развития муниципального образования.

1.4. Законы, закономерности и принципы

муниципального управления

Законы, используемые и учитываемые

в муниципальном управлении

Муниципальное управление успешно лишь в том случае, когда оно

основано на сознательном использовании объективных законов.

“Закон – это зависимость, которая либо:

 зафиксирована в законодательных документах;

 является общепринятой нормой для большой группы

людей и организаций;

 получила признание и поддержку авторитетных ученых.”

«Закон есть существенный, устойчивый, регулярный и необходимый

тип связи между явлениями, взятый в своей обобщенной форме и

скорректированный относительно типологических классифицированных

условий своего проявления».

Муниципальное образование функционирует и развивается на основе

комплекса законов общественного развития: экономики, социологии,

психологии, физиологии, кибернетики, теории организаций и принятии

решений и др. Объективные законы не зависят от сознания и воли людей. Но

объективность общественных законов не означает их фатальность, а люди не

бессильны перед ними. Законы могут проявляться в одних условиях

стихийно, а в других – через сознательно организованную деятельность

людей (муниципальное управление), познавших объективную необходимость

своих действий.

Если закон не познан и неясен, то люди ему следуют интуитивно,

слепо, ценой проб и ошибок. Познанные законы они используют в своих

интересах. Следовательно, деятельность определяется не только

закономерностью, но и субъективным фактором – сознанием человека, что

обуславливает возможность воздействия на его поведение через систему

муниципального управления.

Таким образом, законы общественного развития действуют независимо

от того, сформулированы они наукой или нет. Их действие подтверждает

каждодневная практика. Если система муниципального управления

правильно отражает сущность действия объективных законов, то

муниципальное образование продвигается вперед. В случае не адекватного

отражения их действия в практике управления возникают диспропорции,

противоречия и конфликты.

Центральное место в управлении муниципальным образованием

занимают объективные, экономические законы. Они выражают устойчивые

причинно-следственные связи в экономических отношениях, позволяющие

раскрывать зависимости между отдельными процессами и явлениями в

местной экономике. Отношения управления реализуют эти связи и

зависимости в различных сферах жизнедеятельности муниципального

образования. Система управления, с одной стороны, строится и

функционирует в соответствии с экономическими законами, а с другой – она

является средством реализации требований этих законов.

Более полное познание экономических законов позволяют научно

обосновать принципы, методы и формы управления муниципальным

21 Смирнов Э.А. Основы теории организаций: Учебное пособие. М.ЮНИТИ. 1998.

22 Спиркин А.Г. Основы философии: Учеб. пособие для вузов.- М.: Политиздат, 1988.