Сунцова О.О. Місцеві фінанси
Подождите немного. Документ загружается.
РОзділ 1. місцеві фінанси, ЇХ сутністЬ, сКЛаД і РОЛЬ
у РОЗвитКу еКОнОміЧнОЇ і сОціаЛЬнОЇ інфРастРуКтуРи
51
У.Європейській.декларації.прав.міст,.прийнятій.Постійною.конференцією.міс-
цевих.і.регіональних.органів.влади.Європи.ради.Європи.наголошується,.що.гро-
мадяни. європейських. міст. мають. право. на. “фінансові. механізми. і. структури,. які.
дозволяють. місцевим. органам. влади. знаходити. фінансові. засоби,. необхідні. для.
здійснення.прав,.визначених.у.цій.декларації”
У.декларації.про. принципи. місцевого.самоврядування.в.державах.—. учасни-
цях.Співдружності,.прийнятій.міжпарламентською.асамблеєю.Снд.підкреслюєть-
ся.необхідність.фінансової.автономії.місцевих.органів.влади.У.статті.4.декларації.
зазначається,.що.законодавство.про.місцеве.самоврядування.має.встановити.права.
територіальних.співтовариств.на.матеріально-фінансові.ресурси,.достатні.для.само-
стійного.здійснення.органами.місцевого.самоврядування.покладених.на.них.функ-
цій.і.повноважень
Фінансова. автономія. місцевих. органів. влади. може.бути. реалізована. лише. за.
умови,.що.ці.органи.зможуть.будувати.власні.фінансові.системи.на.основі.своїх.рі-
шень.місцеві.органи.влади.в.межах.закону.та.своїх.повноважень,.мають.самостійно.
визначати.свої.видатки,.доходи,.способи.формування.доходів,.самостійно.будувати.
відповідні.фінансові.інститути,.мати.власну.компетенцію.в.системі.фінансових.від-
носин
таким.чином,.головним.критерієм,.який.засвідчує.фінансову.автономію.місце-
вих.органів.влади,.є.наявність.у.них.прав.прийняття.рішень.у.сфері.власних.фінан-
сів.якщо.такого.права.не.передбачено.в.законодавстві,.то.місцева.влада.фінансової.
автономії.не.має
Право.прийняття.рішень.є.загальною.передумовою.фінансової.автономії.міс-
цевих.органів.влади.Є. ряд. критеріїв,.на.основі.яких.можна.визначити. масштаби.
та.межі.фінансової.автономії.місцевої.влади.автором.пропонується.система.таких.
показників
Передовсім.це.система.прав,.які.визначають.фінансову.компетенцію.місцевих.
органів.влади:
—. право.на.самостійну.розробку,.затвердження.та.виконання.місцевого.бю-
джету,
—. право. податкової. ініціативи. (право. встановлення. місцевих. податків. і.
зборів),
—. право. утворення. позабюджетних,. валютних,. страхових,. резервних,. пенсій-
них.та.інших.цільових.фондів
—. право.на.залучення.кредитних.ресурсів,.право.на.надання.кредитів.і.надання.
гарантій.фізичним.та.юридичним.особам.за.кредитами,
—. право.на.встановлення.цін.і.тарифів.на.продукцію.та.послуги.комунальних.
підприємств,
—. право.на.запровадження.штрафів.та.інших.фінансових.санкцій,
—. право.на.створення.власних.фінансово-кредитних.установ
—. право.участі.в.капіталі.й.доходах.господарських.підприємств,
—. право.на.користування,.володіння.і.розпорядження.комунальною.власністю,.
право.розпорядження.прибутками.комунальних.підприємств.та.інших.під-
приємств,.які.перебувають.у.власності.місцевих.органів.влади,.та.деякі.інші.
права
О.О. Сунцова
місцеві фінанси
52
За.різних.умов.місцеві.органи.влади.можуть.мати.різні.обсяги.фінансової.ком-
петенції.і,.таким.чином,.різні.рівні.фінансової.автономії.рівень.фінансової.автоно-
мії.місцевих.органів.влади.може.бути.визначено.також.системою.кількісних.показ-
ників:
—. частка.видатків.на.реалізацію.власних.повноважень,
—. частка.обов’язкових.видатків,
—. частка.видатків.для.забезпечення.делегованих.повноважень,
—. питома.вага.власних.доходів,.питома.вага.власних.і.переданих.(закріплених).
доходів,
—. частка.доходів.від.місцевих.податків.і.зборів.та.незв’язаних.субсидій,
—. ступінь.залежності.від.окремих.доходних.джерел
—. коефіцієнт. податкоспроможності. окремої. адміністративно-територіальної.
одиниці.чи.територіального.колективу
кожен.із.перелічених.показників.засвідчує.різні.аспекти.фінансової.автономії.
місцевих.органів.влади.коротко.зупинимося.на.кожному.із.запропонованих.кіль-
кісних.показників.фінансової.автономії.місцевих.органів.влади
Показник частки видатків на реалізацію власних повноважень характеризує.об-
сяг.функцій,.що.забезпечуються.органами.місцевого.самоврядування.поза.межами.
прямого.державного.контролю.Це.—.показник.автономії.місцевих.органів.влади.від.
державної.влади
Показник частки обов’язкових видатків характеризує обсяг завдань,.що.забез-
печуються.місцевими.органами.влади.під.контролем.державної.влади.на.рівні.вста-
новлених.нею.єдиних.державних.стандартів.Зазначений.показник.вказує.на.масш-
таби.втручання.державної.влади.у.сферу.діяльності.місцевих.органів.влади.якщо.
місцевий.орган.влади.не.в.змозі.забезпечити.фінансування.обов’язкових.видатків.на.
рівні.державних.стандартів,.то.держава.надає.йому.необхідну.фінансову.допомогу
Показник частки видатків на фінансування делегованих повноважень.відображає.
обсяг.завдань.державної.влади,.що.делегуються.нею.для.забезпечення. місцевими.
органами.влади.Видатки.місцевих.органів.влади.на.реалізацію.делегованих.повно-
важень.має.в.повному.обсязі.компенсувати.той.орган.державної.влади,.який.передав.
ці.повноваження
Показник частки власних доходів у доходах місцевих бюджетів вказує.на.ступінь.
залежності.доходних.джерел.місцевих.органів.влади.від.їхньої.власної.діяльності.
та.власних.рішень.Це.—.показник.рівня.незалежності.доходної.бази.місцевих.ор-
ганів.влади.від.доходної.бази.центральних.органів.влади.Показник.частки.власних.
доходів.у.доходах.місцевих.бюджетів.є.найбільш.універсальним.показником.рівня.
самостійності.цих.бюджетів
Показник питомої ваги власних і закріплених доходів у доходах місцевих бюдже-
тів є.показником.рівня.самостійності.місцевих.бюджетів.з.урахуванням.переданої.
їм.державою.на.довгостроковій.основі.додаткової.доходної.бази
Показник частки доходів місцевих бюджетів від місцевих податків і зборів.харак-
теризує.частину.доходів.бюджетів,.які.формуються.за.рахунок.податків.і.зборів,.що.
встановлюються.місцевими.органами.влади
Показник частки незв’язаних субсидій у доходах місцевих органів влади відобра-
жає.обсяги.фінансової.допомоги.місцевим.органам.влади.з.боку.державної.влади,.
РОзділ 1. місцеві фінанси, ЇХ сутністЬ, сКЛаД і РОЛЬ
у РОЗвитКу еКОнОміЧнОЇ і сОціаЛЬнОЇ інфРастРуКтуРи
53
яка.не.обумовлюється.конкретною.метою.та.завданнями.така.допомога.може.роз-
глядатися.як.засіб.для.зміцнення.власної.доходної.бази.місцевих.органів.влади
Показником реальної фінансової автономії місцевих органів влади є.ступінь.за-
лежності. доходів. місцевих. органів. влади. від. окремих. доходних. джерел. місцеві.
органи.влади.не. можуть. потрапляти. в.залежність.до.певних. суспільних. груп,.які.
формують.доходні.джерела,.це.слід.враховувати.в.процесі.формування.системи.міс-
цевих. податків,. розміщення. місцевих. позик. автори.проекту. кодексу.податкових.
законів.для.держав.Центральної.та.Східної.Європи.наголошують.про.необхідність.
забезпечення.автономії.місцевого.самоврядування.від.доходних.джерел.В.Україні,.
наприклад,.у.1995.році.податок.на.прибуток.підприємств.сформував.41.відсоток.до-
ходів.місцевих.бюджетів,.а.податок.на.додану.вартість.—.34,8.відсотка.У.1996.році.
ці.цифри.склали.відповідно.35,1.і.32.відсотки
Важливим.показником.фінансової.автономії.є.коефіцієнт податкоспроможнос-
ті адміністративно-територіальної одиниці,.який.використовується.в.практиці.ба-
гатьох.зарубіжних.країн.Він.розраховується.таким.способом:
—. спочатку. визначається. податкоспро-можність. територіальної. громади.
(адміністративно-територіальної. одиниці). Податкоспроможність. терито-
рії.—.це.показник,.який.характеризує.абсолютний.обсяг.ВВП,.що.виробля-
ється.в.її.межах.на.душу.населення.і.який.може.бути.об’єктом.комунального.
оподаткування;
—. потім. у. такий.же.спосіб.розраховується. показник. середньої.подат-коспро-
можності.в.масштабах.усієї.держави.як.частка.ВВП.на.душу.населення,.що.
може.бути.об’єктом.комунального.оподаткування;
—. співвідношення.між.податкоспроможністю.окремої.території.та.середньою.
податкоспроможністю.в.межах.країни.е.коефіцієнтом.податкоспроможності.
Цей.коефіцієнт.може.бути.більшим.або.меншим.від.одиниці
якщо.територія.має.коефіцієнт.податкоспроможності.менший.за.1,.то.така.те-
риторія.отримує.фінансову.допомогу.в. процесі. фінансового. вирівнювання.якщо.
цей.коефіцієнт.у.території.більший.за.1,.то.вона.є.фінансовим.донором
рівень.фінансової.автономії.окремої.території.залежить.від.її.податкоспромож-
ності. території. з. малою. податкоспроможністю,. мають. об’єк-тивно. зумовлений.
низький.рівень.фінансової.автономії.І.навпаки,.території.з.високою.податкоспро-
можністю,.мають.вищий.рівень.фінансової.автономії.Це.ж.стосується.і.територій,.
що.мають.Податкоспроможність.на.рівні.середніх.показників
коефіцієнт.податкоспроможності.є.показником.автономії.місцевого.органу.вла-
ди.від.заходів.фінансового.вирівнювання.його.доходів.і.видатків,.які.здійснюються.
центральною.владою
Запропонована.система.показників.фінансової.автономії.місцевих.органів.вла-
ди.має.стати.інструментом.як.економічного.аналізу,.так.і.фінансового.планування.
в.Україні
У.процесі.будівництва.місцевих.фінансів.в.Україні.має.бути.враховано.важливу.
закономірність,.яка.засвідчує.взаємопов’язаність.функцій.місцевої.влади.та.рівня.її.
фінансової.автономії.Цю.закономірність.можна.визначити.таким.чином:.обсяг.фі-
нансової.компетенції.місцевої.влади.має.відповідати.функціям.і.завданням,.що.по-
кладаються.на.місцеві.органи.влади
О.О. Сунцова
місцеві фінанси
54
3.питанням. фінансової. автономії. місцевих. органів. влади. пов’язана. проблема.
визначення.природи.місцевих.фінансів,.їхнього.взаємозв’язку.з.державними.фінан-
сами
місцеві.фінанси.і.державні.фінанси.—.це.нетотожні.поняття.місцеві.фінанси.не.
включаються.до.складу.державних.фінансів,.хоча.й.тісно.з.ними.пов’язані.Фінанси.
місцевих.органів.влади.підпорядковані.державним.фінансам,.оскільки.держава.ви-
значає.обсяг.функцій.місцевого.самоврядування.та.правове.поле.місцевих.фінансів.
державні.фінанси.і.місцеві.фінанси.є.інструментами.реалізації.функцій.інститутів.
організації.суспільного.життя.—.держави.та.місцевого.самоврядування.І.ті,.й.ті.фі-
нанси.обслуговують.не.приватні,.а. суспільні. інтереси. як.державні.фінанси,.так.і.
місцеві.фінанси.мають.публічний.характер.державні.фінанси.в.багатьох.перехідних.
формах.проникають.у.фінанси.місцевих.органів.влади,.беруть.участь.у.формуванні.
їх.на.державних.фінансах.лежить.функція.збалансування.фінансів.місцевих.орга-
нів.влади.кожна.країна.демонструє.свої.особливі.форми.взаємодії.державних.фі-
нансів.з.місцевими.фінансами.Проте.процес.подібної.взаємодії.не.може.приводити.
до.одержавлення.місцевих.фінансів.У.цьому.разі.вони.як.окрема.система.можуть.
припинити.своє.функціонування.Важливо.знайти.такі.форми.взаємодії.державних.
фінансів.і.місцевих.фінансів,.за.яких.буде.гарантовано.фінансову.автономію.місце-
вої.влади.й.ефективність.усіх.публічних.фінансів
пи тан ня для самоконтролю
1. Який ме ханізм ви ко ри с тан ня за лишків коштів бю д же ту на по ча ток бю д жет-
но го періоду?
2. Як за без пе чи ти спи сан ня із сільських, се лищ них та міст рай он но го зна чен ня
бю д жетів коштів, що пе ре да ють ся до бю д же ту ви що го рівня?
3. Що мо же да ва ти під за ста ву сільський бю д же т при от ри манні по зич ки у кре-
дитній ус та нові для по крит тя ка со во го роз ри ву?
4. Чи пе ред ба че на суб венція на ви ко нан ня влас них по вно ва жень у разі змен шен-
ня до ход ної ча с ти ни місце вих бю д жетів від на да них дер жа вою по дат ко вих
пільг?
5. Чи ма ють пра во місцеві бю д же ти на да ва ти суб венції іншим бю д же там?
6. Чи мо жуть фінан сові відділи бути го ло вним роз по ряд ни ком коштів місце вих
бю д жетів?
7. Чо му оп ла та за енер го носії не вхо дить в за хи щені статті ви датків?
8. По яких до ход них дже ре лах бю д же ту можна ро би ти збільшен ня об сягів при
фор му ванні місце во го бю д же ту?
РОзділ 2.
виКОнаннЯ БЮДЖетнОЇ пОЛітиКи на місцевОму Рівні
55
РОзділ 2.
виКОнаннЯ БЮДЖетнОЇ пОЛітиКи
на місцевОму Рівні
2.1. Основи бюджетної системи України
2.2. Роль місцевих бюджетів у фінансовій системі держави
2.3. Загальна організація та управління виконанням відповідного місцевого бю-
джету
2.4. Координація діяльності учасників бюджетного процесу
2.5. Бюджетний процес
2.6. Економічний і політичний вплив на бюджет органу місцевого самовряду-
вання
2.7. Реформа адміністративно-територіального устрою на Україні та її вплив
на виконання бюджетної політики
2.8. Розвиток місцевого самоврядування в контексті здійснення політики євро-
пейської інтеграції України
Основні терміни та поняття:.бюджетний.процес,.бюджетна.система,.фінан-
сова.система,.виконання.місцевого.бюджету,.інституційний.розвиток,.бюджетна.по-
літика,.цільове.бюджетування,.фудиціарні.фонди,.постатейний.бюджет,.план.капі-
тальних.робіт,.операційний.дефіцит
2.1. Основи бюджетної системи україни
В.цьому.розділі.розкриваються.питання,.які,.як.правило,.вирішуються.на.уря-
довому.рівні
Ці.питання.впливають.на.бюджет.в.цілому.і.можуть.мати.негативний.вплив.на.
багато.чи.всі.бюджетні.організації.рішення,.які.приймаються.для.вирішення.цих.
питань,.є.політичними.рішеннями
Ці.рішення.розглядатимуться.тут.в.двох.категоріях.для.полегшення.обговорен-
ня.Отже,.перша.категорія.—.економічний.і.політичний.вплив.на.бюджет.Ця.катего-
рія.включає.великий.вплив.на.бюджет,.що.виникає.з.економічних.і.політичних.по-
дій,.що.відбуваються.поза.межами.бюджетної.системи.країни.до.таких.подій.можна.
віднести.недоотримання.доходів,.інфляцію.і.великий.обсяг.незакладених.в.бюджет.
видатків.до.другої.категорії.—.бюджетна.система.і.питання.управління.—.відносять.
проблеми,.що.часто.виникають.в.бюджетній.системі.самі.по.собі,.і.які.вимагають.
прийняття.протягом.року.політичних.рішень.Сюди.можна.віднести.питання.управ-
ління.резервними.фондами,.контроль.за.позабюджетними.видатками.та.внесення.
змін.до.бюджету
Спочатку.розглянемо.причину.і.природу.цієї.проблеми.і.її.потенційний.вплив.
на.виконання.бюджету.Потім,.розглянемо.деякі.з.інструментів,.які.застосовує.уряд.
для.вирішення.цих.проблем.найкращі.бюджетні.системи.передбачають.розвиток.
О.О. Сунцова
місцеві фінанси
56
таких.проблем.протягом.року.і.часто.забезпечують.планові.механізми.для.вирішен-
ня.таких.проблем.такі.ситуації,.як.висока.інфляція.і.значне.недоотримання.доходів,.
є.надзвичайно.серйозними.самі.по.собі.Ситуація.може.погіршитись,.якщо.фінансо-
ва.система.не.передбачила.планового.методу.її.подолання
Бюджетний. кодекс. вводить. загальноприйняту. бюджетну. термінологію,. дає.
точне.визначення.важливим.бюджетним.поняттям.та.характеру.різних.бюджетних.
повноважень.кодекс.запроваджує.систему.єдиних.процедур.для.ухвалення.рішень.
всіх.учасників.бюджетного.процесу.та.визначає.основні.принципи.бюджетної.сис-
теми.України,.а.саме:
1). принцип.єдності.бюджетної.системи.України.—.забезпечується.єдиною.пра-
вовою.базою,.єдиною.грошовою.системою,.єдиним.регулюванням.бюджет-
них.відносин,.єдиною.бюджетною.класифікацією,.єдністю.порядку.виконан-
ня.бюджетів.та.ведення.бухгалтерського.обліку.та.звітності;
2). принцип. збалансованості.—. повноваження. на. здійснення. витрат. бюджету.
повинні.відповідати.обсягу.надходжень.до.бюджету.на.відповідний.бюджет-
ний.період;
3). принцип.самостійності.—.державний.бюджет.та.місцеві.бюджети.є.самостій-
ними.Самостійність.бюджетів.забезпечується.закріпленням.за.ними.відпо-
відних.джерел.доходів,.правом.відповідних.органів.державної.влади,.органів.
влади. автономної. республіки. крим. та. органів. місцевого. самоврядування.
на.визначення.напрямків.використання.коштів.відповідно.до.законодавства.
України,.правом.Верховної.ради.автономної.республіки.крим.та.відповід-
них.рад.самостійно.і.незалежно.одне.від.одного.розглядати.та.затверджувати.
відповідні.бюджети;
4). принцип.повноти.—.до.складу.бюджетів.підлягають.включенню.всі.надхо-
дження.до.бюджетів.та. витрати. бюджетів,.що.здійснюються.відповідно.до.
нормативно-правових. актів. органів. державної. влади,. органів. влади. авто-
номної.республіки.крим,.органів.місцевого.самоврядування;
5). принцип.обґрунтованості.—.бюджет.формується.на.реалістичних.макропо-
казниках.економічного.і.соціального.розвитку.держави.та.розрахунках.над-
ходжень.до.бюджету.і.витрат.бюджету,.що.здійснюються.відповідно.до.за-
тверджених.методик.та.правил;
6). .принцип.ефективності.—.при.складанні.та.виконанні.бюджетів.усі.учасники.
бюджетного.процесу.мають.прагнути.досягнення.запланованих.цілей.при.за-
лученні.мінімального.обсягу.бюджетних.коштів.та.досягнення.максимально-
го.результату.при.використанні.визначеного.бюджетом.обсягу.коштів;
7). принцип.субсидіарності.—.розподіл.видів.видатків.між.державним.бюдже-
том.та.місцевими.бюджетами,.а.також.між.місцевими.бюджетами.повинен.
грунтуватися.на.максимально.можливому.наближенні.надання.суспільних.
послуг.до.їх.безпосереднього.споживача;
8). принцип.цільового.використання.бюджетних.коштів.—.бюджетні.кошти.ви-
користовуються.тільки.на.цілі,.визначені.бюджетними.призначеннями;
9). принцип.справедливості.і.неупередженості.—.бюджетна.система.України.бу-
дується.на. засадах. справедливого.і. неупередженого.розподілу.суспільного.
багатства.між.громадянами.і.територіальними.громадами;
РОзділ 2.
виКОнаннЯ БЮДЖетнОЇ пОЛітиКи на місцевОму Рівні
57
10)..принцип.публічності.та.прозорості.—.державний.бюджет.України.та.місцеві.
бюджети.затверджуються,.а.рішення.щодо.звіту.про.їх.виконання.прийма-
ються.відповідно.Верховною.радою.України,.Верховною.радою.автономної.
республіки.крим.та.відповідними.радами;
11).принцип.відповідальності.учасників.бюджетного.процесу.—.кожен.учасник.
бюджетного. процесу. несе. відповідальність. за. свої. дії. або. бездіяльність. на.
кожній.стадії.бюджетного.процесу
У Кодексі закладено вимогу використання єдиної класифікації доходів і видатків.
Бюджетна класифікація має такі складові частини:
—. класифікація.доходів.бюджету;
—. класифікація. видатків. (у. тому. числі. кредитування. за. вирахуванням. пога-
шення).бюджету;
—. класифікація.фінансування.бюджету;
—. класифікація.боргу
Доходи в свою чергу класифікуються за такими розділами:
—. податкові.надходження;
—. неподаткові.надходження;
—. доходи.від.операцій.з.капіталом;
—. трансферти
Видатки бюджету класифікуються за:
—. функціями,.з.виконанням.яких.пов’язані.видатки.(функціональна.класифі-
кація.видатків),
—. економічною.характеристикою.операцій,.при.проведенні.яких.здійснюються.
ці.видатки.(економічна.класифікація.видатків);
—. ознакою.головного.розпорядника.коштів.(відомча.класифікація.видатків);
—. за.бюджетними.програмами.(програмна.класифікація.видатків)
Запровадження.нової.функціональної.класифікації.видатків.бюджету.викли-
кане.необхідністю.приведення.її.у.відповідність.до.міжнародних.стандартів.ста-
тистики. державних.фінансів. з. метою.забезпечення. міжнародної. порівняльності.
показників.бюджету.нова.класифікація.видатків.бюджету.розроблена.на.основі.
класифікації.функцій. управління. (кФУ),.опублікованої.статистичним. відділом.
Організації.об’єднаних.націй.класифікація.має.три.рівні:.категорії.(від.1.до.10),.
групи.та.класи
категорії.—.це.загальні.цілі.державного.управління,.а.групи.й.класи.описують.
засоби.досягнення.цих.загальних.цілей.Проект.державного.бюджету.формують.із.
застосуванням.програмної.класифікації.видатків.державного.бюджету,.кожен.код.
якої.відповідає.коду.нової.функціональної.класифікації.видатків.наступним.кро-
ком.стане.запровадження.програмної.класифікації.видатків.місцевих.бюджетів
2.2. Роль місцевих бюджетів у фінансовій системі держави
надання.населенню.суспільних.благ.стає.однією.з.функцій.органів.місцевого.
самоврядування.в.економіці.вільної.конкуренції,.фінансування.яких.здійснюється.
за.рахунок.місцевих.бюджетів.Бюджет.посідає.провідне.місце.у.фінансовій.сис-
О.О. Сунцова
місцеві фінанси
58
темі.кожної.держави.незалежно.від.політичної.системи,.адміністративного.і.тери-
торіального.устрою.на.відміну.від.інших.ланок.фінансової.системи.він.охоплює.
все.суспільство,.усіх.юридичних.і.фізичних.осіб.Економічна.природа.місцевого.
бюджету.якраз.і.проявляється.у.тому,.що.за.його.допомогою.місцеві.органи.само-
врядування.намагаються.надати.суспільству.унікальні.блага.та.послуги.за.принци-
пом.територіального.поділу,.які.істотно.впливають.на.рівень.добробуту.та.якість.
життя
Отже,.поняття.місцевого.бюджету.можна.сформулювати.як.фонд.фінансових.
ресурсів,.які.перебувають.у.розпорядженні.органів.виконавчої.влади.відповідного.
органу.місцевого.самоврядування.для.виконання.покладених.на.нього.функцій,.пе-
редбачених.конституцією
За.своєю. формою. місцевий. бюджет.—. це. основний. фінансовий. план. органів.
місцевого.самоврядування,.за.матеріальним.змістом.—.централізований.фонд.їх.фі-
нансових.ресурсів
наукові.основи.існування.фінансової.системи.місцевого.самоврядування,.ви-
ділення.її.із.системи.державних.фінансів.вперше.зроблено.адамом.Смітом.в.роботі.
“Багатство.народів”
Історично.потужний.розвиток.теоретичних.основ.існування.місцевих.бюджетів.
як.головної.ланки.фінансів.місцевих.органів.влади.відбувся.наприкінці.19.на.почат-
ку.20.ст.в.німеччині.найбільш.яскравими.представниками.німецької.економічної.
школи.були.лШтейн.(1815–1890),.рВагнер.(1835–1917),.рфон.кауфман.(1840–
1918).Вони.ставили.в.центр.уваги.своїх.досліджень.проблему.необхідності.окремих.
досліджень.крім.державних.та.приватних.фінансів,.також.такої.ланки. фінансової.
системи.як.фінанси.місцевих.громад.або.місцеві.фінанси
У. дореволюційній. російській. імперії,. до. складу. якої. входили. і. українські.
землі,.проблема. економічного. забезпечення.діяльності.місцевих. органів. влади.
до.початку.20-го.ст.знаходила.своє.відображення.опосередковано,.через.ідеї.за-
гального.розширення.прав.населення,.особливо.в.сільській.місцевості.Після.зем-
ської.реформи.1864.р.активно.досліджують.проблеми.фінансового.забезпечення.
земств.такі.автори.як.БГВеселовський,.ППГензель,.Валебедев,.ІХОзеров,.
амСвірщевський. Сучасні. українські. дослідники. місцевого. самоврядування.
із.наукових.досліджень.того.часу.виділяють.окремо.опубліковану.в.1898.р.пра-
цю.професора.київського.університету. аЦитовича. “місцеві.витрати.Прусії.у.
зв’язку.з.теорією.місцевих.витрат”,.як.перше.наукове.дослідження.з.цієї.пробле-
матики.в.Україні
Об’єктивною.причиною.порівняно.низького.з.зарубіжними.країнами.розвитку.
інституту.місцевих.бюджетів.в.дореволюційній.росії.є.пізній.перехід.до.капіталіс-
тичного.шляху.розвитку.місцеві.бюджети.дореволюційної.росії.характеризуються.
незначною.самостійністю.і.обмеженою.фінансово-матеріальною.базою.місцевих.ор-
ганів.влади.В.той.час.як.в.англії.на.долю.місцевих.бюджетів.припадало.46%.загаль-
ного.обсягу.бюджетних.коштів,.в.Прусії.—.32%,.у.Франції.—.28%,.в.росії.лише.трохи.
більше.15%
аналізуючи. дореволюційний. досвід. розвитку. місцевого. самоврядування,. не-
обхідно. зібрати. і. використати. всі. найкращі. надбання. в. сфері. місцевих. бюджетів.
(таб1)
РОзділ 2.
виКОнаннЯ БЮДЖетнОЇ пОЛітиКи на місцевОму Рівні
59
Таблиця 1
структура бюджетів Російської імперії в 1913 р
(за А.П.Погребицьким)
Види бюджетів доходи всього, млн крб. Частка, %
Обсяг.загальнодержавного.
бюдж.бюджету
3428,0 84,3
місцеві.бюджети,.з.них: 640,0 15,7
.земські 288,0 7,1
.міські 276,0 6,8
.волосні.та.сільські 76,0 1,8
Усього.по.бюджету.росії 4068,0 100,0
Поява.терміну.“самоврядний.бюджет”.(selfgornmental.budget).асоціюється.з.по-
явою.терміну.“самоврядування”.(selfgovernment).у.XVIII.сторіччі.у.англії.Згідно.
історичних.заміток.н.Честера,.поняття.місцевого.бюджету.визначається.у.двох.зна-
ченнях:
1)..коли.під.самоврядною.організацією.розуміється.держава,.бюджет.самовря-
дування.покликаний.виконувати.загальнодержавні.завдання,.делеговані.на.
місцеві.рівні.(збори.податків.тощо);
2)..коли.мається.на.увазі.власне.самоврядування.у.містах.англії.без.втручання.
парламенту,.і.де.бюджет. покликаний. виконувати.задачі.місцевого.рівня.—.
утримання.доріг,.лікарень,.місцевих.церков.та.ін
Хоча.ще.у.ті.часи.було.визначення.бюджету.органу.самоврядування,.визначен-
ня.доходної.бази.місцевого.бюджету.прийшло.до.нас.із.дослідженнями.німецького.
вченого-економіста.р.Гнейста,.який.у.XIX.столітті.хоча. і. запозичив. цей.термін.з.
англійської. юридичної. науки,. визначив. його. принципово. по-новому,. зазначивши.
необхідність.власних.та.регульованих.доходів.у.доходній.базі.місцевого.бюджету.
Головною.вадою. тлумачень. Гнейста,.як. представника. політичного.напрямку. дер-
жавницької. теорії. місцевого. самоврядування,. було. те,. що. він. був. переконаний. у.
необхідності.покриття.лише.поточних.витрат.за.рахунок.місцевого.чи.державного.
оподаткування,.не.враховував.при.цьому.необхідність.у.фінансових.ресурсах.на.са-
морозвиток.місцевих.громад.у.майбутньому.Подальше.використання.цього.терміну.
потребувало.його.точного.визначення
Еволюцію.поглядів.на.сутність.самоврядного.бюджету.громади.простежив.відо-
мий.французький.економіст.рене.Штурм,.який.казав:.“Бюджет.самоврядної.грома-
ди.—.це.акт,.що.передбачає.і.дозволяє.щорічні.доходи.і.витрати.чи.інші.повинності,.
які.підпорядковуються.законами.тим.же.правилам”.[191,.с7],.а.його.співвітчизник.
Жан.Б.Сей.вважав,.що.“бюджет.—.це.рівновага.між.державними.потребами.та.ко-
штами”.[191,.с586]
Проте.усвідомлення.економічної.суті.місцевого.бюджету.пройшло.довгий.шлях.
свого. становлення. Хоча. економічні. відносини. формування. місцевих. фінансових.
ресурсів.були.відомі.ще.у.феодальному.суспільстві,.перші.наукові.визначення.міс-
цевого. бюджету. з’явились. тільки. на. початку. XIX.століття,. адже. визначення. міс-
О.О. Сунцова
місцеві фінанси
60
цевих.фінансів.як.сукупності.теоретичних.положень.було.явищем.об’єктивним.та.
зумовлене.розвитком.демократичних.засад.у.суспільстві.так,.вперше.поняття.міс-
цевого.бюджету.згадується.у.енциклопедичному.словнику.Блокгауза.та.Ефрона,.де.
стверджується,.що.місцевий.бюджет,.з.погляду.держави,.це.загальний.фінансовий.
закон.місцевої.общини,.на.якому.базується.розпис.доходів.та.витрат.общини,.а.та-
кож.забезпечення.виконання.доходів.та.витрат.держави.у.цілому.Сам.же.бюджет.
у.цьому.джерелі.тлумачиться.як.такий,.який.“дає.постійні.норми.для.класифікації.
державних.доходів.та.видатків”.У.даному.тлумаченні.місцевого.бюджету.ще.пере-
важають.лише. функціональні.аспекти. над. економічними,.проте. вже. в.цей. період.
деякі.вчені.досить.ґрунтовно.формулюють.його.економічну.суть.так,.італійський.
вчений-фінансист.л.косса.у.своїй.праці.“Основи.фінансової.науки”.формулює.на-
ступні.вимоги.до.місцевого.бюджету,.а.саме:.витрати.бюджету.общини.повинні.про-
водитися.зі.згоди.тих,.хто.дає.кошти.для.їх.здійснення.та.місцева.влада,.якій.доруче-
но.витрачати.суми,.повинна.підлягати.серйозному.контролю
наведені.визначення.місцевого.бюджету.та.його.доходної.бази.свідчать.про.те,.
що.єдиного.погляду.на.їх.сутність.не.було.Це.можна.пояснити.передусім.тим,.що.
спочатку.місцевий.бюджет,.як.офіційний.документ,.був.звітом.про.фактично.зібрані.
доходи.і.зроблені.витрати.самоврядної.громади.надалі,.з.розвитком.фінансової.сис-
теми.держави,.постала.необхідність.заздалегідь.визначати.доходи.такої.громади.для.
покриття.покладених.на.неї.державних.повноважень.Природа.та.сутність.доходної.
бази.місцевих.бюджетів,.її.призначення.та.роль.та.і.саме.визначення.місцевого.бю-
джету.у.ті.часи.постійно.змінювалось.найпоширенішим.вже.на.початку.XX.століт-
тя.стало.визначення.місцевих.фінансів.як.місцевого.фінансового.господарства.ад-
міністративних.одиниць,.а.місцевого.бюджету.як.сукупності.матеріальних.засобів,.
які.перебувають.у.розпорядженні.місцевих.органів.влади.для.досягнення.їх.цілей.
Природою.доходної.частини.бюджету,.як.правило,.називали.податкові.надходження.
на.покриття.знову.ж.таки.лише.поточних.витрат
на.той.час.розвитку.фінансової.думки.поняття.місцевого.бюджету,.так.само,.як.
і.місцевих.фінансів,.ототожнювалося.з.поняттям.державних.фінансів,.але.в.більш.
вузькому.значенні.—.головним.завданням.общин.та.місцевих.органів.самоврядуван-
ня.вважалося.саме.забезпечення.виконання.регіоном.державного.бюджету.та.зби-
рання.саме.загальнодержавних.податків.та.зборів.на.даній.території.так,.відомий.
французький.фінансист.П.Годме.писав.про.те,.що.місцевий.бюджет.є.складовою.
державних.фінансів,.а.державні.ж.фінанси.—.це.ніщо.інше.як.суспільне.багатство.
грошей.та.кредиту,.що.перебуває.у.розпорядженні.органів.держави.Саме.у.цьому.
твердженні.вперше.зароджується.ідея.про.те,.що.за.допомогою. місцевого.бюдже-
ту.держава,.поряд.із. розв’язанням. класичних. проблем,.покладених.на.державний.
бюджет,.як.політичних,.оборонних,.зовнішньоекономічних.завдань,.починає.вико-
нувати.соціальну.функцію.суспільного.добробуту.користуючись.розмежуванням.
фінансових.ресурсів.на.загальнодержавні.та.місцеві,.держава.забезпечує.населенню.
матеріальний.достаток.та.безпечне.існування,.і.немалу.роль.у.цьому.вперше.почина-
ють.відігравати.саме.місцеві.бюджети,.за.рахунок.доходної.частини.яких.і.покрива-
ються.необхідні.місцевим.органам.влади.видатки
наведене.визначення.термінів.“місцевий.бюджет”.та.“доходи.місцевого.бюдже-
ту”.відображало.їх.головний.зміст.і.було.основним.в.економічній.літературі.до.по-