Васильев А.А. Муниципальное управление: Конспект лекций

Подождите немного. Документ загружается.

Для России характерно многообразие форм организации и

осуществления муниципального управления. Это обусловлено рядом причин.

Во-первых, на организацию муниципального управления оказывает

влияние федеративное устройство нашего государства. Установление общих

принципов организации местного самоуправления относится к совместному

ведению федерации и субъектов.

Во-вторых, – Россия многонациональная страна, регионы которой

отличаются самобытностью, особенностью исторических и иных местных

традиций и обычаев.

Особенности организации муниципального управления в России также

обусловлены и разнообразием основных типов поселений. Их насчитывается

около 9 основных типов, а с учетом подвидов, более 80 специальных типов

поселений. Многообразие форм организации и осуществления

муниципального управления связано также с возможностью самого

населения избрать ту или иную его организационную модель. Населению

представлено право самостоятельно разрабатывать и принимать свой устав, в

котором закрепляются конкретные формы организации муниципального

управления: структура и порядок формирования органов местного

самоуправления; формы, порядок и гарантии непосредственного участия

населения в решении вопросов местного значения; наименование и

полномочия выборных и иных органов местного самоуправления.

6. Принцип соблюдения прав и свобод человека и гражданина.

Значение этого принципа в муниципальной деятельности обусловлено

тем, что Конституция признает человека, его права и свободы высшей

ценностью и устанавливает, что права и свободы человека и гражданина

определяют смысл и содержание деятельности не только органов

государственной власти, но и местного самоуправления.

Права и свободы гражданина реализуются, прежде всего, на местном

уровне, там, где он живет, осуществляет трудовую, политическую и иную

деятельность. Поэтому их реализация во многом зависит от деятельности

органов местного самоуправления.

Осуществление рассматриваемого принципа обеспечивается:

а) деятельностью органов местного самоуправления по решению

вопросов непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения.

Эти вопросы охватывают основные сферы местной жизни:

образование, здравоохранение, жилищно-коммунальная, землепользования,

торгового, транспортного и других видов обслуживания населения. В данных

областях местной жизни, отнесенных к ведению муниципального

образования, происходит реализация основных социально-экономических

прав и свобод граждан. Успешно и эффективно реализуя свои функции в этих

сферах местной жизни, органы местного самоуправления способствуют

осуществлению важнейших социально-экономических прав и свобод

граждан;

б) осуществляя функцию охраны общественного порядка, оказывая

содействие в проведении выборов в государственные органы власти,

всероссийских референдумов, референдумов субъектов Российской

Федерации, проводя муниципальные выборы и местные референдумы,

органы местного самоуправления участвуют в создании необходимых

условий для реализации личных и политических прав и свобод гражданина

на местном уровне;

в) организация местного самоуправления на территории дает

возможность каждому жителю непосредственно участвовать в решении

вопросов местного значения. Устав муниципального образования закрепляет

конкретные формы, порядок и гарантии такого участия жителей в

осуществлении местного самоуправления посредством форм прямого

волеизъявления, а также через выборные и другие органы местного

самоуправления

г) нормативные правовые акты органов и должностных лиц местного

самоуправления, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и

гражданина, вступают в силу и применяются только после их официального

опубликования.

7. Принцип законности в организации и деятельности органов

местного самоуправления.

Этот принцип – один из основных конституционных принципов

российской государственности: органы государственной власти, органы

местного самоуправления, должностные лица, граждане и их объединения

обязаны соблюдать Конституцию и законы Российской Федерации

Принцип законности требует, чтобы организация и деятельность

местного самоуправления осуществлялась на основе и в рамках закона.

Государство, признавая и гарантируя местное самоуправление и

муниципальное управление в том числе, обеспечивает вместе с тем

соблюдение законности в системе муниципального управления – это

контроль за органами местного самоуправления по соблюдению правовых

норм. Он должен соответствовать следующим критериям:

1. Любой административный контроль над органами местного

самоуправления может осуществляться только в формах и в случаях,

предусмотренных Конституцией или законам.

2. Любой административный контроль, за деятельностью органов

местного самоуправления, как правило, должен быть предназначен лишь для

обеспечения соблюдения законности и конституционных принципов”.

Соблюдение законности, в деятельности органов и должностных лиц

местного самоуправления обеспечивается, прежде всего, с помощью

прокурорского надзора. Прокуратура осуществляет надзор за исполнением

законов органами местного самоуправления, за соблюдением ими прав и

свобод человека и гражданина. В целях осуществления своих функций

прокурор, его заместители вправе присутствовать на заседаниях органов

местного самоуправления, участвовать в рассмотрении внесенных ими

представлений и протестов.

23 Европейская Хартия о местном самоуправлении

Прокуратура осуществляет надзор за исполнением федеральных

законов и законов субъектов, а также уставов муниципального образования

органами и должностными лицами местного самоуправления.

Обеспечение законности в организации и деятельности органов

местного самоуправления осуществляется также с помощью судебных

органов. В судебном порядке могут быть обжалованы решения, принятые

путем прямого волеизъявления граждан, а также решения и действия органов

и должностных лиц местного самоуправления.

Важными полномочиями по пресечению незаконной деятельности

органов местного самоуправления, выборного должностного лица местного

самоуправления обладают законодательные (представительные) органы

государственной власти субъекта Российской Федерации. Они решают

вопрос о прекращении полномочий соответствующего органа и выборного

должностного лица местного самоуправления.

Соблюдение законности в организации и деятельности муниципальных

органов обеспечивается контролем представительного органа местного

самоуправления за деятельностью исполнительных и других органов, а также

и должностных лиц местного самоуправления, что предусматривается

уставом муниципального образования.

Контроль, за соответствием устава муниципального образования

Конституции, федеральным законам и законам субъекта осуществляют

субъекты Российской Федерации при государственной регистрации устава. В

случае противоречия устава законодательству муниципальному образованию

отказывают в государственной регистрации его устава. Однако данный отказ

может быть обжалован в судебном порядке.

8. Принцип гласности деятельности органов местного

самоуправления.

Реализация принципа гласности в работе органов местного

самоуправления означает открытый характер их деятельности,

систематическое информирование населения.

В практике муниципального управления используются следующие

способы обеспечения гласности:

во-первых, информирование населения о заседаниях представительного

органа местного самоуправления, о вопросах, решениях обсуждаемых

выборными и другими органами местного самоуправления;

во-вторых, органы местного самоуправления должны доводить до

сведенья населения содержание решений, принимаемых ими. Нормативные

правовые акты органов и должностных лиц местного самоуправления

вступают в силу после их официального опубликования. Кроме того, органы

и должностные лица местного самоуправления обеспечивают каждому

жителю возможность ознакомления с документами и материалами,

непосредственно затрагивающими права и свободы человека и гражданина;

в-третьих, обязанность органов местного самоуправления обеспечить

получение жителю полной и достоверной информации о своей деятельности

предполагает использование традиционных организационно-массовых форм

работы с избирателями: отчеты депутатов и выборных должностных лиц

перед населением, их встречи с избирателями, выступление в средствах

массовой информации, организация “горячих телефонных линий”, когда

население может получить необходимую ему информацию, и т.п.

Населению гарантируется возможность получения полной и

достоверной информации о деятельности органов местного самоуправления.

Большую роль в осуществлении принципа гласности в системе

муниципального управления играют средства массовой информации.

Вопросы организации и содержания муниципальной информационной

службы, а также создание условий для деятельности СМИ муниципального

образования относятся к предметам ведения местного самоуправления.

Последовательная реализация принципа гласности в деятельности

органов местного самоуправления создает условия для участия населения в

контроле за деятельностью муниципальных органов, в решении вопросов

местного значения. Органы местного самоуправления обязаны рассматривать

проекты правовых актов по вопросам местного значения, внесенные

населением, на открытые заседания с участием представителей населения.

Результаты рассмотрения должны быть официально опубликованы. Наиболее

важные проекты решений по вопросам местного значения (например, проект

устава муниципального образования) публикуются для их всеобщего

обсуждения.

9. Принцип коллегиальности и единоначалия в деятельности

органов местного самоуправления.

Переход от коллегиальной формы исполнительной власти к принципу

единоначалия произошел в муниципальном управлении со сменой

государственной власти в России. Коллегиальное принятие решений

исполкомами практически было прикрытием безответственности местной

номенклатуры перед населением. Глава местной администрации

осуществляет свои полномочия на принципах единоначалия, утверждая на

деле принцип индивидуальной ответственности в деятельности

исполнительно-распорядительных органов местного самоуправления. Закон,

закрепляя коллегиальный порядок деятельности представительного органа

местного самоуправления, оставляет по существу открытым вопрос о

принципах организации и деятельности иных органов местного

самоуправления. Данный вопрос должен регулироваться уставом

муниципального образования. Органы, осуществляющие управление в

системе муниципального управления, могут действовать как на основе

коллегиальности (т.е. представлять собой коллегиальные органы

управления), так и на основе принципа единоначалия. В любом случае эти

органы в соответствии с уставом муниципального образования наделяются

собственной компетенцией в решении вопросов местного значения и несут

ответственность в случаях и порядке, установленных в уставе

муниципального образования.

Коллегиальные начала в организации и деятельности

представительного органа местного самоуправления проявляются в том, что

данный орган является коллегиальным органом, численный состав которого

определяется уставом муниципального образования, и свои решения он

принимает в коллегиальном порядке. Устав муниципального образования

закрепляет организационно-правовые гарантии коллективного принятия

данным органом своих решений: это, прежде всего требования кворума,

необходимого для работы представительного органа, а также кворума,

необходимого для принятия решения. Принцип коллегиальности работы

представительного органа проявляется и на стадии подготовки проектов

решений (привлечение представителей заинтересованных предприятий,

учреждений, организаций, населения), в работе депутатских комиссий,

образуемых представительным органом, и т.д.

Принцип единоначалия, на основе которого может быть построена

деятельность исполнительных органов в системе муниципального

управления, допускает возможность использования коллегиальных начал, в

частности, при подготовке проектов актов этого органа, выработке решений

по наиболее важным вопросам местной жизни. В практике муниципального

управления существуют примеры, когда деятельность главы местной

администрации может сочетаться с работой коллегии, которая образуется при

нем и выполняет совещательные функции.

10. Принцип государственной гарантии муниципального

управления.

Реализация этого принципа означает создание системы правовых

гарантий защиты прав органов местного самоуправления.

Законодательство предусматривает материально-финансовое

обеспечение осуществления органами местного самоуправления отдельных

государственных полномочий, а также компенсацию дополнительных

расходов связанных с решениями, принятыми органами государственной

власти. Конституция признает и защищает муниципальную собственность

наряду с другими формами собственности.

Органы государственной власти федерации и субъектов обеспечивают

муниципальным образованиям минимальные местные бюджеты путем

закрепления доходных источников для покрытия минимально необходимых

расходов.

Государственная гарантия муниципального управления не

исчерпывается созданием ее правовой базы и правового механизма защиты

прав. Правительством в 1999 году разработаны “Основные положения

(Концепции) государственной политики развития местного самоуправления в

Российской Федерации”.

В задачи государственной поддержки местного самоуправления

входит: создание необходимых правовых, организационных, материально-

финансовых условий для становления и развития местного самоуправления,

оказание содействия населению в осуществлении права на местное

самоуправление.

Правительство в целях обеспечения становления и развития местного

самоуправления утвердило Федеральную программу государственной

поддержки местного самоуправления в 1995 году и разработало новую в 1999

году.

Эти программы предусматривают следующие основные направления

поддержки местного самоуправления:

 “формирование и развитие правовой основы местного

самоуправления;

 формирование финансово-экономической основы местного

самоуправления;

 организационно-методическая поддержка местного

самоуправления и формирование государственного контроля за

деятельностью местного самоуправления;

 информационная поддержка и информационное

обеспечение деятельности местного самоуправления”;

 “завершение формирования правовой базы местного

самоуправления;

 создание условий для финансово-экономической

самостоятельности муниципальных образований;

 завершение создания и обеспечения функционирования

системы научно-методической поддержки развития муниципальных

образований;

 завершение создания и обеспечение функционирования

системы информационной поддержки развития муниципальных

образований;

 совершенствование и обеспечение функционирования

системы подготовки и переподготовки кадров для органов местного

самоуправления;

 создание условий для устойчивого социально-

экономического развития муниципальных образований”.

В этих программах предусматривается четыре основных этапа их

реализации:

“1-этап – в течение 1996 года – предусматривалось создание базовых

условий для формирования системы местного самоуправления и, прежде

всего правовой основы местного самоуправления. Необходимо закрепить

правовые гарантии местного самоуправления, разграничить финансовые и

материальные средства между федеральными органами государственной

власти, органами власти субъектов федерации и органами местного

самоуправления, создать систему кадрового и информационного

обеспечения;

2 этап – в течение 1997-1999 годов – предусматривалось осуществить

мероприятия по реальному становлению системы местного

самоуправления”;

“3 этап – в течение 2000-2002 годов – предусматривается создание

базовых условий для развития муниципальных образований и реализации

конституционных полномочий местного самоуправления;

24 Федеральная программа государственной поддержки местного самоуправления. Постановление Правительства РФ

от 27 декабря 1995г. №1251. //Городское управление, №2-96г.

25 Федеральная программа государственной поддержки развития муниципальных образований и создания условий для

реализации конституционных полномочий местного самоуправления. Постановление правительства РФ. 1999.

26 Федеральная программа государственной поддержки местного самоуправления. Постановление Правительства РФ

от 27 декабря 1995г. №1251. //Городское управление, №2-96г.

4 этап – в течение 2003-2014 годов – предусматривается осуществление

мероприятий инвестиционного характера, обеспечивающих социально-

экономическое развитие муниципальных образований, муниципального

хозяйства в целом, его отдельных частей”.

1.5. Связь теории муниципального управления с другими науками

Рассматривая соотношение теории муниципального управления с

другими науками, следует выделить, прежде всего, связь с кибернетикой,

формулирующей общие закономерности любого управления в сложных

системах. Теория муниципального управления использует в своем анализе

такие категории кибернетики, как “система”, “прямая и обратная связь”,

“информация” и др., конкретизируя их в соответствии со своим объектом и

предметом исследования.

Существует тесная взаимосвязь теории муниципального управления с

праксеологией и теорией организаций. Все три области знания относятся к

эргологическим наукам, т.е. к наукам об организации человеческой

деятельности. Различие между ними состоит в неодинаковой степени

абстракции.

Из них, наиболее абстрактна праксеология, представляющая

наивысшую степень обобщения. В предмет этой науки входит любая

человеческая деятельность, рассматриваемая с точки зрения ее

рациональности. Принципы и практические рекомендации праксеологии

применяются во всех областях. Однако они относительно немногочисленны,

т.к. не может быть большого числа рекомендаций, имеющих равную

ценность при организации местного самоуправления, военного дела и

коммерческой фирмы.

Теория организаций отличается меньшей степенью обобщения. Она

занимается вопросами эффективного функционирования и управления

социальных систем. Поскольку, одной из областей этой деятельности

является работа органов местного самоуправления, то теория организации

занимается в определенном смысле и деятельностью муниципальных

служащих.

Теория муниципального управления расположена еще на одну ступень

ниже по уровню обобщения, поскольку занимается не всеми институтами,

образованными для выполнения общественно полезной деятельности, а лишь

теми, которые относятся к муниципальному управлению. Ограничивая в

такой же степени поля своих интересов, наука муниципального управления

компенсирует это, развивая те элементы теории организации, которые

связаны со спецификой управления муниципального образования.

Наиболее близко к науке муниципального управления находится

муниципальное право, поскольку обе занимаются одной и той же областью

деятельности – местным самоуправлением. Но теория муниципального

управления стремиться раскрывать объективно существующие

закономерности в области муниципального управления, чтобы на этой основе

27Федеральная программа государственной поддержки развития муниципальных образований и создания условий для

реализации конституционных полномочий местного самоуправления. Постановление правительства РФ. 1999.

формулировать рекомендации, в то время как предметом науки

муниципального права в значительной мере является преобразование этих

рекомендаций в действующие юридические нормативы.

Муниципальное право должно выполнять по отношению к науке о

муниципальном управлении вторичную функцию, однако функция эта не

пассивна. Задача муниципального права состоит в том, чтобы основные

положения науки муниципального управления выразить специфическим

юридическим языком в виде обязывающих норм. Поэтому соответственно

подобранные правовые формы могут иметь уточняющее значение для

определения и организации этих положений. В определенном смысле

соотношение этих дисциплин можно рассматривать как вопрос формы и

содержания.

Муниципальное управление использует знания и других научных

дисциплин. Так науки об управлении и менеджмент дают необходимый

инструментарий для определения функций и структур, форм и методов

муниципального управления, позволяют обеспечить формирование

механизмов принятия управленческих решений. Следует заметить, что

последнее время имеет место интенсивное проникновение многих

теоретических положений и методов принятия управленческих решений из

сферы менеджмента в сферу муниципального управления, что привело к

появлению новой учебной дисциплины – муниципального менеджмента.

Речь идет о внесении в деятельность муниципальных органов управления

стратегического планирования и управления, маркетинга, проектных методов

управления и управления по результатам и др.

Экономические науки также несут свой вклад в развитие

муниципального управления, это связано как с анализом состояния

экономической базы муниципального управления (местного

самоуправления), так и с экономической оценкой эффективности

деятельности муниципального образования в целом, органов муниципального

управления и отдельных должностных лиц местного самоуправления.

Исторические науки позволяют проследить эволюцию муниципального

управления, использовать исторический опыт в нынешних условиях. А это

совокупность знаний, навыков и умений, накопленная в сфере

муниципального управления и имеющая практическую ценность в решении

современных и будущих проблем муниципального управления.

В теории и практике муниципального управления широко

используются достижения социальных наук – социологии, политологии,

психологии, философии.

Вклад социологии в теорию и практику муниципального управления

обусловлен тем, что именно эта наука дает знание о поведении людей и

функционировании общественных институтов, без которых невозможно

эффективное управление на муниципальном уровне. Особое значение в этой

связи приобретает изучение муниципальных образований.

В развитие теории и практики муниципального управления, свой вклад

вносят и родственные социологии науки – психология и политология. С

психологией связано изучение индивидуального поведения людей, что

важно, уже в силу того, что, никакие другие властные структуры так часто не

имеют дело непосредственно с людьми, а, следовательно, муниципальные

служащие должны обладать необходимыми знаниями в области психологии

и психологии управления.

Политология, с точки зрения проблем, решаемых на уровне

муниципального управления, интересна, прежде всего, тем, что обеспечивает

знаниями о поведении избирателей на выборах, а также о взаимодействии

местных органов власти с политическими партиями и движениями.

Вопросы для практических занятий

1. Содержание этапов развития теории муниципального

управления.

2. Характерные черты управления.

3. Содержание и соотношение понятий “местное

самоуправление”, “муниципальное управление”, “муниципальный

менеджмент”.

4. На чем базируется муниципальное управление ?

5. Объекты муниципального управления.

6. Что является предметом теории муниципального

управления?

7. Какими методами изучается предмет теории

муниципального управления?

8. Системы местного самоуправления и муниципального

управления и их взаимосвязь.

9. Субъектное основание основных видов управления.

10. Структура субъекта муниципального управления.

11. Структура объекта муниципального управления.

12. Система онтологических элементов муниципального

управления.

13. Система гносеологических элементов муниципального

управления.

14. Главная цель и цели муниципального управления, их

определение.

15. Содержание понятия “уровень жизни”.

16. Содержание понятия “качество жизни”.

17. Иерархия целей муниципального управления.

18. Виды целей муниципального управления.

19. Основные требования предъявляемые к целям

муниципального управления.

20. Определение и уровни задач муниципального управления.

21. Главные задачи муниципального управления.

22. Законы, учитываемые в муниципальном управлении.

23. Закономерности муниципального управления.

24. Основные принципы муниципального управления и их

содержание.

25. С какими науками у теории муниципального управления

существует тесная связь?

Лекция 2. Основы муниципального управления

2.1. Исторические основы муниципального управления

Местное самоуправление в нашей стране имеет глубокие корни,

которые уходят в догосударственные образования восточных славян с их

патриархальным самоуправлением. Традиции вечевого самоуправления

отмечают первые русские летописи в древнейших городах – избрание

(приглашение на княжение) главного должностного лица города.

В раннем средневековье происходило становление новых институтов

городского самоуправления. В Новгороде и Пскове – это система вечевых

собраний, посадник, тысяцкий, сотские, старосты.

В XYI веке становление губного и земского самоуправления

осуществлялось путем жалования уставных грамот отдельным

административно-территориальным единицам. Губные и земские избы

можно рассматривать как зачаточные формы местного территориального

самоуправления. Уставные грамоты регламентировали порядок

формирования, состав, систему, а также компетенцию отдельных органов и

должностных лиц, ответственность последних в случае неисполнения ими

своих обязанностей.

Дальнейшее оформление населения в самоуправляемое сословие

обусловили реформы Петра 1. В 1699 году была создана Бурмистерская

палата (Ратуша). В ее состав вошли бурмистры, которые избирались

посадским населением, прежде всего купечеством. Палата объединила

управление посадскими и торговыми людьми. На местах аналогично

создавались земские избы.

Реформой городского самоуправления 1718-1724 гг. были созданы

магистраты как органы управления определенной общественной

территориальной единицы города. Городское сообщество было формально

признано субъектом местного самоуправления. Магистраты должны были

заниматься устройством школ, сиротских и смирительных домов, госпиталей

и бирж, благоустройством города, оберегали город от пожаров, пристраивали

гуляк и нищих, осуществляли государственные сборы и контролировали

уплату пошлин, рассматривали незначительные гражданские и уголовные

дела. В 1734 году города получили права юридического лица, что создало

реальные возможности для горожан добиться финансово-экономической

самостоятельности, независимости от органов государственной власти в

данной области.

Правовую основу развития городского самоуправления определила

“Грамота на права и выгоды городам Российской империи”, изданной Указом

Екатерины II в 1785 г. Она определила основным субъектом городского

самоуправления “общество градское” (городское собрание), которое

составляли городские обыватели. Оно собиралось один раз в три года по

инициативе губернатора для рассмотрения его предложений , связанных с

развитием города и направлениями деятельности губернской администрации

в ближайшие годы.