Ріяка В.О. (ред.) Конституційне право зарубіжних країн
Подождите немного. Документ загружается.
Основи конституційного права Італії 361
ся юридична значущість і обов’язковість конституційних прин
ципів і норм, що стосуються загальних питань державного уст
рою, демократичного характеру італійської держави та його при
хильності до забезпечення громадянських прав і свобод.
Конституція складається з вступного розділу «Основні прин
ципи», двох головних частин – «Права й обов’язки громадян» і
«Устрій республіки» – і перехідних заключних постанов. Усього
в Конституції 139 статей. Перехідні та заключні постанови мають
свою особливу, римську нумерацію (усього XVIII статей).
Італійська Конституція має твердий характер, її перегляд мож
ливий тільки в рамках особливої процедури і за наявності в обох
палатах парламенту так званої конституційної більшості. Твер
дість Конституції додатково підсилюють й особливі повноважен
ня Конституційного суду, що вправі за спрощеною процедурою
контролювати конституційність практично всіх прийнятих пар
ламентом законів.
Своєрідно вирішується в італійській Конституції питання про
співвідношення міжнародного права і внутрішнього закону. Стат
тя 10 визначає, що правопорядок Італії погоджується із загально
визнаними нормами міжнародного права.
В італійській Конституції, хоча в ній окремо не згадується про
принцип поділу влади, чітко розмежовані три основні державні
функції: законодавча влада належить парламенту й обласним ра
дам у межах їхньої компетенції; виконавча влада є прерогативою
Президента Республіки, міністрів і органів виконавчої влади об
ластей, провінцій і комун; судова влада входить до компетенції
різних судових органів, включаючи Конституційний суд. Особ
ливе місце в італійській Конституції посідають взаємини між дер
жавою і католицькою церквою. Значною мірою це пояснюється
не тільки католицькими традиціями Італії, а й тим, що на її тери
торії, у Римі, розташований Ватикан – релігійний і адміністра
тивний центр католицької церкви, а римський первосвященик –
Папа – за традицією є римським єпископом.
Ще 1929 р. між італійською державою і Ватиканом були укла
дені особливі «Латеранські угоди» (Договір і Конкордат), що га
рантували частковий суверенітет і міжнародну правосуб’єктність
Ватикану і регламентували відносини з католицькою церквою як
традиційною релігією Італії. Конституція, підтверджуючи, що
відносини між італійською державою, Ватиканом і католицькою
362 Розділ 23
церквою регулюються раніше підписаними Латеранськими уго
дами, тим самим додає конституційного характеру нормам, що
містяться в цих угодах.
При цьому італійська Конституція має світський характер,
додержується принципів відділення Церкви від держави і рівності
віросповідань. До остаточного тексту Конституції не увійшла
ст. 1 Альбертинського статуту, за яким «католицька апостольсь
ка римська релігія» була єдиною державною релігією. Пізніше,
1984 р., ця формула була також виключена з переглянутого тек
сту Конкордата.
Партійна система. Протягом піввікового періоду, що минув з
моменту вступу в силу нинішньої Конституції, італійська держа
ва в цілому розвивалася демократичним шляхом. Це, зокрема,
знайшло своє підтвердження і в еволюції ліво і праворадикаль
них партій – комуністів і неофашистів, у їхньому нинішньому
поверненні в конституційні рамки.
Італійська система політичних партій зазнала серйозних змін
на початку 90х років минулого століття. Традиційно найчисель
ніша Християнськодемократична партія (ХДП) значною мірою
втратила підтримку населення і розпалася на ряд невеликих
партій, які претендують на її електорат. Суперник ХДП — Італій
ська комуністична партія (ІКП), найбільша комуністична партія
Західної Європи, в 1991 р. перетворена на партію соціалдемокра
тичного спрямування – Демократичну партію лівих сил (ДПЛС).
Крім того, створені нові партії. В Північній Італії і в країні в ціло
му посилився вплив правого політичного крила. На виборах
1991 р.,християнські демократи отримали менше 30% голосів, а
коаліція партій, в якій вони відігравали провідну роль, зібрала
менше половини голосів електорату.
У період з 1948 по 1963 рр. ХДП, тісно пов’язана з римсько
католицькою церквою, була достатньо сильною організацією і мог
ла управляти самостійно, але зазвичай вступала в коаліцію з інши
ми партіями. Християнські демократи виступали як ядра майже
50 коаліційних урядів післявоєнного періоду.
Другою за чисельністю партією Італії була ІКП. З часів Дру
гої світової війни вона мала масовий характер і намагалася прий
ти до влади, але заперечувала насильницькі революційні способи
політичної боротьби. В 1950–1960 рр. ця партія перестала спира
тися на СРСР і навіть піддала критиці його керівництво. Вона
Основи конституційного права Італії 363
визнавала багатопартійну демократію і провідну роль приватно
го підприємництва, а також підтримувала участь Італії в НАТО.
Після того, як комуністичні партії країн Східної Європи і СРСР
були відсторонені від влади, ІКП, очолювана Акілле Оккетто,
змінила свою назву на ДПЛС. Все ж на наступних виборах вона
отримала поразку, втративши 10% свого електорату. Меншість ко
муністів намагалися зберегти свій марксистський спадок і орга
нізували Партію комуністичного оновлення, яка за кількістю
членів зайняла п’яте місце в парламенті.
Італійська соціалістична партія в післявоєнний період за своєю
значущістю займала третє місце. З часів заснування (1892 р.) ця
партія зазнала кілька розколів, найзначніший з яких відбувся в 1921 р.,
коли її ліве крило відкололось і була утворена комуністична партія.
Період розквіту соціалістичної партії припадає на 1983—1987 рр.,
коли її лідер Беттшо Краксі очолював найстійкіший після війни
уряд країни (він проіснував 1060 днів). Соціалісти завжди лавіру
вали між своїми головними суперниками і не відрізнялися силь
ною організацією. Коли соціалістична партія зайнялася розсліду
ванням скандальної справи про корупцію, щоб зберегти свій по
літичний авторитет, судові розслідування торкнулися і соціалістів
(1992 р.). Краксі був усунений від влади, а партія розпущена.
Спадкоємцем великої частини католицького електорату і
більшості політичних партій, які раніше очолювали політичне
життя країни, став рух «Вперед, Італія», заснований у 1993 р. ве
ликим власником нерухомості і телебачення Сільвіо Берлусконі.
Він спирався на клуби фанатів його міланської футбольної ко
манди і користувався послугами журналістів трьох державних те
леканалів, які знаходилися під його контролем. Протягом декіль
кох тижнів йому вдалося створити сильний консервативний полі
тичний рух, який витіснив соціалістичну партію. На виборах у
березні 1994 р. рух «Вперед, Італія» випередив своїх противників
і фактично став найкрупнішою партією країни. Берлусконі став
досить популярною особою і отримав пост Прем’єрміністра.
Рух «Вперед, Італія» сильно відрізнявся від традиційних іта
лійських політичних партій. Він не мав масових організацій се
ред електорату, залежав від активності телебачення і преси, що
належали Берлусконі, і значною мірою від особистості лідера. Все
це давало привід багатьом аналітикамполітологам сумніватися
у довговічності руху.
364 Розділ 23
У період спаду авторитету старих партій з’явилося дві партії,
що поступово набирали силу – Ліга Півночі (спочатку називала
ся Ломбардською Лігою) на півночі країни і «ЛаРете» — на півдні.
Ліга Півночі вийшла на політичну арену в 1990 р., коли партійне
об’єднання, очолюване Умберто Боссі, зайняло друге місце (після
ХДП) на регіональних виборах. Ліга Півночі, яка об’єднала Лом
бардську Лігу і аналогічні їй «ліги» в інших північних районах,
звертала увагу громадськості на неефективність і корупцію цент
рального уряду, особливо в зв’язку з рухом грошей, отриманих зі
збору податків (більш високих на півночі), в проекти мафії на
півдні. Найпереконливішим був заклик: «Далі від Риму і ближче
до Європи».
Електорат Боссі негативно сприйняв перемогу консервативної
коаліції на виборах 1994 року. Однак із тих пір Боссі посварився зі
своїми політичними союзниками і в грудні 1994 р. змусив лідера
руху «Вперед, Італія» Сільвіо Берлусконі піти у відставку. Надав
ши підтримку кабінету, який очолював Умберто Доші, Боссі став
здійснювати курс на політичне наслідування. Отримавши значну
підтримку на виборах 1996 р., він намагався створити життєздатній
політичний рух і виступив на захист національної валюти. Боссі
розраховував, що Італія не вступить до Європейського валютного
союзу і ця невдача викличе хвилю суспільної підтримки ідеї
відділення Півночі від економічно відсталого Півдня. Його про
гнози не виправдалися, а політика призвела до ізоляції Ліги Півночі
і зв’язаних з нею об’єднань. До 1998 р. Ліга Півночі стала зазнавати
серйозних поразок. Виявивши гнучкість, Боссі оголосив, що по
вертається до ідеї захисту федерального устрою Італії.
На півдні, після того, як таємна змова між християнськими де
мократами і мафією піддалася ретельному публічному розсліду
ванню, Сицілію охопила хвиля політичних убивств. Мер Палер
мо, колишній християнський демократ Леолука Орландо, засну
вав у 1992 р. партію протесту «ЛаРете» (в перекладі – «мережа»),
і в ряді міст ця партія зайняла друге місце (після християнських
демократів), набравши 72% голосів. Проте наступні спроби до
сягнути розширення політичної підтримки по країні в цілому ви
явилися безрезультатними.
Події на півдні, особливо одночасне вбивство популярних
слідчих, які займалися розслідуванням діяльності мафії, Джованні
Фальконі і Паоло Борселіно, вплинули на політичне життя краї
Основи конституційного права Італії 365
ни і змусили парламент шукати вихід із тяжкого становища. У
травні 1992 р. Луїджі Оскар Скальфаро, представник християнсь
ких демократів і один із авторів Конституції 1948 р., був обраний
Президентом країни. Протягом наступних семи років перебуван
ня на посаді Скальфаро став найбільш впливовим прибічником
проведення політичної реформи і сприяв успішному вступу Італії
до Європейського валютного союзу.
З давніх давен у політичному житті Італії важливу роль відігра
вали невеликі політичні партії. Щоб утриматися у влади уряди
часто потребували їх голосів у парламенті. Неофашистська партія
Італійський соціальний рух привернула значну увагу в 1992 р.,
оскільки Алесандра, онука Беніто Муссоліні, була обрана депу
татом парламенту від Неаполю. Соціалдемократична партія зай
мала центристську позицію і користувалася великим впливом. Ра
дикали, антиклерикальна центристська політична група, відігра
вали провідну роль на виборах: вони виступали проти позиції
Ватикану і християнських демократів у питаннях про право на роз
лучення, протизаплідні засоби та аборти. Республіканці – поміркова
на партія, що продовжує традиції реформатора ХІХ ст. Джузеппе
Мадзіні. В 1981 р. лідер цієї партії Джованні Спадоліні став пер
шим Прем’єрміністром Італії. Він очолював коаліційний кабінет
із представників п’яти партій, в якому більшість складали христи
янські демократи. Ліберальна партія, заснована Камілло Бенсо
Кавуром у 1848 р., – найстаріша політична партія Італії, представ
ляла інтереси підприємців і обстоювала принцип невтручання дер
жави в економіку. Найбільшою партією на крайньому лівому фланзі
була Партія пролетарської демократії, створена в 1974 р. дисиден
тами – соціалістами і комуністами, які виступили проти прагнен
ня комуністичної партії до компромісу з християнськими демок
ратами. Майже всі ці партії, за винятком Італійського соціального
руху, перетвореного на консервативну партію, фактично зникли з
політичної арени в результаті хвилі викриттів 1992–1994 рр.
Деякі невеликі партії вижили і скоро приєдналися до більш
широких масових рухів. «Зелені», аналогічно своїм колегам в ін
ших країнах Європи, представляють лівий пацифістський анти
ядерний рух і виступають за вжиття заходів з охорони навколиш
нього середовища. В 1992 р. «зелені» отримали 2,8% голосів ви
борців (на виборах 1987 р. – 2,5%). Серед регіональних партій
особливо виділяється Південнотірольська народна партія, що
366 Розділ 23
представляє інтереси німецькомовного населення Південного
Тіроля, і Союз Вальдотен, об’єднання франкомовних жителів
Валле д’Аоста.
У 70х роках минулого століття в Італії активізувалися неве
ликі групи терористів, які часто прикривали свої дії фразеоло
гією лівого екстремізму. В 1978 р. Альдо Моро, лідер християнсь
ких демократів, який співробітничав з комуністами, був викраде
ний однією із таких груп – червоними бригадами – і вбитий після
55 днів полону. З’ясувалося, що це справа рук двох нелегальних
груп – «Гладіо» («меч») і «Пропаганда2» (або «П2»).
Розпалений в Мілані на початку 1992 р. значний скандал ого
лив корупцію у вищих колах влади. Виявилося, що провідні пол
ітики та інші урядові чиновники брали хабарі при злитті компаній
або укладенні контрактів на громадські роботи.
Більш значні скандали з приводу кримінальних зв’язків полі
тиків з мафією вибухнули в 1993. Серед обвинувачених і заміша
них виявилися багато хто з високопоставлених діячів Християнсь
кодемократичної та Соціалістичної партій, включаючи двох ко
лишніх прем’єрміністрів, трьох партійних керівників, сімох
міністрів і більше 100 членів парламенту. На референдумі в квітні
1993 р. виборці підтримали заходи, спрямовані на проведення ре
форм, включаючи відміну строго визначеного пропорційного
представництва на парламентських виборах.
Правління Прем’єрміністра Джуліано Амато супроводжува
лося відставками вищих чиновників, обвинувачених у корупції.
Сам Амато незабаром після референдуму подав у відставку.
Скальфаро призначив головою уряду Карло Адзельо Чампі, полі
тично незалежного керівника центрального банку країни, щоб
продовжити процес реформування економіки і подолати політич
ний хаос.
Вибори в березні 1994 р. були проведені за новою системою
пропорційного представництва, яка була схвалена референдумом
у квітні 1993 р. Якщо ліві досягли успіху на місцевих виборах у
листопаді 1993 р., то в березні 1994 р. перемогли праві партії і рух
«Вперед, Італія», організований буквально за кілька місяців до
виборів Сільвіо Берлусконі. Цей рух виступав у союзі із Лігою
Півночі, яка поступилася значною долею голосів Берлусконі, і з
Національним альянсом, організацією колишніх фашистів та
інших консерваторів на чолі з Джанфранко Фіні. На виборах до
Основи конституційного права Італії 367
палати депутатів приголомшуючий успіх у Північній і Цент
ральній Італії отримали партії, які сформували блок « Полюс сво
боди» («Вперед, Італія», Ліга Півночі, Національний альянс і реш
тки Християнськодемократичного центра). Ліві отримали
більшість голосів у Неаполі і Базилікаті, а в Палермо Національ
ний альянс з невеликою перевагою отримав перемогу над партією
«ЛаРете».
Політична ситуація знову різко перемінилася на виборах у
квітні 1996 р., коли коаліція лівоцентристів «Оливкове дерево»,
очолювана професором економіки і колишнім державним адмі
ністратором Романо Проді, перемогла в тяжкій боротьбі з коалі
цією Берлусконі–Фіні «Полюс свободи». Проді продовжував пол
ітику обмеження бюджету, і в 1998 р. Італія стала членом Євро
пейської валютної системи. Його коаліція не змогла здійснити
реформування існуючої політичної системи. Перемога Проді і
його наступне правління сприяли подальшому зміцненню двопо
люсної політики.
§ 2. Права й обов’язки громадян
Із 139 статей Конституції 54 присвячені правам, свободам і
обов’язкам громадян.
Конституція закріплює традиційні права і свободи громадян:
недоторканність особи, що доповнюється недоторканністю жит
ла і таємницею листування, свободою пересування країною, сво
бодою зборів і асоціацій (за винятком таємних і військових органі
зацій), свободою совісті, слова, друку, маніфестацій тощо. На су
дову владу покладене гарантування прав і свобод.
Політичні права і свободи представлені дуже повно й широко.
Громадянам надане виборче право, право утворення політичних
партій, причому ст. 49 Конституції вимагає дотримання цими
організаціями демократичного режиму. Це положення було
підкріплено законом 1952 р. про заборону створення фашистсь
ких партій. Проте ця норма дотепер залишається лише мертвою
буквою, і спроби заборонити існуючі неофашистські партії й
організації закінчувалися невдачею.
Помітно виділяються соціальноекономічні права і свободи –
право на працю, що Республіка визнає за всіма громадянами й
368 Розділ 23
створить умови, що роблять це право реальним. Конституція ста
вить в обов’язок державі надавати своїм громадянам безкоштов
не початкове утримання тривалістю в 9 років. Стаття 36 говорить
про право трудящих мати винагороду, що відповідає кількості та
якості його праці і достатнє у всякому разі для забезпечення йому
і його родині вільного й гідного існування. Визнається право на
утворення профспілок і на захист своїх інтересів з боку трудя
щих (ст. 39); на використання із цією метою страйку (ст. 40). Пра
во на страйк було підтверджено італійським Конституційним су
дом ще 1960 р. Що стосується локаутів, то вони заборонені ст. 502
Кримінального кодексу.
У Конституції говориться про дві форми власності в країні –
державну та приватну (ст. 42), про надання державі досить широ
ких повноважень щодо експропріації приватної власності (ст. 43)
і регулювання відносин у сфері земельної власності, установлен
ня її меж, перетворення великих маєтків, заохочення дрібної і се
редньої власності (ст. 44). Держава може вторгатися у відносини
власності «в суспільних інтересах» (ст. 42), у «цілях суспільної
користі» (ст. 43). Назва норми зовні нагадує регулювання соціаліс
тичного типу і стала правовою основою розвитку процесу дер
жавного впливу на економіку. Одночасно Конституція закріплює
й свободу приватної господарської ініціативи. Однак вона не може
розвиватися, завдаючи збиток безпеці чи свободі людського дос
тоїнства.
Проголошення прав і свобод має юридичне й політичне зна
чення. Усі прості закони й акти виконавчої влади, що не відпові
дають конституційним нормам про права і свободи, підлягають
анулюванню Конституційним судом.
Хоча в Конституції 1947 р. прямо не йдеться про матеріальні
гарантії прав і свобод, але покладені на державу обов’язки (на
приклад, безкоштовна початкова освіта) не можуть бути реалізо
вані без матеріального забезпечення за рахунок бюджету.
§ 3. Виборче право і система.
Референдум
Активне виборче право на виборах до Палати депутатів, об
ласні, провінційні та комунальні ради надається італійським гро
мадянам, що досягли 18річного віку, не позбавлені цього права
Основи конституційного права Італії 369
за кримінальні чи злочинні провини морального характеру, уста
новлені законом. Мінімальний вік активного виборчого права по
виборах до Сенату – 25 років.
Списки виборців складаються в кожному округу і перегляда
ються щорічно в проміжок між груднем і березнем. Закон не пе
редбачає голосування за дорученням чи поштою.
Голосування розглядається як цивільний обов’язок. Абсентеїзм
без поважних причин фіксується в судових органах протягом п’яти
років, але матеріальних, адміністративних чи карних санкцій
відхилення від голосування за собою не тягне.
Нижня палата італійського парламенту – Палата депутатів –
включає 630 членів, що обираються на п’ять років.
Віковий ценз пасивного виборчого права для обрання депута
том 25 років, а сенатором – 40. Сенат з 1963 р. включає вдвічі мен
ше число членів, ніж Палата депутатів, – 315, що обираються на
п’ять років. Якщо Палата депутатів включає тільки одну катего
рію членів, то Сенат може у своєму складі, крім того, обирати ще
дві групи членів: 5 членів, призначуваних Президентом Респуб
ліки за видатні заслуги перед батьківщиною в соціальній, нау
ковій, художній і літературній галузях, і до складу палати по пра
ву входять усі експрезиденти Республіки. Ці дві категорії осіб є
членами Сенату довічно.
З 1963 р. після проведення конституційної реформи обидві
палати стали мати однаковий термін повноважень, але цей термін
не завжди може відповідати тривалості повноважень іншої пала
ти, оскільки Президент Республіки має право дострокового роз
пуску однієї з палат.
Володіння мандатом в одній палаті несумісне із зайняттям міс
ця в іншій. Якщо особа була відразу обрана в обох палатах, то вона
має вибрати одну з них. Члени обох палат не можуть одночасно
знаходитись у Конституційному суді, Вищій раді магістратури,
Національній раді економіки і праці, не можуть бути керівника
ми, адміністраторами, членами ревізійної комісії підприємств, що
належать державі. Не можуть бути обраними до обох палат: мери
комун із населенням понад 20 тис. жителів, обласні радники, пред
ставники провінційної адміністрації, префекти, супрефекти, вищі
чиновники поліції, вищі офіцери збройних сил, що не знаходять
ся в запасі, судді, а також особи, які за своєю професією мають
стосунки з іноземними державами.
370 Розділ 23
З 1993 р. була докорінно змінена виборча система при обранні
обох палат парламенту, а також при формуванні муніципальних
рад з населенням до 15 тисяч. На ці комуни була поширена мажо
ритарна виборча система, що діяла в дрібних комунах з населен
ням до 5 тисяч.
Після реформи при формуванні Палати депутатів країна по
діляється на 27 виборчих округів; Сенат обирається на базі обла
стей, число округів при формуванні у такий спосіб верхньої пала
ти складає 20. Виборчі округи мають межі областей.
Крім виборів, італійські виборці беруть участь у референду
мах. Конституція 1947 р. передбачає досить значне число різних
референдумів на національному і місцевому рівнях.
Конституція закріплює право народної ініціативи (ст. 71), що не
закінчується народним голосуванням, а розглядається парламентом.
Референдум передбачений Основним законом країни (статті
132 і 133) на випадок зміни територіальних меж усередині держа
ви. Таке голосування проводиться при злитті існуючих областей
і створенні нових областей з числом жителів не менше 1 млн за
пропозицією комунальних рад, що представляють не менш як тре
тину зацікавленого населення. Таке саме голосування проводить
ся при відділенні провінцій і комун від однієї області і приєднанні
до іншої в межах області. З допомогою референдуму вирішується
доля нових комун, можуть змінюватися їхні межі й назви.
Найбільш обмеженим, передбаченим ст. 75 Конституції, є інсти
тут народного вето щодо чинного закону. Сама Конституція нази
ває таке голосування референдумом. Таке голосування може бути
проведене за вимогою 500 тис. населення або виборців п’яти об
ласних рад для скасування цілком або частково вже діючого зако
ну. Застосування такого голосування не обмежене часом від дати
вступу акта в силу. Проте зпід дії названої норми вилучені закони
про податки і бюджет, про амністію та помилування, про повнова
ження на ратифікацію міжнародних договорів.
§ 4. Вищі органи державної влади
Система центральних органів державної влади Італії будуєть
ся на основі принципу поділу влади: законодавча влада довірена
двопалатному парламенту, виконавча (як і в усіх парламентар