Ріяка В.О. (ред.) Конституційне право зарубіжних країн
Подождите немного. Документ загружается.
Основи конституційного права Великобританії 351
обов’язків, а й забезпечення відкритості й підзвітності перед гро
мадськістю. Крім того, усі члени Палати лордів, за винятком ор
динарних лордів з апеляцій та лордаканцлера, виконують свої
обов’язки безоплатно.
Що стосується компетенції Палати лордів, то її можна розпо
ділити на: а) законодавчу; б) контрольну; в) судову. У зв’язку з
тим, що Білль про права 1689 р. встановив верховенство нижньої
палати в галузі законодавства, законодавча компетенція Палати
лордів дуже обмежена. У руках верхньої палати є тільки право
затримати прийняття закону на один рік (Палата громад долає
вето Палати лордів простою більшістю голосів на наступній сесії),
а фінансових законопроектів – лише на місяць. Водночас, як
свідчить практика, конфлікти на законотворчій ниві між палата
ми виникають досить рідко. Контрольна компетенція виявляєть
ся у практиці проведення «днів уряду» та утворення комітетів ad
hoc, які досліджують окремі питання діяльності уряду. Що сто
сується судової компетенції, то, як було вище зазначено, Палата
лордів є вищою судовою інстанцією Об’єднаного Королівства.
Нижня палата парламенту Великобританії – Палата громад
формується на основі загальних, рівних виборів шляхом таємно
го голосування на базі мажоритарної системи відносної більшості.
Відповідно до Акта про парламент 1911 р. строк повноважень Па
лати громад не може перевищувати 5 років. Для того щоб зареє
струватися як кандидат до Палати громад, особа повинна подати
відповідну заяву до місцевого органу влади (на базі якого працює
окружна виборча дільниця), заручитися підтримкою 10 осіб, наді
лених виборчим правом, та сплатити виборчу заставу у розмірі
500 фунтів стерлінгів. Якщо кандидат перемагає у відповідному
виборчому окрузі, то виборча застава йому повертається.
Депутати Палати громад наділені індемнітетом, але у разі пору
шення депутатом етикоморальних норм його можуть позбавити
мандата. Депутати мають імунітет від притягнення до цивільнопра
вової відповідальності, який, однак, не поширюється на кримінальні
справи проти них. За умови чіткої фінансової звітності член Палати
громад може за сумісництвом займатися підприємницькою діяльні
стю. Член нижньої палати парламенту отримує державну платню у
розмірі близько 50 000 фунтів стерлінгів (станом на 2001 р.).
Двопартійна система впливає на створення парламентських
фракцій у Палаті громад. Парламентська фракція, яка має
352 Розділ 22
більшість, формує уряд. До складу Палати громад входить Опо
зиція Її Королівської Величності, яка має офіційний статус і ут
ворюється на основі партії, що здобула на виборах друге місце.
Офіційна опозиція створює «тіньовий кабінет», який у разі при
ходу опозиції до влади може запропонувати альтернативну про
граму дій. У залі засідань місця опозиції знаходяться напроти
місць урядової більшості. У палаті за партійною дисципліною
наглядають так звані «батоги», які забезпечують явку всіх пред
ставників парламентських партій, спостерігають за одностайніс
тю голосування членів своєї фракції, ведуть переговори про до
сягнення компромісу з «батогами» інших фракцій.
Важливим структурним елементом Палати громад є парла
ментські комітети, які утворюються для попереднього обговорен
ня законопроектів. Система комітетів досить розгалужена: Комі
тет всієї палати, постійні, спеціальні, спільні комітети. Комітет
всієї палати представляє собою Палату громад у повному обсязі
та скликається для обговорення конституційних і фінансових
питань. Постійні комітети позначаються першими буквами ла
тинського алфавіту — А, В, С тощо. Як правило, у палаті 7–8 та
ких комітетів, до складу яких входять 15–50 парламентарів. Фор
ма постійних комітетів аналогічна схемі парламентських слухань.
У таких комітетах ретельно обговорюються законопроекти. Так,
існують: Комітет з розгляду публічних біллів, Комітет з делего
ваного законодавства, Комітет у європейських справах тощо.
Спеціальні комітети найчисленніші. Вони можуть функціону
вати на постійній основі, а можуть створюються тільки на час сесії.
Наприклад, Комітет з відбору займається питаннями організації
розгляду законопроектів і розподілом членів парламенту за ком
ітетами, Комітет з аудиту виконує функції рахункової палати,
Комітет з відшкодування вирішує проблеми відшкодування
збитків, завданих діяльністю уряду тощо. Спільні комітети фор
муються на паритетних началах обома палатами парламенту з ме
тою узгодження непорозумінь або компетенційних спорів з при
воду законотворчої діяльності.
Для того щоб організувати роботу Палати громад, з числа де
путатів палати обирають голову Палати громад – спікера. Як пра
вило, спікером стає найбільш авторитетний та старіший за кар’є
рою депутат. Незалежність спікера забезпечується політичною
нейтральністю, високою заробітною платнею та пенсією. Основ
Основи конституційного права Великобританії 353
не призначення спікера Палати громад – забезпечення зв’язку між
Палатою громад і Монархом. Спікер Палати громад наділений
дуже серйозними повноваженнями у сфері організації роботи па
лати. Під час дебатів спікер має право застосувати так звану про
цедуру «гільйотина», яка означає право спікера у певний момент
зводитися на ноги, що призводить до закінчення дебатів. Він може
на власний розсуд визначити порядок виступів членів палати,
слідкувати за змістом їх промов. Спікер має право самостійно
обирати час розгляду конкретних статей законопроектів, які за
пропоновані членами палати. Така процедура в британському пар
ламенті отримала назву «кенгуру». Голова Палати громад визна
чає характер біллів (публічні, фінансові, грошові тощо), що надає
йому можливість впливати на процедуру і час проходження
законопроектів у парламенті. Відповідно до Акта про Парламент
1911 р. рішення спікера є остаточним.
Згідно зі статутним правом основна законотворча робота про
ходить у Палаті громад. Офіційно усі британські законопроекти
(біллі) розподіляються за сферою регулювання. Публічні біллі
складають переважну більшість серед інших біллів, які прийма
ються сучасним британським парламентом. Публічні біллі регла
ментують сферу загальнонаціональних інтересів і встановлюють
загальні нормативні приписи. За конституційною угодою ініціа
торами публічних біллів можуть виступати депутати Палати гро
мад та депутати – члени уряду. Законопроекти, що вносяться ос
танніми, мають назву «урядові біллі» та є пріоритетними серед
інших при розгляді у парламенті.
Члени Палати лордів володіють правом подання приватних
біллів, які найчастіше розглядають вони самі. Також ініціатора
ми внесення приватних біллів можуть бути місцеві органи влади
або групи осіб. Тому ці біллі поширюються на конкретну місцеву
територію або регулюють правовий статус окремих осіб. Сьогодні
у зв’язку з поширенням делегованого законодавства роль приват
них біллів значно зменшилася. Гібридні (hybrid bіlls) або змішані
біллі встановлюють приписи окремим особам, але певною мірою
стосуються національних інтересів. У сучасній парламентській
практиці гібридні біллі зустрічаються доволі рідко.
Наявність у парламенті проурядової більшості та обов’язкова
належність до неї всіх міністрів призводять до домінування у ньо
му урядових біллів. Від загальної кількості нормативних актів,
354 Розділ 22
що розглядаються Британським парламентом, 95% складають уря
дові біллі. Цікавим є і розподіл часу у парламенті для законодав
чої ініціативи різних суб’єктів – з 5 днів на тиждень, у які прохо
дять засідання, 4 належать урядовим біллям і лише один день при
свячений прийняттю біллів окремих парламентарів.
Контроль за діяльністю уряду є ще одним з найважливіших
напрямів діяльності Палати громад та здійснюється відповідно
до конституційного принципу відповідального правління. У Бри
танії парламентський контроль заснований на доктрині мініс
терської відповідальності. Сутність зазначеної доктрини полягає
у тому, що міністр бере на себе відповідальність за діяльність сво
го міністерства та повинний піти у відставку, якщо є недоліки у
роботі підпорядкованого йому міністерства. Парламентський кон
троль має публічний характер, поєднується з громадським конт
ролем і інститутом політичної відповідальності правлячої партії
на чергових виборах. Це досягається, зокрема, постійною транс
ляцією засідань Палати громад. У Палаті громад застосовуються
наступні форми контролю: усні запити; письмові запити (інтер
пеляція); резолюція догани; вотум недовіри; функціонування
спеціальних парламентських комітетів з нагляду за діяльністю
кожного окремого міністерства та всього уряду в цілому; парла
ментський уповноважений зі справ адміністрації. Наприклад,
відповідно до регламенту Палати громад щоденне засідання (крім
п’ятниці) починається з «години запитів». Щорічно до уряду над
ходить близько 40 тис. усних запитів. Усі форми контролю, по
перше, дозволяють уряду найбільш глибоко аналізувати існуючі
проблеми, а подруге, вдосконалювати діяльність органів влади.
Найстарішою прерогативою парламенту є фінансова компетен
ція – прийняття бюджету та інших фінансових біллів. За консти
туційною угодою фінансові біллі вносяться урядом тільки до Па
лати громад. Як правило, прийняттю бюджету передовує обгово
рення у профільному комітеті. Тому 1000сторінковий бюджет
обговорюється у Палаті громад 26 днів. Використовуючи різно
манітні форми парламентського контролю, Палата громад спос
терігає за витрачанням державних фінансів.
Уряд. Згідно зі статутним правом вищим органом виконавчої
влади у Великобританії є Монарх. Водночас на практиці за кон
ституційною угодою країною керує «Уряд Її Величності», в яко
Основи конституційного права Великобританії 355
му головну роль грає Прем’єрміністр. Прем’єрміністром призна
чається лідер партії, яка після виборів має більшість у Палаті гро
мад. Він здійснює загальне керівництво урядом, підтримує
постійні відносини між Монархом і урядом, займає посаду Пер
шого канцлера Казначейства, після парламентських виборів фор
мує уряд тощо.
Уряд Великобританії має досить своєрідну структуру: Кабі
нет (власне уряд) та офіційний уряд не співпадають. Кабінет існує
на основі конституційної угоди та складається з 20–22 міністрів
найбільш важливих міністерств, таких як: Прем’єрміністр, лорд
канцлер, канцлер Казначейства, міністр внутрішніх справ, оборо
ни тощо. До Кабінету входить так званий «внутрішній кабінет» –
неформальне об’єднання 3–5 міністрів, які користуються довірою
Прем’єрміністра. Офіційний уряд формується Прем’єрміністром
з депутатів правлячої партії у кількості близько 100 чоловік і скла
дається з 4 груп. До першої групи входять міністри, які займають
ключові позиції та входять до Кабінету. Друга група – це міністри
без портфелів, члени уряду, які займають традиційні посади –
лорд—голова Ради, лорд—охоронець печатки та інші. Міністри
третьої групи називаються державними міністрами та є заступ
никами найкрупніших міністерствах. Четверта група складаєть
ся з молодших міністрів, які призначаються для забезпечення
зв’язку між міністрами і парламентом.
У рамках уряду утворюються допоміжні органи – комітети
(секретаріати). Статутне право не встановлює їх назви і кількість.
Як правило, вони формуються Прем’єрміністром за напрямами
діяльності уряду. Наприклад, Комітет законотворчості, Комітет
оборони, Комітет зовнішньої політики тощо. Основне призначен
ня таких комітетів полягає в інформуванні міністерств, забезпе
ченні контактів з парламентом, підготовці документів тощо.
Відповідно до конституційної угоди уряд не збирається на за
сідання у повному складі, тому усі питання внутрішньої та зовн
ішньої політики вирішуються Кабінетом, який фактично здійснює
вищу виконавчу владу. Компетенція Кабінету не залежить від його
політичної орієнтації та була визначена ще в урядовій доповіді
1918 р.: а) визначення політичного курсу держави, який затверд
жується парламентом; б) реалізація контролю за виконанням актів
парламенту; в) здійснення постійної координації діяльності
356 Розділ 22
органів виконавчої влади. У зв’язку з тим, що члени Кабінету є і
членами парламенту, уряд має можливість впливати на діяльність
законодавчого органу наступним чином: складати порядок ден
ний засідання палат Парламенту, визначати процедуру розгляду
біллів, регулювати час проведення дебатів тощо. З метою здійснен
ня своїх функцій уряд займається нормотворчою діяльністю. Акти
уряду можна розділити на дві групи: а) акти підзаконного харак
теру; б) акти делегованого законодавства, яких щорічно прий
мається у 18 разів більше, ніж парламентських законів.
§ 5. Судова влада
Незважаючи на численні судові реформи, на сучасному етапі
британська судова система і досі залишається складною та децен
тралізованою. У зв’язку з тим, що прецедентне право є суттєвою
складовою частиною конституції, система вищих судових інстан
цій дуже розгалужена. Вищою судовою інстанцією в Об’єднано
му Королівстві є Палата лордів, яка розглядає апеляції апеляцій
них інстанцій Англії та Уельсу, а також Шотландії (тільки з ци
вільних справ). Висновок Палати лордів передається до відповідної
апеляційної інстанції, яка формулює постанову відповідно до цьо
го висновку.
Верховний суд Англії та Уельсу очолюється лордомканцле
ром та складається з трьох самостійних судових установ – Апе
ляційного суду, Високого суду та Суду Корони. Судді Верховно
го суду призначаються Королевою довічно за рекомендацією лор
даканцлера з числа баристерів (юристів, що мають виступати
виключно у вищих судових інстанціях).
Апеляційний суд складається з цивільного та кримінального
відділення та колегіально розглядає апеляції на постанови інших
суддів. Високий суд має три відділення – королівська лава, канц
лерське та сімейне відділення. Відділення королівської лави у
першій інстанції розглядає найбільш складні цивільні справи та
апеляції на вироки магістратських судів. Канцлерське відділення
у першій інстанції заслуховує цивільні справи, які пов’язані з влас
ністю, банкрутством тощо. Сімейне відділення розглядає скарги
на рішення магістратських судів з усіх сімейних відносин.
У зв’язку із судовою реформою 1971 р. був утворений Суд
Корони, який у першій інстанції за участю присяжних (в інших
Основи конституційного права Великобританії 357
британських кримінальних судах присяжних немає) розглядає
найбільш серйозні кримінальні злочини, а також апеляції на ви
роки та рішення магістратських судів.
До категорії нижчих судів британської судової системи належать
суди графств і магістратські суди. Суди графств (їх нараховується
близько 350) є основними органами цивільного правосуддя, які у
першій інстанції розглядають 90% усіх цивільних справ. Магіст
ратські суди вирішують близько 98% кримінальних справ, але, якщо
злочин особливо серйозний, то справа передається до Суду Корони.
Поряд зі судами загальної юрисдикції в Англії та Уельсі функ
ціонують спеціалізовані суди (трибунали), які утворюються за
галузевим принципом. Наприклад, Суд з розгляду скарг на обме
ження свободи підприємців, промислові трибунали тощо.
Судова система Північної Ірландії в основному аналогічна
англійській. До вищих судів належать: Верховний суд, який вклю
чає Високий суд, Апеляційний суд і Суд Корони. До нижчих судів
належать суди графств і магістратські суди. Що стосується судо
вої системи Шотландії, то порівняно з англійською судовою сис
темою вона має значну самостійність. З кримінальних справ ви
щою судовою інстанцією є Високий суд юстиціаріїв, який розта
шований в Единбурзі. Сесійний суд, розташований також в
Единбурзі, є вищою судовою інстанцією з цивільних справ. Важ
ливу ланку у судовій системі Шотландії займають шерифські суди.
Шерифи – це професійні судді, які очолюють кожне з шерифств і
розглядають кримінальні та цивільні справи. Нижчою інстанцією
з кримінальних справ є окружні суди, в яких магістрати або мирові
судді розглядають малозначні правопорушення. Судді шотландсь
ких судів призначаються на посади британським Монархом за ре
комендацією державного секретаря зі справ Шотландії.
§ 6. Політико>територіальний устрій.
Організація влади на місцях
Об’єднане Королівство Великобританії та Північної Ірландії
представляє собою унітарну державу, яка складається з Англії,
Уельсу, Шотландії та Північної Ірландії. Водночас, із моменту
утворення та протягом існування цього союзу постійно існувала
проблема надання автономії Шотландії та Уельсу і незалежності
358 Розділ 22
Північної Ірландії. Такі проблеми пов’язані з досить суттєвою
відмінністю даних регіонів у культурному, мовному, релігійно
му, економічному та інших аспектах. Наприкінці 90х років лей
бористський уряд здійснив низку реформ регіонального управ
ління, які стосувалися Шотландії, Уельсу та Північної Ірландії.
Першим кроком у напрямі надання автономії Шотландії та
Уельсу було прийняття у 1997 р. Британським парламентом Акта
про референдуми в Шотландії та Уельсі. За результатами рефе
рендумів у 1998 р. Британський парламент прийняв Акт про ут
ворення Національної Асамблеї Уельсу та Акт про Шотландсь
кий парламент. Ці акти регулюють основні питання організації
та діяльності парламентів регіонів. На відміну від Уельсу, в Шот
ландії був сформований не тільки законодавчий, а й орган вико
навчої влади. Законодавчий орган влади Шотландії отримав по
вноваження у податковій сфері, яких не має Асамблея Уельсу.
Крім того, Акт про Шотландський парламент встановлює право
парламенту приймати власне законодавство, тоді як законодав
чий орган Уельсу приймає так зване «підпорядковане законодав
ство». Деякі англійські вчені називають Шотландську автоно
мію – політичною, а автономію Уельсу – адміністративною.
Що стосується правового статусу Північної Ірландії, то з 1922 р.
по 1972 р. у Північній Ірландії діяв порядок під назвою «система
стормонта» (стормонт – двопалатний парламент Північної
Ірландії). Однак центральні органи влади Великобританії збері
гали своє верховенство щодо державних органів Північної
Ірландії. Водночас у зв’язку з боротьбою з тероризмом у 1972 р.
була запроваджена «система прямого правління з Лондону». На
сучасному етапі лейбористський уряд передбачає низку реформ
щодо децентралізації влади у даному регіоні: у 2001 р. були сфор
мовані стормонт і уряд Північної Ірландії.
Територія Англії складається з 45 графств, при чому Великий
Лондон є окремою адміністративнотериторіальною одиницею. У
сільській місцевості низова адміністративнотериторіальна оди
ниця – прихід. Територія Уельсу складається з 11 графств і 11
містграфств, а у сільській місцевості графства поділяються на
громади. У Шотландії утворені 32 територіальні одиниці місце
вого управління, а низовою є громада. Територія Північної Ірлан
дії розподілена на 6 графств, які поділяються на 26 округів.
Основи конституційного права Великобританії 359
На всіх рівнях адміністративнотериторіального розподілу
Великобританії місцева влада представлена органами місцевого
самоврядування. У Великобританії діє автономна система місце
вого самоврядування, за якою пряме підпорядкування за верти
каллю здійснюються в обмеженій формі. Система місцевого са
моврядування Великобританії за вертикаллю включає дві ланки.
Органи місцевого самоврядування здійснюють свої повноважен
ня у рамках, які визначені центральною владою. Члени місцевих
рад обираються громадянами та здійснюють свою діяльність на
безкоштовній основі. Рада обирає з числа радників голову (у
містах – мера). До компетенції місцевих рад належать питання
місцевого значення: дорожній рух, соціальне обслуговування, по
жежна безпека тощо. Акти органів місцевого самоврядування –
це, як правило, акти делегованого законодавства. Нормативні по
станови встановлюють загальнообов’язкові правила для визнач
ної території та затверджуються відповідним центральним уря
довим відомством. За законністю таких постанов спостерігають
судові інстанції.
У 1997 р. Великобританія підписала Європейську хартію про
місцеве самоврядування 1985 р., що поставило питання про кон
ституційну реформу системи місцевого управління. Лейбористсь
кий уряд під керівництвом Е. Блера вже здійснив деякі заходи у
цьому напрямі. Наприклад, у рамках конституційної реформи у
2000 р. відбулися вибори Міських зборів та мера Лондона.
Розділ 23
Основи конституційного права Італії
Італійська республіка розташована на півдні Європи, на Апен
нінському півострові. Межує з Францією, Швейцарією, Австрією
і Словаччиною. Територія – 301,3 тис. кв. км, населення – 57,2 млн
чоловік.
Сучасна італійська держава бере свій початок з XIX ст., коли
відбувався процес національнополітичного об’єднання. Ще 1848 р.
у королівстві СардиніП’ємонт була введена перша конституція,
відома в історії як Альбертинський статут. Після об’єднання Італії
1861 р. ця конституція була поширена в усій державі в цілому.
Згідно з тим актом підсилювалася форма державного правління
у вигляді обмеженої монархії, що згодом трансформувалася в пар
ламентарну монархію.
Після приходу до влади фашистів (1922 р.) ця форма правлін
ня формально збереглася, хоча сам парламент згодом був ліквідо
ваний. Формально залишалася в силі й Конституція 1848 р., од
нак державний лад був кардинально змінений низкою законів,
прийнятих у 1922–1928 рр. Ці закони встановили інститут так
званої корпоративної держави.
Після Другої світової війни за результатами референдуму,
проведеного у червні 1946 р., була ліквідована монархія і вста
новлена республіканська форма правління.
Нова Конституція Італії була прийнята на урочистому засі
данні Установчих зборів 22 грудня 1947 р. 453 голосами, проти
було подано 83 голоси. 27 грудня 1947 р. Конституція була про
мульгована Тимчасовим главою держави І. Бономі, а з січня 1948 р.
вона набрала чинності.
§ 1. Конституція
Італійська Конституція – це багатоплановий, ретельно і деталь
но пророблений політикоюридичний документ. Вона не має ок
ремої преамбули. Філософські установки, соціальноправові ос
нови та юридичні принципи відбиті безпосередньо у відповідних
розділах самого конституційного тексту. Тим самим (як це прий
нято вважати в італійській конституційній доктрині) підвищуєть