Варлен М.В. Гражданство: Россия и СНГ

Подождите немного. Документ загружается.

полномочий между различными уровнями власти в федеративном государстве*(48).

Возможны два основных методологических подхода к формированию теории

гражданства в правовой науке*(49). С одной стороны, его исследование как

публично-правовой категории, государствообразующего феномена, компонента

признаков сущности и формы государства, с другой - необходимо учитывать, что

гражданство - это категория, стоящая на стыке публичного и частного права,

неразрывно связанная с конституционно-правовым статусом человека,

субъективными правами. Последнее подтверждается, в частности, тем, что, как

справедливо считают специалисты, гражданство имеет не только производный от

государства, но и естественный характер. С.А. Авакьян формулирует эту позицию

следующим образом: "Гражданство соответствующего государства является

естественным состоянием для человека. Подавляющее большинство людей в мире

обладает гражданством какого-то государства. Отсутствие гражданства, состояние

безгражданства - скорее исключение, чем правило"*(50).

Для того чтобы наиболее полно и точно раскрыть содержание понятия

гражданства, необходимо изучить и проанализировать конкретные научные

исследования этого правового института и дать его определение.

Анализируя процесс становления института российского гражданства на

примере Конституции 1918 г., О.О. Миронов делает вывод о том, что есть основание

рассматривать гражданство как субъективное право*(51).

Исторический факт упоминания "права гражданства" в отдельном

нормативном акте, а также само современное понятие субъективного права, по

мнению автора, не являются достаточным основанием для определения

гражданства в качестве такового.

Субъективное право индивида может быть ограничено и передано другому

лицу. Примером являются ограничение дееспособности конкретного лица и

передача правомочий его опекунам или попечителям.

Гражданство как связь лица с государством нельзя ни ограничить, ни

передать какому-либо лицу. Утрата правоспособности не влечет за собой утраты

гражданства.

С юридической точки зрения гражданство выступает, с одной стороны, как

явление "объективного права", а с другой - "субъективного права". Сначала

гражданство представляет собой институт права и законодательства, а затем речь

идет о гражданстве как о признанной законом принадлежности лица к конкретному

государству. В этом случае гражданство опосредуется правами личности по поводу

гражданства (его приобретение, восстановление, изменение, утрата).

Последнее обстоятельство не дает оснований характеризовать гражданство и

как правоспособность. Правоспособность - это индивидуальная способность лица,

возникающая с момента рождения, иметь юридические права и нести юридические

обязанности*(52).

Гражданство как объективный фактор является двусторонней связью

физического лица и государства, где каждая сторона обладает соответствующими

правами и обязанностями. Каждый субъект в этой связи обладает только ему

присущим свойством: человек - правоспособностью, а государство, в лице

уполномоченных органов, - компетенцией. В правоспособности концентрируются

права и обязанности, которыми может обладать субъект, а компетенция государства

четко регламентирована в конституции и других нормативно-правовых актах данного

государства.

В.Я. Бойцов и В.С. Основин*(53) являются сторонниками признания

гражданства правоотношением, так как в урегулировании взаимоотношений между

обществом и человеком важная роль принадлежит праву. Являясь официально

признанной и четко определенной юридической формой разнообразных связей

человека с обществом, право выступает средством перевода этих связей во

взаимоотношения между государством и гражданином. И как полагает В.А. Патюлин,

данные взаимоотношения являются "концентрированным выражением наиболее

важных и значимых взаимоотношений личности и общества и представляют собой

как бы ядро, сердцевину связей личности и общества"*(54). Следовательно,

урегулированные нормами права отношения между государством и гражданином

являются правоотношениями.

По мнению В.Я. Бойцова, гражданство - это особое государственно-правовое

отношение, а нормы государственного права, образующие институт гражданства,

составляют юридическую основу для государственно-правовых отношений

гражданства, возникающих между государством как целым и его гражданами*(55).

Возражения можно аргументировать тем, что институт гражданства

регулирует отношения по поводу возникновения, изменения или прекращения

гражданства. В законодательных актах большинства стран существуют нормы,

констатирующие факт существования гражданства и фиксирующие его основные

принципы и нормы, регулирующие отношения по поводу гражданства. Не следует

забывать, что правоотношения по поводу гражданства возникают не только между

гражданами и государством, но и по отношению к иностранцам и лицам без

гражданства.

Далее автор характеризует гражданство как "особый вид правоотношения -

правовое состояние гражданства"*(56).

Гражданство как один из элементов основ правового статуса человека

включает в себя несколько категорий: гражданин, иностранный гражданин, лицо без

гражданства. Эти понятия характеризуют самостоятельные политико-правовые

связи конкретного лица с данным государством. Каждому статусу соответствует свое

правовое положение (состояние), определяющее объем его прав и обязанностей во

взаимоотношениях с государством. Гражданство отлично от правового статуса иных

физических лиц набором правовых последствий, предпосылкой которых оно

выступает. Однако самостоятельность указанных явлений нельзя преувеличивать.

Это самостоятельность неразрывно связанных явлений.

Очевидно, что институт гражданства является близким по отношению к

институту правоотношения, но разнородным как по субъектам, так и по содержанию.

Некоторые авторы считают, что невозможно дать определение гражданства и даже

описать это понятие затруднительно.

С.С. Кишкин пишет, что это понятие "юридически представляется трудно

уловимым"*(57).

Его поддерживает С.В. Черниченко, но уточняет, что "разница между

понятием специфической правовой связи лица с государством и понятием

принадлежности к государству неуловима"*(58).

Большинство авторов остановились на двух основных направлениях в

рассмотрении гражданства - это определение гражданства в виде принадлежности

лица к государству или в качестве юридической либо политико-правовой связи лица

с государством.

Первую точку зрения поддерживают Д.А. Гайдуков, А.И. Лепешкин,

Н.Т. Самарцева, И.Е. Фарбер, Б.В. Щетинин*(59).

Именно понимание гражданства как принадлежности лица к государству

можно встретить во многих учебниках по советскому государственному праву.

Вот, например, как определяет гражданство Б.В. Щетинин: "Советское

гражданство - это принадлежность физического лица к Союзу ССР, выражающаяся в

устойчивой правовой связи с Советским суверенным федеративным государством, в

силу которой оно приобретает права и свободы советских граждан и исполняет все

обязанности советских граждан по советскому законодательству, а также

приобретает право на защиту своей личности и своих интересов со стороны Союза

ССР как внутри советской территории, так и за ее пределами"*(60).

Понятие "принадлежность" в большей степени отражает прикрепление лица к

конкретному государству или членство лица в государстве, что, возможно, более

подходит для определения гражданства лица в международно-правовом отношении.

В практике большинства государств установлены различные нормы государственной

принадлежности, каждая из которых (вид на жительство, статус беженца,

вынужденного переселенца и т.д.) является носителем специального правового

статуса. Второй точки зрения на гражданство придерживаются С.А. Авакьян,

Е.И. Козлова, А.В. Мицкевич, В.В. Полянский, Г.И. Тункин, В.С. Шевцов,

С.В. Черниченко*(61).

В.В. Полянский предлагает следующее определение гражданства как

юридически признанной политико-правовой связи физического лица с государством,

которая, "будучи неограниченной во времени и в пространстве, предполагает

взаимообусловленность, с одной стороны, распространения всей полноты

суверенной власти государства на лицо и с другой - обладание этим лицом полным

комплексом прав, свобод и обязанностей, а также означающая принадлежность

лица к народу как субъекту политической власти"*(62).

Е.И. Козлова в учебнике государственного права приводит определение

гражданства как "основанной на юридическом признании государства политико-

правовой связи лица с государством, которая влечет распространение на данное

лицо в полном объеме суверенной государственной власти, активным участником

которой оно является, а также всех прав, свобод и обязанностей граждан, защиту

его государством как в СССР, так и за его пределами"*(63).

Наиболее оптимальной представляется трактовка гражданства как

фактической принадлежности лица к стране, осуществляющейся через юридическую

связь физического лица с государством, выражающейся в наличии у него комплекса

прав, свобод и обязанностей, вытекающих из данной связи.

Связь между физическим лицом и государством специфическая, так как

выражается в совокупности их взаимных прав и обязанностей. Целью этой связи

является распространение всей полноты государственной власти на человека и

обладание всем комплексом прав и обязанностей. Обладание гражданством влечет

за собой, во-первых, постоянное и полное нахождение лица под воздействием

суверенной государственной власти, а во-вторых, наделение его всей полнотой прав

и обязанностей, в том числе важнейших - политических.

Существуют различные взгляды на содержание этой связи. Н.В. Витрук

определяет содержание правовой связи как "принадлежность человека к

гражданству"*(64).

У В.М. Сафронова гражданство есть принадлежность, которая выражается в

установлении правовой связи*(65).

Определяя эту связь как юридическую, нужно заметить, что гражданство как

понятие конституционно-правовое тесно связано с государственным суверенитетом.

В научной теории и мировой практике государственного строительства вопрос

о соотношении гражданства и государственного суверенитета является

дискуссионным. Ставится проблема: всегда ли гражданство - показатель

государственного суверенитета, возможно (целесообразно) ли гражданство

несуверенного государства? Ответ на эти вопросы связан с научно-теоретической

проблемой видов гражданства. Как государствообразующий феномен гражданство -

это показатель институционализации той или иной территории и связанной с этой

территорией (или проживающей на этой территории) политико-территориальной

общности людей либо в форме государства - самостоятельного субъекта

международного права, либо государства, имеющего статус субъекта федерации.

Поэтому следует различать два понятия гражданства - международно-правовое

(общенациональное, общефедеративное) и внутригосударственное (субъекта

федерации) и соответственно различать внешнее и внутреннее гражданство*(66). С

государственным суверенитетом идентично гражданство в международно-правовом

его понимании, внешнее гражданство.

В контексте проблем институирования государства в системе международных

связей вопросы гражданства выступают в неразрывном единстве с процессами

утверждения государственного суверенитета, государственным самоопределением

народов и территорий и имеют международно-правовой аспект своей значимости.

Это заключение в более развернутом виде можно представить следующим образом.

Согласно общепринятым международно-правовым представлениям гражданство

(либо подданство) - это важнейший атрибут любого государства. Если нет

гражданства (либо подданства), нет и оснований считать данное политико-

территориальное образование государством.

В сравнении с пониманием в международно-правовом смысле дефиниции

гражданства с позиций конституционного права неоднозначны. Относительно

внутреннего гражданства вопрос о его идентичности государственному суверенитету

вызывает дискуссии. Так, классическая теория федерализма исходит из того, что

гражданство (либо подданство) является обязательным признаком государства,

однако следует различать суверенные и несуверенные государства - входящие,

допустим, в состав союзного (федеративного) государства (субъекты федерации),

последние не всегда имеют собственное гражданство. Соответствующие теория и

практика восходят еще ко временам одного из классиков мировой науки

государствоведения и права, немецкого ученого Г. Еллинека.

В отличие от международно-правовой характеристики общенационального

гражданства через категорию "государственный суверенитет", суть которой, как уже

указывалось, заключается в утверждении, что уже само наличие гражданства есть

свидетельство (показатель, выражение) государственного суверенитета, в

конституционном праве XIX-XXI столетий государствоведческое направление в

определении понятия гражданства в странах мира не всегда связано с полной

идентификацией гражданства с государственным суверенитетом.

Таким образом, в конституционно-правовом смысле гражданство - это не

всегда показатель государственного суверенитета, но минимальное его свойство

заключается в том, что гражданство - это важный (неотъемлемый) атрибут

государства, показатель государственного самоопределения соответствующей

политико-территориальной общности людей. Гражданство является более

неотъемлемым элементом (признаком) государства, нежели государственный

суверенитет, и свойственно как суверенному, так и несуверенному государству.

Суверенитет является неотъемлемым свойством государственной власти,

которая находит свое выражение в верховенстве и единстве вне зависимости от

какой-либо другой власти внутри страны и за ее пределами. Суверенитет

предполагает верховенство государственной власти по отношению ко всем без

исключения лицам, находящимся на территории данного государства. Граждане,

составляющие большинство населения любого государства, как справедливо

заметил А.И. Лепешкин, образуют естественную предпосылку существования

государственной власти*(67).

С одной стороны, лицо находится под постоянным воздействием суверенной

власти государства, а с другой - гражданство характеризуется тем, что гражданин

юридически рассматривается в качестве участника власти, наделенного для этого

необходимыми конституционными правами, и в первую очередь политическими.

Каждое лицо независимо от того, является оно гражданином данного

государства, иностранцем или лицом без гражданства, находясь на территории

этого государства, попадает под воздействие этой суверенной власти, что означает

наличие определенной юридической связи с данным государством. Правовое

положение иностранца определяется не только правовой связью со своим

государством, но и с собственным законодательством государства пребывания.

Гражданство можно рассматривать как связующее звено между суверенитетом и

свободой человека. Гражданин в процессе реализации своих прав и обязанностей

становится участником народного суверенитета, ассоциированным носителем

которого он является. Одновременно с гражданством в прямой зависимости и связи

находятся права и обязанности человека, их объем и содержание.

В своем исследовании Д.А. Гайдуков замечает, что между гражданством и

политическими правами и обязанностями существует прямая связь*(68).

Можно сказать, что одним наиболее важных правовых последствий,

вытекающих из факта обладания гражданством, является конституционная

возможность участия гражданина в осуществлении государственной власти.

Гражданин вправе влиять на ее осуществление, а также принимать

непосредственное участие (избирать и быть избранным во все органы власти

данного государства). Исходя из вышесказанного, можно отнести гражданство к

одному из основных признаков государства.

В демократическом государстве сувереном является сам народ, его

принадлежность к гражданству данного государства означает участие в

осуществлении государственной власти, в реализации государственного

суверенитета.

Таким образом, государственная власть, устанавливая общий правопорядок в

государстве, определяет правовой статус своих граждан. Верховенство

государственной власти реализуется путем установления в государстве правового

института гражданства. Ведь именно гражданство является тем важнейшим

правовым средством, на основе которого осуществляется юрисдикция государства

над своим населением.

А с другой стороны, только само государство полномочно устанавливать,

изменять или прекращать правовую связь с лицом, именуемую гражданством, а

также определять средства его регулирования и политическое содержание.

Поскольку эта связь лица с государством всегда опосредована правом, то

гражданство есть правовая связь гражданина и государства.

По мнению автора, эта двусторонняя связь является сущностью понятия

гражданства.

Содержание гражданства в конституционно-правовом смысле составляет

совокупность взаимных прав и обязанностей субъектов этой двусторонней связи:

гражданина и государства. Каждый обладает правами и обязанностями в отношении

другого. Каждому конкретному праву гражданина соответствует обязанность

государства гарантировать его осуществление, и каждой конкретной обязанности

гражданина соответствует конкретное право государства требовать ее исполнения

последним.

Подобная связь не ограничивается пространственными пределами

государства и является бессрочной, т.е. устойчивой в пространстве и во времени.

Как подчеркивает С.В. Черниченко, устойчивость гражданства зависит от

устойчивости прав и обязанностей, входящих в его содержание. Но устойчивость

гражданства является качественно новым свойством по сравнению с устойчивостью

конкретного права или обязанности и "проявляется в том, что сама по себе

устойчивость такого права или обязанности не является еще признаком

гражданства"*(69).

Устойчивость гражданства во времени проявляется в том, что гражданство

непрерывно (бессрочно). Непрерывность выражается в сохранении гражданства с

момента рождения, принятия в гражданство и до выхода из гражданства или его

утраты, в соответствии с законодательством конкретного государства. Гражданство -

это длящееся правовое состояние.

Устойчивость гражданства в пространстве выражается в том, что гражданин,

выезжая за пределы своего государства, независимо от срока продолжает

находиться под юрисдикцией страны гражданства. При этом некоторые права и

обязанности, входящие в содержание гражданства, прекращают свое действие на

время пребывания за границей, но лицо их не утрачивает. Навязывание страной

пребывания этому лицу каких-либо прав или обязанностей, которые могут быть

определены только страной гражданства, будет расценено как нарушение

государственного суверенитета. Но устойчивость гражданства в пространстве не

ослабевает, так как происходит не юридическое, а фактическое прекращение связи

между государством и его гражданином. Юридически связь гражданства не

прервана, она прекращена фактически. Устойчивость гражданства в пространстве не

нарушается в случае, если гражданин отказывается пользоваться правами,

предоставленными данным государством, и выполнять соответствующие

обязанности по отношению к стране пребывания.

Из вышесказанного следует, что связь между гражданином и государством

гражданства не прекращается за пределами страны. Государство, исходя из

принципа государственного суверенитета, оказывает покровительство и защиту

своим гражданам, это входит в обязанности государства и тем самым подкрепляет

взаимоотношения с гражданином. Поэтому некоторые ученые-юристы считают

необходимым определять гражданство как устойчивую правовую связь лица с

государством, определяющую правовое положение гражданина в государстве "как

подлинно свободного и равноправного гражданина" и влекущую за собой защиту

государством его прав и законных интересов за границей в дипломатическом

порядке и в других установленных в межгосударственном общении формах*(70).

Таким образом, можно определить, что гражданство - это фактическая

принадлежность лица к конкретной стране, осуществляющаяся через юридическую

связь человека с государством, выражающаяся в наличии у него определенных

прав, свобод и обязанностей, вытекающих из этой связи.

В Европейской конвенции о гражданстве (Страсбург, 6 ноября 1997 г.)

"гражданство" означает устойчивую правовую связь между отдельным лицом и

государством и не указывает на этническое происхождение этого лица. В

действующем Законе РФ гражданство Российской Федерации - устойчивая правовая

связь лица с Российской Федерацией, выражающаяся в совокупности их взаимных

прав и обязанностей. Иное гражданство рассматривается как гражданство

(подданство) иностранного государства. Двойное гражданство - наличие у

гражданина Российской Федерации гражданства (подданства) иностранного

государства.

3. Правовое регулирование института гражданства в СССР и РСФСР

А) Правовое регулирование института гражданства в РСФСР с 1917 по 1922 г.

Институт гражданства относится к числу наиболее фундаментальных

институтов конституционного права, является важнейшей составляющей основ

правового статуса человека в любом государстве.

В России этот институт возник с момента образования первой республики, и

дальнейшее его развитие отличалось значительным своеобразием. Поэтому

представляется необходимым проследить процесс эволюции данного института в

нашей стране начиная с 1917 г. Однако прежде чем перейти к анализу конкретных

нормативно-правовых положений, представляется необходимым рассмотреть

вопрос периодизации этого исторического процесса.

В науке конституционного права нет единой периодизации развития

законодательства о гражданстве на территории бывшего СССР. В известной

степени институт гражданства выступает преемником по отношению к институту

подданства. Однако в Российской империи этот институт отличался значительным

своеобразием, не получившим преемственного развития в институте советского

гражданства, поэтому он требует отдельного историко-правового исследования и не

рассматривается в данной работе.

Историю развития законодательства о гражданстве, используя

классификацию А.В. Мещерякова*(71), можно разделить на следующие этапы:

1) октябрь 1917 г. - август 1938 г.:

а) октябрь 1917 г. - октябрь 1924 г.;

б) октябрь 1924 г. - август 1938 г.;

2) август 1938 г. - декабрь 1978 г.;

3) с декабря 1978 г.

В.В. Полянский*(72), наоборот, взял за точку отсчета принятие Конституции

СССР:

октябрь 1917 г. - декабрь 1922 г.;

декабрь 1922 г. - декабрь 1936 г.;

декабрь 1936 г. - октябрь 1977 г.;

с октября 1977 г.

По мнению автора, должна быть дана следующая периодизация:

октябрь 1917 г. - декабрь 1922 г.;

декабрь 1922 г. - август 1938 г.;

август 1938 г. - май 1990 г.;

с мая 1990 г. до настоящего времени.

Началом первого этапа в развитии законодательства о гражданстве,

несомненно, является октябрь 1917 г. С этой даты начинается не только история

развития законодательства о гражданстве, но и история нового государства на

территории бывшей Российской империи.

Первый основополагающий документ - декрет ВЦИК от 10 ноября 1917 г. "Об

уничтожении сословий и гражданских чинов"*(73). В нем было сказано, что все ранее

существовавшие в России сословия и сословные деления граждан, а также

сословные привилегии и ограничения, сословные организации и учреждения, все

гражданские чины упраздняются. Уничтожаются все звания, титулы, чины и прочие

наименования, и устанавливается одно, равное для всех наименование - гражданин

Российской Республики.

Это был первый прогрессивный акт нового государства по вопросам

гражданства, уничтоживший оставшееся от феодально-сословного периода

социально-политическое деление российского общества.

В первые годы существования нового государства процедура установления

советского гражданства не получила законодательной регламентации. До 1924 г.

вопросы гражданства регулировались законодательством РСФСР. Советское

законодательство о гражданстве касалось только вопросов принятия иностранцев в

советское гражданство, лишения советского гражданства и выхода из него.

Законодательной базой, на основе которой появились и получили свое

развитие правовые нормы, регулирующие приобретение гражданства, была норма

Конституции РСФСР 1918 г.*(74)

В ней указывалось, что исходя из принципа солидарности трудящихся всех

наций Российская Социалистическая Федеративная Советская Республика

"предоставляет все политические права российских граждан иностранцам,

проживающим на территории Российской Республики для трудовых занятий и

принадлежащим к рабочему классу или к не пользующемуся чужим трудом

крестьянству, и признает за местными Советами право предоставлять таким

иностранцам, без всяких затруднительных формальностей, права российского

гражданства" (ст. 20). Все это являлось отражением так называемого пролетарского

интернационализма, согласно которому российскому рабочему иностранец

пролетарского происхождения был ближе и роднее, чем собственный помещик или

кулак.

Классовое неравенство наложило свой отпечаток на значительную часть

последующего законодательства советской власти о гражданстве. Необходимо

отметить еще одну характерную черту советского законодательства

рассматриваемого периода о гражданстве - стремление сблизить трудящегося

иностранца с советским гражданином, выражавшееся:

1) в предоставлении трудящемуся иностранцу политических прав;

2) в установлении упрощенного порядка приема в гражданство трудящихся

иностранцев.

Это объяснялось наличием в то время на советской территории больших масс

иностранцев, попавших на эту территорию во время войны и революции, вполне

советски настроенных и принадлежащих к пролетариату и крестьянству. Многие из

них сражались в рядах Красной армии, и каждая советская республика считала

своими гражданами всех советских граждан, находившихся в ее пределах, и

отличала граждан других республик от своих только в случае желания

заинтересованного лица. В редких встречавшихся на практике случаях это

выражалось в специальных отметках в удостоверявших личность документах в

соответствии с циркуляром НКВД РСФСР 1921 г.

Более подробно порядок перехода иностранцев в советское гражданство

определял декрет ВЦИК "О приобретении прав российского гражданства" от 5

апреля 1918 г. По этому декрету каждый иностранец, проживающий в РСФСР, мог

приобрести российское гражданство. Для этого ему было необходимо подать

заявление в местный Совет, где указывались род занятий и сведения о том, что он

не подвергался судебному преследованию за уголовно наказуемые на территории

РСФСР деяния. К заявлению прилагалось удостоверение личности заявителя. По

окончании рассмотрения данных документов местным Советом выдавалось

удостоверение о приобретении российского гражданства.

В исключительных случаях допускалось принятие в гражданство РСФСР

иностранцев, находящихся в момент подачи заявления за пределами Российской

республики. В таких случаях заявления подавались на имя председателя ВЦИК и

рассматривались ВЦИК.

Формулировка выдаваемого удостоверения дает основание считать, что

данный декрет закрепляет не институт принятия в гражданство, а институт

приобретения гражданства.

Строго говоря, принципиальной юридической разницы между принятием и

приобретением, конечно, нет. Вопрос скорее в морально-психологической оценке,

отношении к данному акту со стороны заинтересованного физического лица. Когда

речь идет о принятии, то подтекстом данного действия звучит оказание милости со

стороны государства. Оно хочет - принимает, а не хочет - не принимает. Когда же

используется термин "приобретение", то акценты меняются. Здесь в подтексте

звучит свобода выражения физическим лицом своей воли: хочу - приобретаю, а не

хочу - не приобретаю.

Переводя эту проблему в политическую плоскость, можно заметить, что в

термине "принятие в гражданство" более ярко выражен авторитарный характер

государства, а приобретение гражданства хотя с юридической точки зрения и

остается двусторонним актом, но звучит более нейтрально.

В развитие этого декрета СНК РСФСР издал 22 августа 1922 г. новый декрет

"О принятии иностранцев в российское гражданство"*(75).

Новый декрет содержал ряд положений, из которых следует, что советское

законодательство предусматривает не приобретение прав гражданства, а принятие

в гражданство.

Декрет СНК устанавливал, что вопросы принятия в российское гражданство

теперь находятся в компетенции губернских исполнительных комитетов. В том

случае, если иностранец принадлежит к рабочему классу и не пользующемуся

чужим трудом крестьянству, он принимается в гражданство местными Советами без

всяких формальностей. В процедуру принятия в гражданство входила подписка,

которую давали лица, принимаемые в гражданство, о том, что они "обязуются

уважать и защищать от всяких посягательств установленный Конституцией

государственный строй РСФСР".

Декретом от 22 августа 1922 г. вопрос о гражданстве детей разрешался

следующим образом: "При переходе в российское гражданство обоих супругов дети

моложе 18 лет следуют гражданству родителей. При разногражданстве супругов

дети моложе 14 лет остаются в прежнем гражданстве, если между родителями не

состоится по этому предмету иного соглашения. Дети, достигшие 14-летнего

возраста, имеют право заявить о желании следовать гражданству одного из

родителей".

Декрет затрагивал проблему двойного гражданства: "Лица, проживающие в

пределах РСФСР, принятые в российское гражданство и не ликвидировавшие своих

отношений по гражданству (подданству) к иностранному государству, лишаются

права апеллировать для защиты своих интересов к правительству той страны,

гражданами которой они ранее состояли". Эта мера оправдывала классовый подход

к решению вопросов гражданства и в целом взаимоотношений РСФСР с

"буржуазными" государствами.

Первые декреты по вопросам гражданства в основном регламентировали

порядок принятия в гражданство РСФСР. Вопрос о выходе из гражданства

принципиального разрешения не получил. Отдельные декреты и постановления

НКВД касались "порядка выхода из российского гражданства проживающих в

пределах Российской Республики постоянных жителей местностей, отторгнутых от

России в силу Брестского мирного договора", а также граждан, "желающих вступить

в украинское подданство"*(76).

Вопрос о выходе из гражданства оставался неурегулированным до 16

сентября 1918 г., когда Кодекс законов об актах гражданского состояния РСФСР

предоставил вступающим в брак лицам разного гражданства оптировать то или иное

гражданство по их усмотрению: жена следовала гражданству мужа, и наоборот, при

наличии согласия, выраженного на то врачующимися сторонами при заключении

брака (ст. 103). Лишь три года спустя, 21 июля 1921 г., циркуляром НКВД РСФСР

было установлено, что такая оптация должна отмечаться в выписке о заключении

брака. В том же 1921 г. циркуляром НКВД РСФСР от 7 июля было допущено

восстановление добрачного гражданства для женщины, вышедшей замуж за

иностранца и затем разведшейся с ним или овдовевшей*(77).

В упомянутых актах решались главным образом вопросы о принятии

иностранцев в советское гражданство и выходе из него*(78). Однако жизнь

выдвигала необходимость разрешения и других вопросов. Важнейшим среди них и

беспокоящим советскую власть в первую очередь был вопрос о гражданах страны,

находящихся за рубежом.

Политика, проводимая новым государством, поставила на повестку дня

вопрос лишения гражданства. Его разрешил декрет ВЦИК и СНК от 5 апреля 1921 г.

"О лишении прав гражданства некоторых категорий лиц, находящихся за границей".

К такой категории законодатель отнес лиц:

а) пробывших беспрерывно за границей свыше 5 лет и не получивших от

советских представительств заграничных паспортов и иных документов;

б) выехавших из России после 7 ноября 1917 г. без разрешения советской

власти;

в) добровольно служивших в белой армии и сражавшихся против советской

власти;

г) участвовавших в любой форме в контрреволюционных организациях;

д) имевших право оптации и не воспользовавшихся этим правом в

установленный срок;

е) находившихся за границей и в определенный срок не

зарегистрировавшихся в представительствах РСФСР.

В пункте "д", говоря о праве оптации, нужно заметить, что это понятие можно

применять в данном случае с натяжкой, как такового выбора гражданства не было,

потому что предыдущее государство перестало существовать, а на его месте

возникли новые государства, закрепляющие свой институт гражданства, отличный от

подданства Российской империи.

Именно в этот исторический период впервые было закреплено гражданство

иных государств, образовавшихся на территории Российской империи. Так,

временными правилами "О порядке выхода из российского гражданства лиц,

проживающих на территории Российской Республики и желающих вступить в

украинское подданство, и о регистрации российских граждан, проживающих на

территории Украины", утвержденными НКВД РСФСР 10 сентября 1918 г.

Правилами было установлено, что все бывшие подданные Российской

империи, проживающие в пределах Российской империи, признавались состоящими

в российском гражданстве до выхода из него в порядке, предусмотренном этими

правилами.

Таким образом, рассмотренные нормативные акты по вопросам гражданства

ликвидировали институт российского подданства и создали новый институт

гражданства РСФСР. В отличие от актов Российской империи декреты закрепляли

принципы равного гражданства, отсутствия каких-либо цензов, натурализации и

иных ограничений, кроме классового подхода. Так же, как российское подданство,

российское гражданство сохраняло право дискриминации отдельных лиц путем

насильственного лишения гражданства и условия приема в гражданство РСФСР

иностранных граждан в зависимости от их социальной принадлежности.

Оценивая советское законодательство о гражданстве 1917-1923 гг., советские

исследователи отмечали обычно следующие его черты:

1. Оно отразило и закрепило завоевания Октябрьской революции,

ликвидировавшей институт российского подданства и создавшей качественно новое

советское гражданство, которое означало не только формальную принадлежность к

государству, но и действительное участие большинства населения в осуществлении

государственной власти.

2. В нем нашел отражение принцип интернациональной классовой

солидарности, солидарности трудящихся всех наций. Это проявлялось как в том, что

были уничтожены всякие привилегии и ограничения в связи с принадлежностью к

той или иной национальности и расе, так и в том, что иностранцам-трудящимся были

представлены одинаковые с советскими гражданами политические права и открыт

для них широкий доступ в советское гражданство. Вместе с тем закон лишал этих

прав так называемые эксплуататорские элементы, а определенные категории лиц,

находившихся за границей, лишались даже права быть советскими гражданами.

Таким образом, законодательство о гражданстве стало одним из средств, которым