Ріяка В.О. (ред.) Конституційне право зарубіжних країн

Подождите немного. Документ загружается.

Основи конституційного права Канади 401

Дуже важливою рисою Хартії є те, що федеральні і провінційні

закони можуть ставитися під сумнів та відкидатися судами на тій

підставі, що вони порушують Хартію. Саме це положення Білля

про права, закладене в американську Конституцію, протягом вже

майже 200 років дуже добре знайоме американцям. Для канадців

це положення нове, майже революційне і значно розширює юрис

дикцію судів. Пункт 1 Хартії передбачає гарантовані Хартією пра

ва, які «підлягають лише доцільному обмеженню, що явно ви

правдовується у вільному та демократичному суспільстві». Суди

вирішуватимуть, яким є зміст використаних тут висловів «до

цільні», «явно виправдовуються» і «вільному та демократично

му суспільстві», їх постанови можуть залишити за парламентом

і Законодавчими зборами більшість повноважень, що вони мали

перед тим, як набула чинності Хартія; вони можуть також пев

ною мірою обмежити більшість із цих повноважень. Щодо по

правок до Хартії, то вони вносяться лише за згодою семи про

вінцій, населення яких складає не менше половини загальної

кількості населення десяти провінцій (крім положень щодо ви

користання мов у НьюБрансвіку, поправки до яких можуть бути

внесені спільно парламентом та провінційними Законодавчими

зборами).

Характеристика правового статусу особи не була б повною, якщо

упустити права корінних народів Канади, що гарантуються Кон

ституційним актом 1982 р. Поперше, він стверджує, що гарантія

деяких прав і свобод «не розглядатиметься як заперечення чи при

ниження будьяких прав аборигенів, договірних та інших прав і

свобод, якими послугуються аборигенні народи Канади», включаю

чи права і свободи, затверджені Королівською прокламацією 1763 р.,

а також будьякі права і свободи, здобуті шляхом урегулювання

земельних питань (частина 1, п. 25 «Хартії прав і свобод»). Подру

ге: «Існуючі аборигенні та договірні права аборигенних народів Ка

нади визнаються та підтверджуються цим актом», при цьому виз

начається, що до аборигенних народів належать індіанці, іннуїти

та метиси. Потретє, 1983 р. в п. 35 частини 2 «Права корінних на

родів Канади» до Акта було вперше внесено поправку (набула чин

ності 21 червня 1984 р.), що роз’яснює зміст терміну «права, що

випливають з договорів». До них були віднесені права і свободи,

здобуті внаслідок узгодження земельних питань або які ще могли

бути здобутими таким шляхом. При цьому підкреслювалося, що

402 Розділ 25

вони гарантовані однаковою мірою чоловікам та жінкам. Цей пункт

також встановлює, що не будуть вноситися поправки до конститу

ційних положень, що стосуються індіанців та індіанських резер

вацій, прав і свобод аборигенів, гарантованих Хартією прав і сво

бод без обговорення на конференції перших міністрів із представ

никами корінних народів. Але в Канаді зберігається проблема дії

звичаєвого права корінних жителів у національній правовій сис

темі (як і у США, і в Австралії).

Конституційний акт 1982 р. містить також частину 3 «Зрівнян

ня можливостей та регіональні розбіжності». У ній стверджуєть

ся: 1 – національний уряд і парламент, а також провінційні уряди

і законодавчі установи «зобов’язані забезпечувати рівні можли

вості для добробуту канадців, економічного розвитку з тим, щоб

зменшити розбіжності у можливостях, а також у наданні громадсь

ких послуг належної якості усім канадцям»; 2 – уряд і парламент

Канади «зобов’язані витримувати принцип зрівняння виплат для

того, щоб провінційні уряди мали достатні кошти для надання

громадських послуг приблизно на однаковому рівні та з майже

однаковим рівнем оподаткування».

§ 3. Вищі органи державної влади

Законодавча влада у країні належить Королеві (голові дер

жави) в особі генералгубернатора та парламенту. Кожний закон

схвалює уряд від імені Королеви, але повноваження щодо втілен

ня законів надаються йому від імені канадського народу. Парла

мент складається з Палати громад (нижній) та Сенату (верхній).

Зазвичай Сенат складається із 104 членів: 24 – з Приморських

провінцій (10 – з Нової Шотландії, 10 – з НьюБрансвіка, 4 – від

острова Принца Едуарда); 24 – з Квебека, 24 – з Онтаріо, 24 – із

західних провінцій (по 6 – з Манітоби, Саскачевана, Альберти та

Британської Колумбії); 6 – з Ньюфаундленда та по одному з Те

риторії Юкон та ПівнічноЗахідних територій. Передбачено та

кож наявність чотирьох або восьми спеціальних сенаторів – по

одному чи по двоє з Приморських провінцій, з Квебека, з Онтаріо

та із Заходу. Проте скористалися з цього лише одного разу – у

1990 р. Сенатори призначаються на посаду генералгубернатором

за рекомендацією прем’єрміністра і залишаються на посту до

75річного віку, за умови, що, перебуваючи на посту, жодного разу

Основи конституційного права Канади 403

не пропустили двох послідовних сесій парламенту. До 1965 р. се

натори перебували на посаді довічно, лише кілька з них, що зай

няли посади до цієї дати, зберігають сьогодні свої місця. Сенато

ром може стати особа, якій виповнилося 30 років, вартість реаль

ного майна, а також розмір загального чистого банківського активу

мають складати щонайменше 4400 доларів. Сенатори, як прави

ло, мешкають у провінції або на території, де вони призначені на

посаду. Що стосується Квебека, сенатори повинні мешкати або

мати свій виборчий ценз в одному з 24 сенаторських округів Кве

бека, де вони призначені на посаду. Сенат має право пропонувати

до прийняття будьякі законопроекти, за винятком тих, що сто

суються витрат народних коштів та оподаткування. Він може до

повнити та відхилити будьякий законопроект, причому стільки

разів, скільки вважає за потрібне. Жоден законопроект не стане

законом, якщо не буде схвалений Сенатом. Такі повноваження

видаються на перший погляд завеликими, що робить верхню па

лату сильнішою, та протягом майже 40 років Сенат жодного разу

не відхилив законопроекту, що його прийняла Палата громад. Але

траплялися випадки, коли Сенат вимагав внесення поправок, з

якими Палата громад не погоджувалася. Так, у 1989–1990 роках

Сенат наполягав на внесенні поправки до законопроекту про стра

хування безробітних, з якою Палата громад не погоджується й

дотепер. Та більшість поправок, внесених Сенатом до законопро

ектів, має роз’яснювальне значення. Основна робота Сенату зо

середжується у комісіях, де опрацьовуються статті законопроек

ту з урахуванням розбіжностей думок та доказів, що надійшли

від різних груп та окремих людей. Комісії працюють ефективно,

адже чимало членів Сенату є компетентними спеціалістами і ма

ють багаторічний досвід роботи в юриспруденції, бізнесі та уп

равлінні. Тому Сенат досяг значних успіхів у вивченні багатьох

злободенних суспільних проблем.

Палата громад – основний орган, що створює законопроекти.

Він складається з 301 члена, і кожен з них представляє виборчий

округ. Від кожного виборчого округу обирається той кандидат, який

набрав найбільшу кількість голосів, навіть якщо це складає менше

половини загальної кількості (за мажоритарною системою віднос

ної більшості). Депутати обираються шляхом загальних прямих

виборів терміном на п’ять років. Кількість округів змінюється після

загального перепису населення, згідно з Конституцією та Законом

404 Розділ 25

про регулювання меж виборчих округів, за якими кількість парла

ментських місць визначається з урахуванням щільності населен

ня. Кожна провінція може мати стільки членів у Палаті громад,

скільки мала у Сенаті до 1982 р. Виборчі округи часом відмінні за

розмірами, але у визначених межах.

Основна боротьба за місця у Палаті громад ведеться серед

кількох політичних партій, незважаючи на те, що Канаді власти

ва багатопартійна система без домінування однієї або двох партій.

Серед них Прогресивноконсервативна партія, яка була заснована

1854 р. Вона представляє інтереси крупних і середніх власників та

фермерських кіл Заходу Канади та виступає за передачу держав

них підприємств власному капіталу, обмеження державного втру

чання в економіку і скорочення соціальних програм, підтримує

курс на тісне співробітництво із США. Ліберальна партія засно

вана 1873 р., вона висловлює інтереси крупних власників, захи

щає принцип «вільного підприємництва» з використанням обме

женої регулюючої функції держави. Ця партія найконсервативн

іша, підтримує ідеї обмеження проникнення іноземного капіталу

до економіки Канади, здійснює політику «канадизації» економіки.

Постійного партійного членства вона не має, тобто організаційно

не оформлена. 1961 р. була утворена нова Демократична партія. Її

базою були Соціалдемократична організація (Федерація коопе

ративної співдружності) і частини профспілок, які входили до Ка

надського робітничого конгресу. Виникнення цієї партії – резуль

тат прагнення канадських трудівників мати свою окрему партію.

На даний час вона являє собою типову соціалреформістську

партію, яка входить до Соціалістичного Інтернаціоналу. Необхід

но згадати немалозначну на політичній арені сепаратистську партію –

Квебекську партію, яка функціонує з 1968 р. тільки у провінції

Квебек, де не припиняються спроби одержати статус самостійності

аж до відокремлення від Канади. Крім зазначених, у Канаді діють

ще кілька політичних партій: Партія соціального кредиту – засно

вана 1935 р., Комуністична партія Канади, 1921 р.

Зазначимо деякі особливості діяльності парламенту, або зако

нодавчого процесу Канади. Початок роботи щойно обраного пар

ламенту ознаменовується традиційним відкриттям сесії за незви

чайною процедурою. У діяльності парламенту Спікеру Палати

громад відводиться особлива роль. Він разом із головуючим Па

лати вирішує усі питання щодо регламенту і процедури, здійснює

Основи конституційного права Канади 405

контроль над штатом Палати. З 1985 р. він обирається таємним

голосуванням у самій Палаті після загальних зборів. Ним має бути

будьякий член Палати, за винятком королівських міністрів,

лідерів партій та осіб, які обіймають посади у Палаті громад. До

нього ставляться вимоги бути нейтральним, безпартійним,

стійким у контролі за дотриманням усіх правил з боку прем’єр

міністра. До 1985 р. спікер Палати громад обирався зазвичай се

ред членів партії, яка була правлячою, хоча траплялися й випад

ки (останній – у 1970 р.), коли спікер від однієї партії продовжу

вав виконувати свої обов’язки після зміни уряду, або (у 1957 р.),

коли уряд був готовий підтримати члена однієї з партій меншин.

Іноді спікер припиняє своє членство у партії і бере участь у на

ступних загальних виборах як незалежний кандидат. Нова про

цедура зробила крок у напрямі страхування спікера від «виснаж

ливої» підозри, що він, нібито, – лише обранець уряду та що

«спікерство» взагалі – лише одне з призначень прем’єрміністра.

Вона також поклала край традиції поперемінного обіймання по

сади спікера франкомовними та англомовними членами Палати

громад (хоча це ще зустрічається у Сенаті). У Палаті громад якщо

спікер – англомовного походження, його заступник має бути

франкомовним. І навпаки. А буває так, що заступник спікера є

представником опозиції. Спікера Сенату призначає генералгу

бернатор за рекомендацією прем’єрміністра.

Після обрання спікера Палати громад у Сенаті з’являється ге

нералгубернатор. Спікер сповіщає його про обрання і просить

затвердити традиційні права та привілеї Палати громад. Затверд

ження вручає спікер Сенату. Надалі генералгубернатор виголо

шує тронну промову частково англійською, частково французь

кою мовами, в якій викладається позиція уряду щодо економіч

ного становища у країні та політична концепція, якої уряд буде

дотримуватися, повідомляється про важливі законопроекти, які

він хоче винести на обговорення. Згодом члени Палати громад

вертаються на робочі місця, де прем’єрміністр вносить на обго

ворення так званий Законопроект №1. Це – фіктивний законо

проект, який далі не слухається до відкриття наступної сесії і

тільки формально підтверджує право Палати громад заслухову

вати справу на її розсуд до того, як розглядатиметься тронна про

мова. Сесія триває місяцями, а то й більше року у зв’язку зі склад

ною традиційною процедурою дебатів, у ході яких порушується

406 Розділ 25

дуже широке коло злободенних проблем. Діяльність Палати гро

мад протягом усієї сесії складається з робочих днів. Після рядо

вих засідань Палата розглядає розпорядження уряду. Щоденно

виділяється час для проведення опитування («період запитань»),

коли члени палати (переважно опозиція) ставлять міністрам за

питання щодо дій та політики уряду. Опитування триває протя

гом 45 хвилин, що дає змогу підтримувати відповідальність уря

ду і дає змогу швидко відкликатися на важливі події. Наступні

робочі години присвячуються вивченню законопроектів, які про

понуються. Кожен член Палати може внести свій законопроект,

але основний час займає розгляд урядових законопроектів.

Щодня одна година виділяється на розгляд справи «приват

ного» члену Палати (того, хто не належить до Кабінету). Пропо

нуючи той чи інший законопроект, міністр Кабінету або рядовий

член просять дозвіл Палати, який вони дістають без дебатів. Про

позиція щодо проведення першого читання і друкування законо

проекту майже завжди приймається автоматично і знову ж таки

без проведення дебатів. Згодом подається пропозиція щодо дру

гого читання. Це вже стадія принципового обговорення законо

проекту. Якщо він приймається у другому читанні, його переда

ють до законодавчої комісії Палати. Кожна комісія заслуховує

різні докази, розглядає законопроект пункт за пунктом, перед тим

як повернути до Палати (з поправками або без них). Кожна з

комісій складається приблизно з 10 членів, де партії представлені

пропорційно їх впливовості у Палаті. Фінансові законопроекти

(на основі проекту державного бюджету), метою яких є вилучен

ня грошей з Об’єднаного фонду державних зборів, підлягають

розгляду всією Палатою, яка при цьому працює як комісія. Комісії

вивчають законопроекти пункт за пунктом. Кожен член комісії

має право вносити поправки. Після розгляду голова доповідає про

законопроект з усіма прийнятими поправками Палати.

Після того, як законодавчою комісією законопроект викладе

но у Палаті, її члени можуть вносити поправки до різних пунктів.

Далі законопроект проходить третє читання. Пропозиція про третє

читання вимагає, щоб законопроект був переданий до Сенату, де

він проходить ту саму процедуру. Законопроекти, запропоновані

та схвалені Сенатом, передаються до Палати громад і проходять

аналогічні етапи. Законопроект не стане законом доти, поки не

буде схвалений обома палатами Парламенту і не дістане підтрим

Основи конституційного права Канади 407

ки генералгубернатора або заступника (як правило, Верховного

судді). Тут важливо зазначити, що королівська влада у даному

випадку традиційна, вона має англійські корені. Згодасанкція на

прийняття федерального законопроекту ще не відхилялась, і вва

жається, що відхилення – явище застаріле і стало нині неконсти

туційним. У Великобританії королівська санкція не відхилялась

із 1707 р. Після закінчення обома палатами усіх сесійних справ

Парламент оголошує перерву в роботі до наступної сесії, яка,

згідно з законом, має відбутися не пізніше як через рік. Генерал

губернатор підбиває підсумки роботи сесії.

У діяльності парламенту велике значення мають як тимчасові,

так і постійні комісії, яких близько двадцяти. Наприклад, сільсько

господарська, у справах зв’язку та культури, транспорту тощо.

Постійні комісії формуються у перші дні роботи парламенту, а

також на початку кожної сесії для розгляду проблем, переданих

Палатою, та складання концептуальної доповіді, що заслухову

ватиметься у Палаті. Вони розглядають також Основний проект

державного бюджету, що має бути направлений сюди до 1 берез

ня кожного року і повернутий до Палати не пізніше 31 травня.

Палата громад може створювати спеціальні комісії для з’ясуван

ня окремих питань, а також спільно із сенатом утворювати об’єд

нані комісії від обох палат.

Глава держави. Єлизавета II, Королева Англії, є також офіцій

ною главою канадської держави. Влада Королеви пронизує всі

гілки державної влади. За англійською традицією верховна влада

канадської держави належить Суверену. 1867 р. засновники за

кону про Британську Північну Америку добровільно передали

офіційну виконавчу владу Королеві. На практиці це означало

створення відповідального уряду, який в особі Кабінету підзвітний

у своїй діяльності Палаті громад, а Палата громад відповідальна

перед народом. Уряд виконує свої функції Іменем Королеви. Од

нак насправді влада монарха суворо обмежена. Сучасні функції

монархії є переважно церемоніальними та неполітичними. Коро

лева тримає владу, але не править. Королева не живе у Канаді

постійно. Тому, якщо королева не перебуває у Канаді, вся повно

та королівської влади лягає на представника Королеви – Гене

ралгубернатора, якому Королева делегує свої повноваження. Ге

нералгубернатор призначається Її Величністю за рекомендацією

прем’єрміністра Канади і Кабінету. Генералгубернатор перебу

408 Розділ 25

ває на посаді протягом 5 років, хоча цей термін може бути про

довжений ще на один рік або більше. На вимогу глави уряду Ге

нералгубернатор може бути також відсторонений від посади. За

винятком надзвичайного стану він наділяється всією повнотою

влади з боку Кабінету, що отримав підтримку більшості членів

обраної народом Палати громад. Генералгубернатор має бути

обов’язково канадцем. Перший канадець був призначений на цю

посаду 1952 р., і відтоді ця посада була передана канадським гро

мадянам на майбутнє. З того часу, за традицією, англомовний ка

надець змінює франкомовного на цій посаді. У випадку смерті,

нездатності, зміщення або відсутності Генералгубернатора на

посаді його обов’язки виконує Головний суддя Верховного суду

Канади, який діє як Адміністратор офісу.

Генералгубернатор представляє монарха на федеральному

рівні, на провінційному – лейтенантгубернатори. Федеральні

закони, а також закони більшості провінцій розпочинаються фор

мулою: «Її Величність, за порадою та згодою Сенату і Палати гро

мад, наказує...». Парламент (або провінційна законодавча уста

нова) збирається лише за королівським викликом; палати парла

менту (законодавчі установи) «не обладнані автоматичним

стартером». Жоден із федеральних і провінційних законопроектів

не стане законом без королівської санкції. Були випадки, коли мо

нарх особисто давав дозвіл на введення в дію федеральних законів,

але, як правило, ці санкції дають Генералгубернатор або його за

ступник, а санкції на введення у дію провінційних законів – лей

тенантгубернатор або адміністратор. Генералгубернатор і лей

тенантгубернатори отримують консультації у своїх міністрів і

мають право заохочувати їх до певних дій або застерігати від чо

гось. У своїй діяльності вони здебільшого покладаються на пора

ди міністрів, хоча в окремих випадках вчиняють самостійно чи

навіть усупереч думці Кабінету міністрів.

Конституція також заснувала Королівську Таємну Раду Ка

нади, щоб надавати поради Генералгубернаторові. Це формаль

ний заклад, який складається, в основному, із сучасних та ко

лишніх державних міністрів.

Виконавчу владу в Канаді, яка належить Королеві в особі Ге

нералгубернатора, здійснює уряд – Кабінет міністрів. Ще Кон

ституційним актом 1867 р. проголошується продовження діяль

ності виконавчого уряду Канади, який наділяється Іменем Коро

Основи конституційного права Канади 409

леви владою та правами. Виконавча влада формально належить

Британській Королеві, але фактично здійснюється урядом, який

несе відповідальність перед парламентом. Уряд формує партія,

що отримує найбільшу кількість місць на загальних виборах. Дру

га за величиною партія стає офіційною опозицією, а лідер займає

загальновизнане становище лідера опозиції. Він отримує платню,

таку саму, як і міністр. Лідер партії, що утримує принаймні 12

місць, одержує вищу платню, ніж звичайний член парламенту.

Цим партіям також виділяються громадські кошти для проведен

ня дослідницьких робіт.

Якщо під час виборів партія, що була в опозиції до діючого

Кабінету, здобуває переважну більшість місць у Палаті громад або

Законодавчих зборах, Кабінет подає у відставку, і Генералгубер

натор чи лейтенантгубернатор запрошують голову партії, яка

отримала перемогу на виборах, зайняти посаду прем’єрміністра і

сформувати новий Кабінет. Прем’єрміністр робить заміни серед

міністрів, яких потім офіційно призначає на посади генералгу

бернатор, а у провінціях – лейтенантгубернатор. Якщо жодна з

партій не отримує явної більшості, Кабінет може або піти у

відставку (і в такому разі Генералгубернатор і лейтенантгубер

натор запросять голову найбільш опозиційної партії сформувати

Кабінет), або ж, залишаючись при владі, негайно розпочати робо

ту з новообраною Палатою. При зволіканні з вирішенням питан

ня про те, чи залишиться при владі уряд «меншості», чи буде

відправлений у відставку, його розв’язують представники народу

в новообраній Палаті. Якщо Кабінет отримує вотум недовіри у

Палаті громад, він має піти у відставку (і тоді Генералгуберна

тор звернеться до лідера опозиції з проханням сформувати новий

Кабінет) або зажадати розпуску парламенту та проведення нових

виборів. Через складні обставини Генералгубернатор може відхи

лити питання перевиборів. Наприклад, якщо на виборах жодна з

партій не отримала явної більшості і прем’єрміністр зажадав про

ведення нових виборів, не дозволяючи новому парламенту зібра

тися, Генералгубернатор має сказати «ні». Це випливає з того,

що формула «парламентське урядування» має реальний зміст, а

відтак необхідно, щоб новообраний парламент мав змогу зібрати

ся і визначитися, чи спроможний він вирішувати питання дер

жавного управління. Буває й так, що Кабінет меншості усуваєть

ся на підставі вотуму недовіри відразу – на першій сесії нового

410 Розділ 25

парламенту; тоді випадає нагода сформувати уряд іншої партії,

який має здобути підтримку з боку Палати громад. За таких об

ставин генералгубернатор може заблокувати прохання щодо но

вих виборів. Таким самим чином діють і лейтенантгубернатори

провінцій.

У Канаді кожен з новообраних чиновників на посаду, яка за

рангом вища від мера, не перебуває на ній обов’язково протягом

визначеного «терміну». Кабінет теж не має встановленого «тер

міну» щодо власних повноважень. Початок діяльності Кабінету

пов’язується з приведенням прем’єрміністра до присяги, а завер

шення – з виходом його у відставку або смертю.

До складу Кабінету міністрів входять прем’єрміністр, міністри –

глави окремих міністерств та міністри без портфелів. Міністрів

призначає прем’єрміністр. Прем’єрміністра призначає Генерал

губернатор із лідерів парламентської більшості. Це призначення

відбувається автоматично. Прем’єрміністр є членом Палати гро

мад (історія знає двох прем’єрів, що були членами Сенату: 1891–

1892, 1894–1896 роки). Хоча прем’єрміністром може стати осо

ба, що не є членом Палати громад, але за звичаєм буде обрана чле

ном Палати як лідер партії більшості у ній. Прем’єрміністра

колись називали «першим серед рівних» у кабінеті, або «місяцем

серед менших зірок». Тепер про нього так не кажуть. Нині він має

незрівнянно більшу владу, ніж будьхто з його колег. Передусім

прем’єрміністр обирає міністрів і може сам звернутися до будь

якого міністра з проханням піти у відставку. Коли ж міністр відмо

виться, прем’єр має право порадити Генералгубернатору звільни

ти цього міністра, і ця порада неодмінно буде виконана. Ухвали

Кабінету приймаються не обов’язково більшістю голосів. Прем’єр

міністр, зваживши думки, може проголосити власну точку зору

політикою уряду, навіть, коли більшість міністрів його не підтри

мує. Ті з міністрів, хто, виступаючи проти того чи іншого рішен

ня, не збираються іти у відставку, зрештою мають йому підкори

тися.

Члени Кабінету міністрів мають входити до Королівської Таєм

ної Ради Канади. «Таємні радники» призначаються Генералгу

бернатором за порадою прем’єрміністра, їхнє членство у Раді

довічне, якщо вони не будуть звільнені Генералгубернатором

за порадою того ж прем’єра. Нинішні, як і колишні, міністри Ка