Рудакевич М.І. Професійна етика державних службовців: теорія і практика формування в умовах демократизації державного управління

Подождите немного. Документ загружается.

191

Автори Концепції адміністративної реформи вирішення цієї проблеми

вбачають в утвердженні у державній службі принципів законності й

ефективності. Вони підкреслюють, що існуюча негативна практика

регламентації діяльності державних органів за допомогою указів, наказів,

інструкцій, які не мають правової основи, в принципі не підлягає контролю.

Вона має ідеологічну передумову, що була властива радянській

практиці

державного управління, коли було поширене уявлення про право як про

“будь-який офіційно оголошений акт суб’єкта державної влади, який вважався

виразником волі всього народу… кожен суб’єкт державної, в тому числі і

виконавчої, влади перебував нібито не “під”, а “над” законом, а отже,

отримував змогу пристосовувати правові норми

під свої власні інтереси,

використовувати їх на свій власний розсуд” [6, с. 42]. Наслідком такої

практики є недієздатність закону і втрата самим правом ролі об’єктивного

критерію розв’язання конфліктних ситуацій у взаємовідносинах держави і

громадянина.

Практичному утвердженню принципу законності в діяльності

державних службовців мають сприяти відкритість у роботі, відповідальність

за результати праці

службовців усієї вертикалі виконавчої влади, а також

упровадження механізмів внутрішнього й зовнішнього контролю. З моральної

точки зору принципову роль у цьому процесі покликана відіграти

доброчесність державного службовця [6, с. 9]. У вітчизняній практиці

державної служби таке звертання до інтегральної, суто професійної моральної

якості державного службовця є новим явищем.

Аналіз розділу “Організація державної

служби” дає змогу зробити

висновок про те, що адміністративна реформа спрямована на утвердження

нової сутності державної служби, яка відповідає світовій практиці -

“професійної, високоефективної, стабільної та авторитетної”. Її основні цілі й

завдання полягають:

192

- в охороні конституційного устрою, створенні умов для розвитку

відкритого громадянського суспільства, захисті прав та свобод людини і

громадянина;

- у забезпеченні ефективної діяльності державних органів відповідно до

їх повноважень і компетенції шляхом надання професійних управлінських

послуг політичному керівництву цих органів [6, с.19].

Визначені Концепцією цілі і завдання професійної державної служби

відповідають її

демократичній суті. По-перше, вони свідчать про свідоме

спрямування професійної державної служби на практичне створення умов для

реалізації прав і свобод людини й громадянина шляхом взаємодії держави й

суспільства і розбудови громадянського суспільства. По-друге, в них

сформульована принципово нова для української державної служби

постановка питання щодо організації праці і

внутрішніх відносин у державній

службі - співпраця між службовцями, які обіймають політичні та

адміністративні посади. Її ефективність зумовлена, відносинами співучасті,

солідарності і взаємної відповідальності за досягнення кінцевого результату

та його наслідки. Професійна взаємодія політичних діячів і державних

службовців є запорукою успішної розбудови державної служби як цілісного

організму, якому властиві наступність, корпоративна культура

й етика, що

проявляються у прагненні утверджувати авторитет і честь державної служби,

права і гідність державного службовця.

Реформування державної служби відповідно до названих цілей,

будуватиметься на низці принципів, дещо відмінних від сформульованих у

Законі “Про державну службу”. До них віднесено:

- верховенство Конституції і законів України;

- пріоритет прав і свобод

людини і громадянина;

- патріотизм;

-професіоналізм і компетентність; оптимальне поєднання повноважень

та відповідальності;

- політична і релігійна нейтральність;

193

- відкритість і прозорість [6, с. 19].

З погляду професійної етики державних службовців наведений перелік

базових принципів та їх ієрархія свідчать про свідоме наголошення на

моральній якості статусу державного службовця. Це випливає із зміни

ціннісних орієнтацій у професійній діяльності державних службовців та

наголошенні на її публічному характері. Принцип верховенства Конституції і

законів України (

принцип законності) означає, що державний службовець

служить людині, суспільству, державі, а не конкретній особі чи соціальній

групі, керуючись Конституцією і законом. Принципи пріоритетності прав і

свобод людини і громадянина та патріотизму вказують на ціннісну орієнтацію

державного службовця, яка характеризує моральний сенс його служби -

забезпечення інтересів і потреб людини й громадянина та

Батьківщини.

Поєднання в моральній свідомості державного службовця цих двох цінностей

є умовою формування в Україні гуманної демократичної державної служби.

Дещо складна структура принципу “професіоналізму і компетентності;

оптимального поєднання повноважень та відповідальності”. Державна

служба, очевидно, вимагає по-перше, чіткого визначення службових

повноважень і міри відповідальності державного службовця, а, по-друге,

відповідності

рівня професіоналізму й компетентності службовим

повноваженням і мірі відповідальності.

Під принципами політичної та релігійної нейтральності, очевидно,

мається на увазі незалежність від політичних сил і релігійних переконань,

тобто неупередженість при виконанні посадових обов’язків. Упередженість

характеризує суб’єктивізм – надання державним службовцем переваги одній

із сторін чи позиції, погляду тощо. Така поведінка не

може бути визнана

справедливою, вона завдає шкоду інтересам справи й дискредитує державну

службу. Втрата незалежності позиції означає, що державний службовець в

ситуації вибору не здатний діяти згідно з морально-правовими нормами.

Проте, на нашу думку, державна служба не є і не може бути політично

нейтральною, оскільки вона виконує функції держави

як політичного органу

194

управління. Тому, правильніше вести мову про позапартійність державного

службовця, яка усуне двозначність позиції державного службовця, його

залежність при прийнятті рішень від керівництва політичною партією, до якої

він належить. Позапартійність забезпечить стабільність соціального

положення державного службовця, яку формально йому гарантує ст. 30

Закону „Про державну службу”, а отже, професіоналізм, відповідальність і

відданість державній

службі.

Принципи відкритості й прозорості у професійній етиці державних

службовців є визначальними для утвердження етичної державної служби.

Вони свідчать про “завершення ери закритого від суспільства державного

управління” і початок ери, яка знаменує курс на демократизацію державної

служби, на реальне залучення громадянського суспільства до прийняття

управлінських рішень [432]. Зміст цього принципу та

його значення для

утвердження довіри у професійних відносинах влади й громадянського

суспільства розкрито нами в окремій публікації [347].

У Концепції сформульовано низку нових положень, які сприяють

утвердженню професійної етики державних службовців. Вони стосуються

статусу службовців адміністративних і патронатних посад. Як зазначається в

документі, працівники на цих посадах “займаються державною управлінською

діяльністю (керують

, організують, виконують) в органах трьох гілок влади”

[6, с. 19]. Таке формулювання вказує на суб’єктно-лідерський характер

професії державного службовця, а тому означає професійну вимогу готовності

до керівної роботи, яка потребує лідерських якостей від кожного державного

службовця, а не лише від керівного складу. Реалізація цього положення

відповідно до “перспективного поетапного розвитку

державної служби”

запланована на перший етап реформи шляхом “законодавчого вирішення

питань в системі взаємовідносин та структурі “система державних органів -

орган влади - посада” [6, с. 22].

Доповнює і розвиває характеристику професії державного службовця

положення, яке стосується службової кар’єри. Воно дало змогу принципово

195

вирішувати проблему поєднання індивідуальних і службових інтересів у

професійній діяльності і, таким чином, підвищувати якісні характеристики

кадрів та престиж професійної державної служби. “Конкурсність, об’єк-

тивність, прозорість і гласність у прийнятті на державну службу та просуванні

по службовій кар’єрі” - такий принциповий підхід до вирішення кадрової

проблеми державної служби передбачено Концепцією

. Цим, по суті, зроблена

заявка на розбудову професійної державної служби на засадах практики merit

system. Підтвердженням такого припущення служить те, що одним із завдань

реформування державної служби є здійснення відбору і розстановки кадрів за

критеріями професіоналізму, чесності, патріотизму [6, с. 9], шляхом

переходу до єдиного порядку проведення конкурсу та стажування із

складанням іспиту.

Для

організації праці державних службовців на нових засадах,

важливими є розробка стандартів якості їх роботи і поведінки, а також

“формування готовності до прийняття рішень в умовах зростаючої свободи

дій та підвищення особистої відповідальності з орієнтацією на служіння

громадянам” [6, с. 20].

Таким чином, зміст Концепції адміністративної реформи в Україні

свідчить про подальший розвиток

етичних засад у вирішенні політико-

правових і організаційних проблем професійної діяльності державних

службовців, хоч у документі вони і не віднесені до етичних. Етичними

проблемами, які потребують вирішення, у Концепції названо:

- у напрямі “Правове забезпечення” адміністративної реформи -

розробка спеціального кодифікованого Закону України “Про управлінські

послуги громадянам”, який має “визначити обов’язки

посадових осіб щодо

етичного і професійного спілкування із громадянами” (курсив наш. - М.Р.) [6,

с. 27];

- у “Заключних положеннях” визнано за необхідне “розробити заходи

щодо попередження корупційних дій та їх профілактики у сфері державної

служби” [6, с. 29];

196

- у пункті “Відданість, сумлінність, відповідальність державних

службовців” доцільно “визначити етичні вимоги щодо діяльності державного

службовця та узагальнити їх у Кодексі поведінки (етики) державного

службовця” [6, с. 21].

Отже, етичні проблеми державної служби Концепція розглядає в

контексті базових принципів державної служби: законності, пріоритету прав і

свобод людини і громадянина; патріотизму, професіоналізму, справедливості,

політичної

нейтральності, відкритості і прозорості. Вони не відображають

належним чином специфіку етики службової діяльності. Поза увагою авторів

Концепції залишились механізми реалізації сформульованих цілей і завдань

професійної державної служби. Разом з тим концепція певною мірою

узгоджується з міжнародними стандартами демократичної професійної

державної служби і принципово змінює уявлення та підходи до розбудови

службової діяльності

і відносин на етичних засадах.

Найбільш повно етичні норми професійної діяльності державних

службовців незалежної України відображені в “Загальних правилах поведінки

державного службовця” (2000 р.), більш відомі під назвою “Кодекс поведінки

державного службовця” [144]. Цей документ розроблявся відповідно до цілей

і завдань адміністративної реформи, на підставі Конституції України, законів

України “Про державну службу”, “

Про боротьбу із корупцією” та з

урахуванням положень міжнародних договорів України [259]. Автором

монографії були подані пропозиції щодо змісту етичного кодексу [258; 336].

Оскільки понятійні стандарти наведених морально-етичних норм у документі

не розкрито, дамо їм власне тлумачення, щоб оцінити його потенційні

регулятивні можливості.

У розділі “Загальні положення” сформульовано:

- суспільне призначення державної служби;

- принципи державної служби;

197

- вимогу відповідності поведінки державних службовців очікуванням

громадян і цільовому призначенню цієї професії - сприяння реалізації прав і

свобод людини й громадянина, визначених Конституцією України;

- норму стосовно політичної діяльності;

- право державного службовця на приватне життя.

У розділі “Загальні обов’язки державних службовців” визначено

принципи і норми професійної діяльності та службових відносин,

які

відповідають конституційному обов’язку:

- законність професійних дій, їх відповідність міжнародним нормам

поведінки державних службовців;

- чесність, сумлінність, неупередженість, ініціативність, творчість,

ефективність і економність, уникнення проявів бюрократизму, відомчості при

виконанні посадових обов’язків;

- шанобливість, культура спілкування, недопущення проявів свавілля чи

байдужості у ставленні до інтересів громадян;

- толерантність;

- вимога підвищувати

власний професійний, інтелектуальний і

культурний рівень;

- дотримання норм поведінки у відносинах із керівником;

- норми-заборони: на участь у страйках, розголошення конфіденційної

інформації, використання у корисливих цілях службової інформації,

приховування від громадян інформації, що становить загрозу для їх життя

тощо.

У розділі “Конфлікт інтересів та недопущення проявів корупції”

визначаються службові дії

в ситуаціях конфлікту інтересів. У розділі

“Відповідальність за недотримання Загальних правил поведінки державних

службовців” сформульований підхід до контролю поведінки і види санкцій за

порушення правил.

Аналіз перелічених принципів дає змогу умовно розділити їх на три

групи. Першу групу утворюють інституційні принципи державної служби. Їх

198

перелік свідчить про те, що об’єктивною основою професійної діяльності

державного службовця є вимоги суспільної моралі, а її фундаментальні

цінності - верховенство права, гуманізм, соціальна справедливість,

відкритість, гласність - є такими, що характеризують природу демократичної

держави. Друга група принципів спрямована на забезпечення правової основи

функціонування етичних цінностей у державній службі: демократизм,

верховенство права

, контроль за професійною діяльністю. Третя група

принципів характеризує морально-професійні вимоги до особистості

державного службовця: відданість справі, професіоналізм, політичну

неупередженість, ініціативність, персональну відповідальність за виконання

посадових повноважень і дотримання службової дисципліни.

У цілому “Загальні правила поведінки державних службовців” є

нормативним актом, який можна розглядати як форму інституціоналізації

професійної етики державного

службовця. В них сформульована мета,

визначені основні цінності професійної діяльності, особистісні моральні

якості державного службовця, загальні принципи доброчесної поведінки,

норми-заборони і відповідальність за порушення [144]. Перелічені принципи

близькі до тих, що містяться в юридичних документах, які вважаються

підставовими: Конституції України, Закону “Про державну службу”. Окремі з

них - принцип відкритості, гласності та

контрольованості - відповідають

Концепції адміністративної реформи в Україні. Проте у згаданих документах

їх зміст не розкрито.

Цей документ містить дві принципові відмінності з точки зору засад

професійної етики державних службовців: 1) формулює інтегральний

критерій моральності державного службовця і етики поведінки –

доброчесність; 2) фіксує міжнародні принципи етики службової діяльності –

чесність, справедливість, відповідальність, відкритість. Оскільки

більшість

принципів були охарактеризовані раніше, дамо оцінку і коротку

характеристику нормам, які є стрижневими у професійній поведінці. Більш

докладно вони розкриті нами в окремій статті [322].

199

Доброчесність – поняття моральної свідомості, яке виступає

інтегральною характеристикою стійких позитивних моральних якостей

характеру державного службовця. У зарубіжній політичній етиці й етиці

державної служби доброчесність вважається ключовою і специфічною

моральною характеристикою державного службовця, яка забезпечує

“стандарт” добропорядної поведінки [360, с. 1; 372, с. 74]. Доброчесність

характеризує диспозиції поведінки державного службовця, яких він

дотримується в професійній

практиці. Це своєрідна інтелектуально-емоційна і

морально-вольова здатність здійснювати оптимальний моральний вибір при

прийнятті рішень і щодо дій у проблемних ситуаціях, а також будувати

професійні моральні відносини.

У сучасній етиці доброчесність державного службовця трактується як

модель чотирьох головних чеснот: мудрості (розумності), справедливості,

мужності (стійкості), помірності (виваженості). Мудрість державного

службовця можна

трактувати як усвідомлення високої суспільної місії і

морального обов’язку державницького мислення й поведінки, як здатність до

морального аналізу ситуації, професіоналізму в її оцінюванні, прагматизму у

виборі рішення. Вона залежить від аналітичних здібностей державного

службовця, володіння ним алгоритмами і способами морального оцінювання

й здатністю до прийняття виваженого рішення. Особливо важливу

роль

відіграє ця чеснота в колективній діяльності. Мудрість як раціональність

означає також те, що державний службовець не стає рабом загальних правил

державної служби, він не ставить формальні норми вище від прав та інтересів

людини. Етика професійної діяльності в цьому розумінні визначається її

раціональністю.

Справедливість у структурі доброчесності має базове значення для

інших чеснот. Справедливість є вимогою розглядати діяльнісну роль розуму

для встановлення справедливого порядку в конкретній ситуації професійної

діяльності: 1) з погляду базових людських цінностей; 2) для з’ясування того,

що є етичним у певній ситуації стосовно прав і свобод людини та самої

200

справи. Вищою за справедливість в етиці визнається гуманність [312]. Хоч

гуманність також не можна собі уявити без справедливості, однак “любов

завжди повинна стежити за справедливістю” (Є. Левінас) [172, с. 124].

Мужність (сміливість, принциповість) як моральна чеснота державного

службовця вказує на те, що моральна поведінка вимагає значних свідомих

зусиль. Навіть коли права гарантовані законом, необхідна

громадянська і

професійна мужність у їх відстоюванні. Сферою її прояву є ініціатива й

творчість у виконанні службових обов’язків, здатність до рішучих кроків, але

й готовність до компромісів, прийняття непопулярних рішень тощо. Ядром

мужності як чесноти вважається терпеливість у прагненні до законності і

справедливості [273, с. 144]. За умови володіння державним службовцем

першими двома чеснотами - мудрістю й справедливістю - мужність

забезпечує йому вольову саморегуляцію поведінки.

Помірність (поміркованість, врівноваженість) звернена до

інтелектуальної та емоційно-почуттєвої сфер особистості. Вона характеризує

почуття міри, стан рівноваги (емоційної стійкості), завдяки яким людина

здатна до розсудливості й поміркованості - до вибору “золотої середини.

Державний службовець повинен вміти зважувати пріоритети, узгоджувати

позиції

з метою ефективного розв’язання проблемних ситуацій, які

покращують моральні відносини і морально-психологічний клімат у

колективі, суспільстві.

Таким чином, уявлення про доброчесність як про модель чотирьох

чеснот дає змогу наповнити цю базову професійну якість конкретним змістом,

а також правильно структурувати й оцінювати інші важливі для успішної

діяльності державного службовця

етичні засади, які є похідними. Наприклад,

порядок є похідним від справедливості, вірність обов’язку - від мужності

тощо.

Моральна суть доброчесності державного службовця означає, що

служіння загальному добру й справедливості набуває для нього особистісного

смислу. Це - не бажана спрямованість особистості, а її практична здатність