Рудакевич М.І. Професійна етика державних службовців: теорія і практика формування в умовах демократизації державного управління

Подождите немного. Документ загружается.

221

Вивчення реального стану етики державних службовців, виявлення

їхніх проблем і потреб у етичних знаннях здійснено методом контент-аналізу

результатів вітчизняних досліджень, під час яких застосовувався ряд відомих

підходів.

1. Безпосередній метод оцінювання стану й потреб - найчастіше

вживаний у вітчизняній практиці державної служби підхід з використанням

соціологічних методів, як правило, у формі

анкетного опитування.

Державним службовцям пропонується відповісти на запитання анкети: які

функції виконують вони згідно із службовими обов’язками, які вміння і

навички є основними в їхній роботі, з чим вони хотіли б ознайомитися в

процесі підвищення кваліфікації тощо. На основі отриманої інформації

оцінюються освітні потреби і розробляються навчальні програми й

окремі

курси. Опитування використовується в ІПК НАДУпри Президентові України і

в регіональних центрах підвищення кваліфікації державних службовців.

Обмеженість такого дослідження зумовлюється тим, що зміст анкет

відображає суб’єктивні вподобання їх авторів. Крім того, анкети, як правило,

закриті, в кращому випадку напіввідкриті [234, с. 137-140; 324].

2. Експертне опитування – метод, якому властива схожа процедура

дослідження

. Він використаний у процесі роботи літньої школи-семінару

керівників кафедр та структурних підрозділів НАДУ “Підвищення

ефективності організаційної, навчальної, наукової роботи кафедр в умовах

європейської та євроантлантичної інтеграції”. (Див.: Проблеми

професіоналізації державної служби в Україні. Звіт за результатами

експертного опитування. – Харків, 2005). Перед експертами було поставлено

завдання оцінити причини неефективної роботи органів

державного

управління, зумовлені низьким рівнем професійного розвитку державних

службовців, а також особистісними чинниками професійної діяльності

(мотивації праці і особистісних якостей державного службовця) (табл.3.1).

Під час дослідження виділено такі причини неефективної роботи

органів державного управління: відсутність підготовлених кадрів (52%),

222

відсутність зворотного зв’язку з населенням (48%), бюрократизм (43%), а

також корупція і хабарництво (39%). На думку опитаних, організаційно-

правові чинники державної служби не є значущими.

Таблиця 3.1

Оцінка експертами особистісних якостей державних службовців,

значимих для ефективної професійної діяльності, %

Перелік якостей

державних

службовців

Властиві

службовцям

Необхідні

для

службовців

Перелік якостей

державних

службовців

Властиві

службовцям

Необхідні

для

службовців

агресивність 35 0 професіоналізм 9 48

амбіційність 70 9 компетентність 0 61

зарозумілість 26 0 вміння мислити

системно і

аналітично

4 70

педантичність 17 0 ерудованість 4 4

пристосовництво 74 0 зорієнтованість

на результат

21 17

цілісність

характеру

0 0 здатність

визнавати свої

помилки

0 13

відповідальність 17 87 здатність

делегувати

повноваження

9 17

чесність 0 9 вміння йти на

компроміс

9 22

справедливість 4 9 інтелігентність 0 9

повага до

підлеглих

0 9 комунікабель-

ність

9 22

порядність 0 26 організаторські

здібності

13 22

рішучість 4 4

патріотизм 4 17

вміння слухати

інших

0 17

працьовитість 13 4 приваблива

зовнішність

0 17

Аналіз особистісних чинників професійної діяльності підтвердив таку

оцінку. Домінуючі мотиви державних службовців пов’язані з матеріальними

вигодами. На думку більшості опитаних (52%), основним мотивом їх праці є

“добре пенсійне забезпечення у майбутньому”. Важливими є також “стабільна

заробітна плата” (39%), можливість налагодження корисних зв’язків для

можливого в майбутньому бізнесу (30%). Подібні прагнення, вважають

223

експерти, зумовлюють пристосовництво (74% опитаних), амбіційність (70%) і

агресивність у ставленні до слабших (35%). Оскільки схожі результати

наводять інші автори, то це дає підстави вважати оцінки експертів

достовірними.

Опитування виявило односторонній підхід експертів до визначення якостей

державних службовців, що зумовлюють ефективність вирішення

управлінських завдань. Наприклад, не можна не погодитись з думкою, що

результат праці

службовця залежить від його відповідальності, на що вказали

87% опитаних. Однак, справедливість, повага до підлеглих, порядність,

рішучість, патріотизм тощо не дістали підтримки експертів. На їх

необхідність вказали від 4 до 26 % експертів.

Ураховуючи соціальне призначення цієї професійної групи і

особливості її професійної діяльності, природно було очікувати вищу оцінку

експертами якостей, що відображають цілісність

характеру державного

службовця. Це, зокрема, працьовитість, зорієнтованість на результат

(цілеспрямованість), організаторські здібності, а також якості, що

зумовлюють вміння вибудовувати продуктивні службові відносини. Це -

моральні якості, які визначають ставлення до партнера, взаємну довіру, а

також здатність у цілому до професійної взаємодії. На жаль, згадані якості

також не знайшли належної підтримки експертів

. Це свідчить про недостатнє

розуміння сутності, психології і етики професійної діяльності державних

службовців. У відповідях на низку інших запитань експерти, принаймні,

половина виділяють як необхідні для державного службовця моральні якості і

вказують на фактори, що зумовлюють ефективну діяльність.

У таблиці 3.2 відображено експертну оцінку основних принципів

державної кадрової політики у сфері

державного управління, які впливають на

створення об’єктивних умов етичної поведінки. Більшість експертів (57%)

224

Таблиця 3.2

Позиція експертів стосовно основних принципів державної кадрової

політики у сфері державного управління, %

Принцип державної кадрової

політики

Оцінка

експертів

Принцип державної кадрової

політики

Оцінка

експертів

Добір кандидатів за

професійними і моральними

якостями

57 Системність, комплексність 17

Випереджальний та

інноваційний характер

57 Пріоритет прав і свобод

громадянина

Відкритість для суспільства 48 Єдності цілей, принципів і

форм кадрової роботи

Забезпечення підвищення

професіоналізму,

компетентності

48 Ротація кадрів 13

Ефективна мотивація кадрів 43 Підтримка функціонування

ефективної системи резерву

кадрів

Використання кращого

досвіду та стандартів ЄС

30 Співпраця досвідчених і

молодих перспективних

працівників

Оцінка діяльності за

досягнутими результатами

роботи

26 Прозорість призначення та

звільнення з державних посад

Патріотизм, служіння

народу України

22 Використання кращого

підприємницького досвіду

Наступність, спадкоємність

кадрів

22 Формування привабливого

іміджу державних органів

визнала основними принципами державної кадрової політики “добір за

професійними і моральними якостями”, а також „інноваційний характер”

діяльності; ще 48% вважають, що такими якостями є “відкритість для

суспільства” і „забезпечення зростання професіоналізму, компетентності”;

43% віддають перевагу ефективній мотивації.

3. Інноваційний підхід до аналізу реального стану етики державних

службовців. Його ілюструє дослідження ефективності муніципального

управління, здійснене В. Саламатовим і А. Балобановим [29]. Автори вивчали

уявлення державних службовців про ефективність управління і його чинники,

а також оцінку реального стану управління споживачами державних послуг. В

225

основу “факторно-аналітичної моделі” ефективності державного управління

автори поклали ідею професіоналізму державної служби виходячи з того, що

професіонал має бути „відданим особливому набору ідеалів і стандартів

поведінки” [305]. Вибірка включала голів міських адміністрацій, їх

заступників, начальників управлінь, спеціалістів (62,7%), голів і депутатів

місцевих рад (9,6%), представників громадських організацій (6%), бізнесменів

(8,4%) та інших категорій (13,3%). Дослідники

безпосередньо не ставили собі

за мету з’ясувати роль етики в діяльності державних службовців, проте вони

виявили думки респондентів про сутність і реальну роль цього чинника в

державному управлінні.

Первинними в забезпеченні ефективності праці державних службовців

респонденти назвали людський фактор і принцип демократичного управління.

Причому найважливішими проявами “людського фактора” опитані

вважають

особистісні стосунки, врахування індивідуальних особливостей партнерів та

неформальні правила взаємодії. До менш важливих віднесено формальні,

морально-правові засади професійної діяльності: принципи, умови, правила,

норми, закони, які містять зразки поведінки й діяльності. Автори дослідження

назвали їх “організаційним фактором”. Він відображає відоме протиріччя між

неформальною і формальною організаціями, з’ясоване свого часу

представниками наукової школи “людських ресурсів” [308, c. 51-62]. Проте, у

вітчизняному дослідженні це протиріччя свідчить про домінування в

професійній діяльності державних службовців України не ділових, а

міжособистісних відносин, з якими респонденти пов’язують своє ставлення до

праці. З погляду етики це пояснюється такими причинами.

1. Професійна діяльність не задовольняє особистісні потреби

службовців, насамперед у

самореалізації. Вони не пов’язують свою кар’єру з

державною службою. Їх працю мотивують такі чинники, як можливість

привабливих міжособистісних контактів, встановлення впливових зв’язків

тощо.

226

2. Міжособистісні відносини є своєрідним способом нейтралізації

надмірної бюрократизації праці, яка ускладнює виконання cлужбових

обов’язків.

3. Не виключено також, що це протиріччя виявляє реальний стан

службових відносин. Тим більше, що провідну роль у діяльності місцевих

органів влади, на думку опитаних, відіграють перші особи і “команда

найбільш близьких до них співробітників, які

володіють відповідними

повноваженнями”. Причому респонденти стверджують, що в державних

органах зберігається радянська традиція жорсткої ієрархії [29, с. 27].

Службовці виявили розуміння переваг демократичного способу

управління. На їхню думку, ефективність управління зумовлюється проявом

ініціативи з боку як керівників і рядових співробітників, так і з боку громадян.

Влада повинна дбати про інтереси громадян, а

також залучати їх до

планування та організації діяльності органів виконавчої влади.

Проаналізуємо з погляду етики базові чинники ефективності

управління, які виділили науковці. Основним чинником ефективного

державного управління визначено професіоналізм службовців. Змістовий

аналіз чинника дає змогу зробити висновок, що йдеться про готовність і

здатність державних службовців до служіння місцевим чи регіональним

громадам

, суспільству в цілому. Якісна характеристика професіоналізму

виявляє етичний аспект поведінки державного службовця в суспільному,

індивідуальному й колективному вимірах.

1. Професіоналізм - це суспільно орієнтована самостійність і

відповідальність. Це - патріотизм, відданість, щирість у відносинах з

громадянами, любов до свого міста і бажання жити в ньому. Він проявляється

у таких морально-психологічних якостях, як

доброта, великодушність, вміння

спілкуватися, співпереживати, визнавати власні помилки тощо; в професійно-

діяльнісних (морально-професійних) уміннях і навичках: здатності до

компромісу, вирішувати конфлікти, визначати мету й досягати її,

відповідальності, наполегливості, особистій ініціативі тощо; у власне етичних

227

нормах поведінки: справедливості, розумному раціоналізмі, поміркованості,

законослухняності, відповідальності за досягнення кінцевого результату.

2. Професіоналізм - це ефективна організаційна поведінка, яка

здійснюється на засадах системного підходу і спрямована на конкретний

результат. Етичними нормами такої поведінки є небайдуже ставлення до праці

(відданість), чесність і справедливість, відкритість в особистих стосунках і

діях, неприпустимість зловживання службовим

становищем, вміння діяти

самостійно, але із урахуванням погляду керівника.

3. Етичними засадами організації колективної діяльності названо

взаєморозуміння, вміння організувати роботу “в команді”, толерантність,

взаємну підтримку, культуру праці тощо. Виокремлений чинник

організаційних відносин у колективі та відносин із зовнішнім середовищем

описує, по суті, морально-етичні стандарти державної служби.

4. Оцінка реального стану

ефективності управління дає уявлення про

його етичний рівень, а також дає змогу виявити потребу в етичних знаннях.

Фактори, що обумовлюють або характеризують етику професійної діяльності

державного сужбовця, отримали негативну оцінку респондентів. До них ми

віднесли:

- забезпечення діяльності на робочому місці - 32,9%;

- ефективне стратегічне планування - 28,2%;

- стимулююча організаційна культура - 23,6%;

- справедливість, законність, відкритість

професійних відносин 22,4%;

- страх втратити роботу - 22,2 %;

- спрямованість на інтереси громадян і робота з ними - 16,3%;

- співпраця в організації - 16,1%;

- самоорганізація пофесійної діяльності - 16,1%;

- жорстка ієрархічна адміністративна структура - 14,6%;

- спрямованість на результати й етика праці - 14, 6%;

- самостійність і відповідальність - 12,9%;

- відсутність подвійних стандартів - 11,4% [29, с. 40].

228

Таким чином, результати дослідження можна вважати об’єктивним

зрізом уявлень про етику на державній службі та оцінки реального стану її

функціонування. Вони підтверджують попередні висновки про те, що

державні службовці розуміють роль ”людського фактора” в підвищенні

ефективності державного управління і професійної діяльності. Проте вони

недостатньо осмислюють суть морального чинника у службовій

діяльності, їм

бракує теоретичних знань і досвіду його практичної реалізації. Це, зокрема,

сукупність професійних етичних знань, вмінь і навичок з організації

індивідуальної і колективної праці; формування гуманних ділових відносин у

колективі та партнерських відносин із громадянами; моральний аналіз і

оцінювання рішень, діяльності та її результатів; способи стимулювання

етичної поведінки; методи

добору на державну службу за морально-

професійними якостями тощо.

4. Прямі і непрямі методи оцінки реального стану професійної етики і

потреб державних службовців в етичних знаннях. Вони грунтуються на

аналізі та зіставленні особливостей і результатів професійної діяльності

державних службовців. Дослідно-експериментальна робота проводилася

дисертантом у три етапи протягом 1996-2006 рр. На кожному

із етапів

ставилася низка цілей, які стосувалися вивчення рівня сформованості етичних

знань, оцінки морального розвитку державних службовців, аналізу етики

організації професійної діяльності і службових відносин, морально-

психологічного клімату в колективі, стилю керівництва; з’ясування

моральних проблем державних службовців і їх ставлення до цих проблем;

вивчення морального портрету українського державного службовця

тощо.

Згідно з програмою дослідження використовувалася сукупність

соціологічних, соціально-психологічних, педагогічних методів дослідження:

локус-контроль, ціннісно-орієнтаційна єдність (ЦОЄ), вивчення морального

клімату в колективі, стилю керівництва, мотивації праці і стимулювання

етичної поведінки), проведення навчально-тренувальних семінарів з етики,

інтелектуальної гри “Дебати”, надання консультативної допомоги трудовим

229

колективам у розв’язанні етико-психологічних проблем і розробка Кодексів

честі. Результати дослідження відображені в матеріалах науково-практичних

конференцій, низці публікацій, покладені в основу програм навчальних курсів

для економічного ВНЗ, магістратури, курсової перепідготовки державних

службовців (Основи іміджелогії (1999), Соціальна психологія і етика ділового

спілкування” (1997), “Діловий протокол і етикет” (1996), „Соціальний

менеджмент” (2004), „Етика адміністративної

діяльності” (2004), розроблених

автором монографії [329; 332].

Отримані результати свідчать про те, що чиновники в саморегулюванні

професійної діяльності визначальну роль відводять ціннісно-мотиваційній

сфері особистості. Особистісними якостями, необхідними для діяльності

служіння, вони називають: чесність, професіоналізм, моральність (людяність,

відкритість, тактовність, доброзичливість, ввічливість), надійність, впев-

неність у собі, толерантність. Морально-діловими характеристиками є почуття

честі,

професіоналізм, лідерство (самомотивований лідер, здатний приймати

рішення і нести відповідальність за них, досконало знає свою ділянку роботи,

хороший виконавець), розсудливість, самостійність, персональна

відповідальність за доручену ділянку роботи, здатність до роботи “в команді”,

принциповість, сила волі, конструктивізм у ситуаціях конфлікту, виважений

підхід до критики, самокритичність [337].

Комплексне дослідження стану етики державного службовця

здійснювалось

упродовж 1999-2006 рр. Дослідницькою базою служили

Тернопільський обласний і Київський міський центри підвищення

кваліфікації державних службовців, у яких проходять навчання державні

службовці V-VІІ категорій, контрольно-ревізійне управління (КРУ) в м.Києві,

ДПА України, ІПК Тернопільського державного економічного університету,

який здійснює підвищення кваліфікації державних службовців Казначейства

України, а також магістратура цього ж

ВНЗ (спеціальності „Державна

служба”, „Адміністративний менеджмент”). Особливість дослідження

полягала в тому, що воно мало включений характер, тобто здійснювалось у

230

навчальному процесі, а також у трудовому колективі. Крім анкетування,

тестування, проведення теоретичних семінарів, тренінгів, ділових ігор тощо,

які мали на меті виявити самооцінку особистісних якостей державних

службовців, розуміння ними теоретичних питань етики професійної

діяльності, оцінку відносин і спілкування, організаційно-правових форм

функціонування професійної етики в колективі, була розроблена методика

ідентифікації етичних

проблем професійної діяльності за шкалою полярних

якостей. У її основу була покладена ідея інтелектуально-емоційного зв’язку

оцінювання моральних явищ і якостей особистості.

У дискусіях на основі теоретичних моделей етичної поведінки, а також

суджень слухачів Центрів з приводу розуміння і дотримання етичних норм,

аналізувалися практичні проблеми впровадження норм і принципів

етики у

службову діяльність, їх функціонування в трудовому колективі; здійснювався

пошук емпіричних показників прояву етичних принципів. Такий підхід є

продуктивним для виявлення рівня розуміння службовцями сутності й

практичного освоєння етичних і нормативно-правових регуляторів поведінки.

Отримані результати узагальнені в кількох публікаціях [319; 325; 329; 335;

336; 340]. Вони виявляють тенденції розвитку етики державних службовців і

вказують

на комплекс практичних проблем, вирішення яких частково

пов’язане з етичною освітою державних службовців і етичною соціалізацією в

трудовому колективі. Наведемо їх загальну характеристику.

На думку державних службовців, практичне впровадження законодавчо

закріплених етичних принципів і норм у діяльність державних органів і

кожного службовця зумовлене трьома обставинами: 1) вмінням зрозуміти

іншу людину, її

права й інтереси та сприймати її як рівноцінну собі

особистість, а також взаємодіяти з нею за принципом взаємності - “золотого

правила” моралі; 2) моральним самопочуттям людини, гідної високого звання

“державної”; 3) розумінням сутності етичних норм і принципів державної

служби і володінням як практичними інструментами.