Рудакевич М.І. Професійна етика державних службовців: теорія і практика формування в умовах демократизації державного управління

Подождите немного. Документ загружается.

231

Було виявлено, що самоповага державного службовця пов’язана із

ставленням до нього керівника і суспільства, яке виражається в оцінці його

праці.

До мотивів праці службовці відносять почуття страху через загрозу

втратити роботу, стати безробітним. Постійна перебудова державних структур

без чітко окреслених цілей і дієвих правил викликає почуття невпевненості і

безпорадності.

Такий стан посилюється в період зміни керівника державного

органу чи установи, наслідком якого є, як правило, звільнення підлеглих

(принаймні, частини). У цій ситуації, стверджують державні службовці,

новопризначене керівництво регіонального і місцевого рівнів влади

“наслідує” модель поведінки центральних органів, що не лише негативно

позначається на виконанні службових обов’язків, а й

посилює відчуття

непотрібності як професіоналів, а в окремих осіб викликає появу

пристосовництва та підлабузництва. Наступний висновок прояснює причини

конформної поведінки частини державних службовців.

Визначальну роль в етичній діяльності державних службовців

середнього рівня управління відіграє характер відносин із керівником, які

згідно із Загальними правилами поведінки мають, принаймні, відповідати

етичним нормам, що

характеризують культуру спілкування. Проте виявлені

факти частого приниження гідності підлеглих керівником: несправедливість у

розподілі службових обов’язків та нарахуванні заробітної плати;

деперсоналізована критика; аморальність засобів впливу; дискримінація

службовців жіночої статі тощо. Таке ставлення керівництва зумовлює

відповідну реакцію підлеглих: вони також зневажливо ставляться до

керівника і цілком справедливо не вважають його

взірцем для наслідування.

На думку службовців, у керівника “своя” етика. Часто він не має не лише

лідерських якостей, але й морального та інтелектуального авторитету в

колективі. Ставлення керівництва до підлеглих службовці пов’язують із

відсутністю реального контролю за практичним втіленням Загальних правил

поведінки державного службовця, норми якого обов’язкові для всіх

232

незалежно від посади, а також відсутністю санкцій і реальних важелів впливу

на порушників. Крім того, керівник, на якого покладено персональну

відповідальність за етику поведінки підлеглих і за стан етики професійної

діяльності колективу в цілому, реальної відповідальності ні перед ким не несе.

Аналізуючи етичні аспекти організації праці, службовці звертають увагу

на

проблеми, які зумовлюють порушення принципу справедливості, й

унеможливлюють етичну поведінку. До них належать: нечіткість посадових

інструкцій (наприклад, формулювання “виконує… обов’язки… та інші

доручення керівника”); несправедливість у розподілі посадових обов’язків

(більше навантажують того, хто працює); дублювання службових обов’язків;

незадовільна організація праці, яка спричиняє тривалі перерви в роботі,

влучно

названі “замаскованим байдикуванням”; відсутність справжнього

внутрішнього контролю за діяльністю і результатами праці; справедливої

оцінки, ефективної мотивації та стимулювання праці службовців. Така

організація праці не створює в колективі умов для самоповаги, відчуття

причетності до спільної мети, розвитку відносин загальної взаємної турботи,

гордості за свій колектив. Її наслідком є почуття професійного безсилля

державних

службовців, занижена самооцінка, брак мужності у відстоюванні

власних поглядів перед вищим керівництвом у ситуаціях, коли йому не

вистачає мудрості бачити реальну ситуацію, або воно не бажає змінити те, що

можливо; втрата емоційної рівноваги, поміркованості у спілкуванні з

колегами, громадянами, організаціями тощо. Типовими наслідками такої

організації праці для колективу є його

поділ на окремі, замкнені на власних

інтересах групи, конфлікти інтересів (між управліннями, відділами) та

міжособистісні, які зумовлюють нездоровий морально-психологічний клімат.

Основними причинами конфліктів у колективі називаються

упередженість, несправедливість, байдужість у відносинах керівника і

підлеглих, безвідповідальність окремих працівників, формальний конкурсний

добір кадрів, який не став перешкодою для вступу на державну

службу осіб з

сумнівною репутацією і професійно непідготовлених до державної служби,

233

відсутність цілеспрямованої роботи з новоприйнятими на державну службу

працівниками, неувага керівника до особистих і сімейних проблем підлеглих,

їх освіти, стану здоров’я, службової кар’єри тощо. Ці причини зумовлюють

зміну мотивації поведінки державного службовця (так зване “перенесення”

приниження власної гідності). Якщо службовець не здатний відповісти на

приниження адекватно, він зневажливо ставиться

до інших людей - своїх

колег і громадян.

Окремою етичною проблемою є відносини в колективах із

новоприйнятими на державну службу працівниками. У практиці державної

служби рідко виконуються ст.18 “Про випробування при прийнятті на

державну службу” і ст. 19 “Стажування державних службовців” Закону “Про

державну службу”, згідно з якими “може встановлюватися випробування

терміном

до шести місяців”, “може проводитися стажування...терміном до

двох місяців”, протягом яких має здійснюватися первинна соціалізація,

введення молодого службовця у колектив і в його професійну роль, тобто

первинна соціалізація. Така практика свідчить про формальне ставлення

кадрових служб до складання новими службовцями Присяги, засвоєння

принципів і норм етики поведінки, ознайомлення з

нормами і традиціями

колективу тощо. Це породжує у новачків почуття невпевненості,

незахищеності, а з огляду на низьку початкову заробітну плату - високу

плинність кадрів, оскільки державна служба не є привабливою, щоб

пов’язувати з нею свою кар’єру.

Відносини з громадянами, як вважають службовці, є основним

показником моральності. Вони називають окремі причини

, які зумовлюють

конфліктність та інші аморальні прояви зі свого боку. Якщо не відносити до

основних причин моральну недосконалість самих законів, то решту можна

звести до проблеми морально-психологічної неготовності і нездатності

переважної більшості державних службовців обрати пріоритетом професійної

діяльності права й інтереси людини, громадянина, а не начальника чи

держави. Усунення

названих причин слід розглядати в двох вимірах:

234

нормативно-правовому забезпеченні професійної діяльності державних

службовців і власне моральному регулюванні. Стосовно першого виміру

йдеться про неврегульованість порядку і відсутність стандартів надання

державних послуг громадянам та їх об’єднанням, законодавчого закріплення

вимоги відкритості діяльності державних органів, яка покликана залучати

громадян до участі в контролі за їх діяльністю й управлінні справами

держави

. Другий, власне етичний вимір полягає в усвідомленні того, що

відкритість і прозорість діяльності як основні етичні принципи, що регулюють

відносини із споживачами державних послуг, є реальним випробуванням на

моральність і професіоналізм державної служби. Саме ці принципи надають

державного сенсу відповідальності державних службовців. Вона має низку

моральних проявів: 1) відповідальність як компетентність,

що в умовах

відкритості й прозорості діяльності стає видимою для оточуючих; 2)

відповідальність за моральний вибір рішення чи дії та їх наслідки породжує

відповідальність як почуття власної значущості людини, що вирішує державні

справи.

Насамкінець, відкритість і прозорість діяльності – основа

взаєморозуміння і довіри споживачів і суспільства в цілому до державної

служби. Названі принципи

поки що більше декларуються, ніж практично

реалізуються. Положення Указу Президента України “Про відкритість у

діяльності державних органів” (2002) вимагають, як правило, від державних

органів і посадових осіб загальних звітів або інформування громадян про

прийняті ними рішення. Тому негативні чинники професійної діяльності, такі

як надмірна забюрократизованість процедур, відсутність чітких стандартів

надання державних

послуг, внутрішнього і зовнішнього контролю діяльності,

законодавча норма вирішення окремих питань “на власний розсуд” у

поєднанні зі “страхом свободи” - неготовністю державних службовців взяти

на себе відповідальність за власні дії, породжують патерналізм і конформізм

державного службовця. Це, з одного боку, є сприятливим середовищем для

235

службових зловживань окремими посадовими особами, а з другого - зумовлює

повну залежність громадян від “доброї волі” державного службовця.

Ця проблема поглиблюється через низьку правову культуру і державних

службовців, і громадян. Дослідження виявило недостатнє знання

службовцями нормативно-правової бази професійної діяльності, нерозуміння

окремих положень і невміння користуватися конкретними нормами закону,

які регулюють етику

поведінки. Це зумовлює факти приховування від

громадян правової інформації, яка б допомагала їм захищати свої права,

отримати додаткові послуги або пільги. Крім того, недосконалість законів,

якими не передбачені механізми реалізації і реальне матеріально-фінансове

забезпечення окремих статей, перетворює службовців середньої і нижчої

ланки на заручників держави у відносинах з громадянами,

оскільки

унеможливлює відстоювання ними етичної професійної позиції.

Суто етичною причиною конфліктів у відносинах з громадянами, яка, на

думку службовців, має двосторонній характер, є невисока етична культура і

службовців, і громадян. Вона проявляється у невмінні вислухати й зрозуміти

іншу людину, небажанні стримати почуття невдоволення, дохідливо

роз’яснити суть питання і допомогти відстояти

її інтереси чи оперативно

надати послугу. В умовах важкого матеріального становища громадян, яке

часто супроводжується почуттям розгубленості, безпорадності, ці якості і

вміння державних службовців відіграють особливу роль в утвердженні

моральних відносин між владою і суспільством. Проте службовці не завжди

співвідносять свої дії й рішення із їх впливом на долю окремої

людини, на

відносини громадян і влади.

У процесі досліджень виявлено також характер моральної самооцінки

державних службовців. З’ясовано, що в моральному саморегулюванні

поведінки державного службовця визначальну роль відіграє розуміння

принципу справедливості як регулятора моральних відносин між особистістю,

соціальним оточенням, трудовим колективом і суспільством. Воно має

інтелектуально-емоційно основу - грунтується на відчутті

, переживанні й

236

осмисленні несправедливості щодо самого себе. Службовці самокритично

визнають, що часто бувають несправедливими. У них виникають докори

сумління через поведінку в окремих конфліктних ситуаціях, коли вони

несправедливо критикують колег, виявляють надмірну, часом необґрунтовану

вимогливість до оточуючих, безвідповідально ставляться до окремих справ;

подають необ’єктивні звіти, коли їм бракує мужності у відстоюванні власних

поглядів перед керівництвом тощо. Брак професіоналізму, належної етичної

освіти, недосконалість правової бази і недостатнє володіння нею, визнають

службовці, породжує прояви несправедливості при обслуговуванні громадян,

наслідком яких є недовіра до влади.

Виявлена ще одна істотна етична проблема - незахищеність гідності

державних службовців. Формально морально-соціальна захищеність

державних службовців регулюється і Законом “Про

державну службу”, і

Загальними правилами поведінки державних службовців, проте вона

практично не забезпечується. Причинами такого стану є відсутність

відповідних процедур, правил та інститутів, що контролюють етику

поведінки, а також форм самоорганізації державних службовців, які б

захищали їхні права і свободи. Відчуття несправедливості і незахищеності

ображає, принижує гідність державних службовців і, зрештою

, активізує

механізми психологічного захисту, які часто деформують їхню моральну

свідомість. Особистість стає морально нечутливою до цілей і засобів

професійної діяльності, байдужою до власного морального іміджу. Подібні

висновки містяться в інших дослідженнях [310].

Загальна оцінка стану етики поведінки державних службовців, яка

вивчалась нами безпосередньо – в процесі навчання, шляхом

інтроспективного аналізу та опосередковано -

крізь призму оцінки

ефективності їх праці, має такий вигляд. Етична поведінка державних

службовців України є складною практичною проблемою. Вона зумовлена як

станом моральної свідомості державного службовця, якій властивий

сформований в радянські часи стереотип сприйняття моралі-етики як деякої

237

абстракції, так і реальний стан організації діяльності та соціально-моральнаої

незахищеності. Це породжує невміння виокремити морально-етичний аспект у

професійній діяльності, неготовність захищати моральними аргументами

власну гідність, конформність поведінки у відносинах із безпосереднім

керівником і колективом, байдужість до потреб та інтересів громадянина,

відсутність прагнення до морально-професійного самовдосконалення. Ця

проблема вимагає

особливої уваги з боку керівництва державної служби. Її

вирішення потребує розробки грунтовної освітньої програми з етики і

психології професійної діяльності, відносин і спілкування, яку необхідно

включити в підготовку, перепідготовку і підвищення кваліфікації державних

службовців усіх рівнів, а також переосмислення суті державної служби та

організації праці державних службовців.

Виявлені етичні проблеми

охоплюють всі аспекти професійної

діяльності державних службовців. Вони зумовлюють негативні тенденції в

організації праці і відносинах у трудових колективах державних органів та

установ, які породжують відчуження державних службовців від процесу

праці, наслідком якого є байдужість, втрата професійного інтересу, низька

ефективність, а також недовіра громадян до влади. Розв’язання цих проблем

потребує

науково обгрунтованого комплексного підходу до етики державного

службовця, в якому враховувалася б сукупність факторів, необхідних для

утвердження етичних засад в організації праці і відносин: науково-теоретичне

обгрунтування, політико-правове закріплення, етико-просвітницьке й

організаційне впровадження. Він має базуватися на розробці емпіричних

показників прояву етичних принципів у діяльності державних службовців,

механізмів

їх практичної реалізації, форм внутрішнього і зовнішнього

(громадського) контролю за їх функціонуванням. Згадані проблеми мають

бути відображені в освітній програмі з етики державних службовців, а також у

програмі етичної політики й професійної соціалізації. По суті, йдеться про

потребу в розробці комплексного підходу до формування професійної етики і

впровадження її засад

у діяльність трудових колективів.

238

Висновки до розділу 3

Основними джерелами стандартів професійної етики державних

службовців є засади Конституції України, політичні рішення та нормативно-

правові акти української держави.

У Законі України “Про державну службу” (1993) сформульовано

ціннісно-функціональний підхід до діяльності державних службовців як

“професійної”, соціальним призначенням якої є “служіння народу України”.

Орієнтири “нового” підходу до державного управління, що відповідає

світовій практиці, задано Конституцією України. Однак її ключові ідеї в

нормативно-правовій базі діяльності державних службовців і державних

органів лише задекларовані, а ідея співучасті громадян в управлінні, яка є

механізмом функціонування професійної етики, відображена формально.

Найбільш повно зміст професійної етики як стандартів етики поведінки

і доброчесності визначено в „Загальних правилах поведінки

державного

службовця” (2000). Однак, відсутність понятійних стандартів етичних

принципів і норм, процедурних гарантій їх впровадження, організаційних

структур і встановленої відповідальності за впровадження, а також контролю

за їх дотриманням ускладнює їх застосування. Такий висновок підтверджений

і зарубіжними експертами в оцінці системи державної служби України за

базовими показниками OECР (2003).

Концепція адаптації інституту державної

служби України до стандартів

Європейського Союзу (2004), а також Програма розвитку державної служби

на 2005-2010 роки (2004) віднесли професійну етику державних службовців

до основного системного завдання. Проте фрагментарність підходу до його

вирішення в названих документах свідчить про відсутність концептуальних

засад професійної етики, їх науково-методичного обгрунтування та

інституційного оформлення.

Проведені емпіричні дослідження показали, що

суспільство очікує від

влади високої моральності і професіоналізму. Державні службовці також

239

розуміють потребу в професійній етиці, проте ступінь інтерналізації ціннісних

регуляторів професійної поведінки незначна, проблемою для них є

дотримання і норм професійної етики, і норм закону. Лише близько чверті

опитаних визнають дієвість нормативно-правових важелів професійної

діяльності, менше від 5% відводять регулятивну функцію Загальним правилам

поведінки державних службовців. Такий стан пояснюється виявленими

суперечностями

процесу функціонування етики державних службовців,

зокрема:

- між формальною і неформальною організаціями колективів державних

органів, що породжує домінування міжособистісних відносин над діловими;

- між позитивними очікуваннями державних службовців щодо дієвості

нормативних етичних регуляторів професійної діяльності і фактичною

бездіяльністю з їх упровадження з боку керівників;

- між етичними вимогами і рівнем морально-професійного

розвитку, що

виявляється в неготовності до професійної взаємодії на засадах “взаємності“;

відсутності самоідентифікації як державної людини; нерозумінні суті етичних

принципів і норм державної служби, відсутності навичок їх практичної

реалізації;

- між об’єктивно високими вимогами і морально-соціальною та

правовою незахищеністю інтересів державного службовця, його залежністю

від “етики” керівника.

Названі суперечності

зумовлюють тенденції до заниження самооцінки

держслужбовців, аномію; розвиток конформізму; формування в державних

органах етики корпоратизму. Такий стан свідчить про необхідність

системного підходу до професійної етики державного службовця, який би

передбачав науково-теоретичне обгрунтування, політико-правове закріплення,

етико-просвітницьке й організаційне впровадження.

240

РОЗДІЛ 4

ТЕОРЕТИКО-МЕТОДОЛОГІЧНІ ОСНОВИ ФОРМУВАННЯ ЕТИКИ

ДЕРЖАВНИХ СЛУЖБОВЦІВ

Роль суспільного лідера, як визначального чинника суспільної

трансформації на демократичних засадах здатний виконати державний

службовець, якому властивий високий рівень професіоналізму, морального

розвитку і моральна професійна поведінка. У цьому розділі розглядається

проблема етичної поведінки державного службовця та процесу її формування

крізь призму організації

професійної діяльності на демократичних засадах.

В основу дослідження покладено теорії соціальної організації,

соціальної поведінки, соціальної взаємодії і відносин та організації колектив-

ної діяльності (Л.Буєва, Л.Виготський, Дж.Дьюї, І.Іванов, Ф.Лютенс,

А.Макаренко, В.М’ясіщев, Т.Парсонс, С.Рубінштейн, Г.Саймон,

В.Сухомлинський та ін.) [45; 57; 103; 124; 188; 199; 214; 261; 313; 373; 446].

Вибір названих

теоретичних систем зумовлений кількома обставинами. По-

перше, вони представляють соціальну поведінку в контексті нормативної

моделі суспільства як соціальної системи, що об’єднує завдяки моралі в єдине

ціле індивіда, групи людей і суспільні інститути. По-друге, ключові поняття

“взаємодія” і “роль”, що розкривають сутність соціальної поведінки як

соціально-психологічної взаємодії, дають

змогу зрозуміти механізм

формування етичної професійної поведінки державних службовців. По-третє,

згадані теорії забезпечують міждисциплінарний підхід до дослідження

проблеми етики поведінки з погляду філософії, етики, психології, соціології,

педагогіки тощо, що дає змогу розробити теорію її формування. По-четверте,

у руслі названих теорій проблему державного управління досліджують

українські вчені (В.Д.Бакуменко

, Б.Г.Гаєвський, В.М.Князєв, Ю.О.Куц,

М.Д.Лесечко, Н.Р.Нижник, О.А.Машков, О.Ю.Оболенський, В.М.Олуйко,

В.А.Ребкало, Є.В.Ромат, В.О.Саламатов, С.М.Серьогін, В.А.Скуратівський,