Рудакевич М.І. Професійна етика державних службовців: теорія і практика формування в умовах демократизації державного управління

Подождите немного. Документ загружается.

171

Соціологічні дослідження підтверджують, що громадська думка готова до

посилення контролю за діяльністю і професійною поведінкою державних

службовців. У цьому зв’язку тривалий час обговорюються питання „Кодексу

поведінки державного службовця”, а також спеціальних адміністративних і

громадських комісій для контролю за його дотриманням [194, с. 19].

Негативна оцінка практики реформування державної служби Росії

привела до

відмови від попередньої стратегії реформування державної служби.

За дорученням Президента В.Путіна Міжвідомча комісія (2001 р.) розробила

Концепцію реформування державної служби, одним із пріоритетів якої є

вироблення ефективних механізмів боротьби з корупцією. Головною причиною

корупції президент вважав не відсутність репресивних заходів, а наявність

адміністративних бар’єрів, непрозорість у роботі і брак

коштів. Тиск

громадської думки з приводу „адміністративного свавілля”, дискусії в урядових

колах з приводу „дебюрократизації” зумовили перехід до теми „нового

державного управління”. У серпні 2002 р. вийшов короткий Указ Президента

„Про затвердження загальних принципів службової поведінки державних

службовців” в якому сформульовані стержневі цінності держслужби:

законність, відкритість, неупередженість, політична нейтральність, коректність,

толерантність,

ефективне реагування на запити громадян, уникнення конфлікту

інтересів тощо [243]. Напрацьовані ідеї покладені в основу нового

законодавства про державну службу і проекту Федерального закону „Кодекс

поведінки державних службовців Російської Федерації” (автори – депутати

Держдуми РФ В.Южаков, В.Рижков, Б.Нємцов, Н.Ковальов) [145]. На думку

авторів, документ мав би стати ефективним засобом боротьби

з корупцією

шляхом утвердження етичних цінностей. Він являє собою адаптований до

російського законодавства Модельний кодекс поведінки для державних

службовців, рекомендований Комітетом Міністрів Ради Європи.

Аналіз матеріалів дискусій і круглих столів з приводу законопроектів про

Кодекс поведінки і державну цивільну службу показує, що основною причиною

неефективності Указу Президента В.Путіна, як

і інших нормативно-правових

172

актів, що регламентують етику державних службовців, практики - високі

чиновники і депутати Держдуми вважають відсутність у владному середовищі і

в суспільстві „неформальних механізмів впливу”, а інших „процедур,

орієнтованих на примусове формування репутації і обов’язкове врахування її в

наступній кар’єрі та діяльності державного службовця, Указ не пропонував”

[145]. Поки що відсутні,

вважають вони, „процедури, які б забезпечували вплив

на чиновників через репутаційні механізми, механізми проведення

розслідувань, механізми осуду і навіть обмеження службової діяльності,

пов’язані із систематичним і серйозним порушенням службової поведінки”.

Проблемним залишається і питання міжвідомчих органів з урегулювання

конфлікту інтересів, органів із професійної етики [145].

Аналіз змісту законопроекту „Кодекс поведінки

державних службовців

Російської Федерації” показує, що в його основу покладено визначення „правил

службової поведінки” як сукупності норм, які „забезпечують добросовісне

виконання службових (посадових) обов’язків і дотримання встановлених

обмежень на основі відповідності службової поведінки загальноприйнятим

етичним нормам” (ст. 2 законопроекту) [146]. Ними є „правила добросовісної

службової поведінки” (Гл. ІІ) і „правила антикорупційної поведінки

” (Гл. Ш).

До першої групи норм віднесено моральні якості особистості: чесність,

неупередженість (безсторонність), справедливість, лояльність, відповідальність,

честь і гідність тощо, до другої – правила поведінки в корупційно небезпечних

ситуаціях. Корупційно небезпечною „пропонується визнавати будь-яку

ситуацію, яка створює або містить конфлікт інтересів”. У свою чергу, конфлікт

інтересів „є завжди, коли особиста

зацікавленість чиновника впливає або може

впливати на неупереджене виконання службових обов’язків”, зокрема,

використання службового становища і державного майна у неслужбових цілях,

неналежне використання інформації, задоволення інтересів, не пов’язаних із

службовою діяльністю, участь у політичній діяльності, подарунки, задоволення

особистих інтересів після припинення державної служби, незаконне

використання відносин із колишніми державними

службовцями тощо.

173

„Правила дотримання кодексу і санкції (Гл. ІУ) розкривають механізми

забезпечення дієвості документа, які є „нормами прямої дії”. По-перше,

законопроект передбачає, що даний кодекс є складовою частиною трудової

угоди з державним службовцем. По-друге, аналіз і оцінка виконання

службовцем його норм вважається обов’язковим при проведенні атестації,

кваліфікаційних іспитів, призначенні

на нову посаду, підготовці

характеристики, рекомендації. Глава містить статті, які визначають юридичні

процедури врегулювання конфлікту інтересів, санкцій, усього комплексу дій

посадових осіб, пов’язаних із питаннями службової поведінки: інформування

про порушення, відповідальність вищестоящих керівників, створення і

діяльність комісії з службових конфліктів, захист інтересів державного

службовця, громадянський контроль тощо.

Отже, як

зазначається в Пояснювальній записці до Закону,

„…законодавче закріплення і обов’язків, і обмежень, і відповідальності за їх

порушення покликано затвердити високий рівень суспільних вимог до

чиновників, у тому числі і, насамперед, до їх чесності, добросовісності на

службі – готовності і здатності протистояти спокусам поставити власні інтереси

вище, від службових” [146]. Експертиза законопроекту

підтверджує таку

спрямованість документа: закон, на думку експертів, створить передумови для

поступової зміни традиційного для Росії типу взаємовідносин держави і

громадянського суспільства, підвищення довіри до влади, забезпечення певних

гарантій захисту громадян від свавілля чиновників. Інший аргумент на користь

законопроекту - Кодекс може створити підгрунтя для зміни „норм поведінки”

(протекціонізм, хабар тощо),

які фактично є аморальними, хоч часто панують в

органах влади і сприймаються як правила добросовісної службової поведінки.

Це надасть підтримку добросовісним чиновникам, які змушені

пристосовуватися до існуючих відносин [146].

За результатами аналізу можна дати наступну оцінку законопроекту

„Кодекс поведінки державних службовців Російської Федерації”. Законодавче

регулювання етики поведінки державних службовців є одним

із природних для

174

держави способів впливу на державних службовців. Законопрект має

проміжний характер, оскільки, з одного боку, встановлює правові механизми

регулювання конфлікту інтересів, а, з другого - деякі норми Кодексу справді

мають моральний характер. Зокрема, службова репутація і моральний вплив

службового і суспільного середовища на державного службовця, які не менш

важливі, ніж дисциплінарні санкції. Разом

з тим аналіз моральних норм

показує, що вони не відображають демократичної сутності державної служби, а

їх гуманістична сутність лише задекларована. Апеляція до моральної свідомості

людини нормами права, як свідчить досвід Франції, вимагає постійного

зовнішнього контролю, який можливий за наявності відповідної організаційної

сруктури, а моральні санкції інколи є більш дієвим засобом,

ніж догана або

звільнення.

У тривалих дискусіях (2002-2004 рр.) навколо Законопроекту РФ про

„Кодекс поведінки державних службовців Російської Федерації” думки щодо

засобів регулювання етики поведінки науковців і практиків розділилися.

Законопроект „Кодекс поведінки державних службовців Російської Федерації”

не пройшов другого слухання і був відхилений Держдумою Росії, проте його

основні положення були покладені

в основу Федерального закону „Про

державну цивільну службу Російської Федерації” (2004) [242]. Закон

принципово змінив умови професійної державної служби і закріпив основні

положення поведінки державних службовців. Суть змін полягає в тому, що при

вступі на державну службу у громадянина залишається „значно менше

можливостей для дій на власний розсуд, на відміну від укладення звичайної

трудової угоди”. Приймаючи умови вступу на державну службу, громадянин

одночасно приймає і умову, згідно з якою в подальшому його правовий статус

практично не може бути змінений за власною волею, за вийнятком прийняття

рішення про припинення ним державної служби [136, с. 7].

Аналіз Закону свідчить про високий рівень регламентації професійної

діяльності державних службовців,

що мотивується прагненням звузити поле

для бюрократії і підвищити відповідальність державних службовців за кінцевий

175

результат. Засобом досягнення цієї мети є „посадовий регламент”. Він включає

в себе кваліфікаційні вимоги, посадові обов’язки, перелік питань, з приводу

яких державний службовець може самостійно приймати рішення, перелік

державних послуг, які надаються громадянам і організаціям, показники

ефективності службової діяльності тощо.

Вимоги до службової поведінки сформульовані в однойменній ст.18:

добросовісність і

професіоналізм; визнання, дотримання і захист прав і свобод

людини й громадянина; законність; неупередженість; недопущення зловживань

службовим становищем; уникнення конфлікту інтересів; нейтральність; честь і

гідність; коректність у поводженні з громадянами; повага до культури, норм і

традицій народів РФ, соціальних груп і конфесій, сприяння їх згоді; турбота

про репутацію, авторитет державного органу;

культура спілкування і

комунікацій; вимога до категорії „керівники” щодо недопущення примусу

цивільних службовців до участі в діяльності політичних партій, інших

громадських і релігійних об’єднань тощо. Окрема стаття (ст.19) регулює

конфлікт інтересів у державній службі. Принцип служіння державного

службовця громадянину, суспільству – відсутній.

Для забезпечення виконання вимог службової поведінки державних

службовців і

врегулювання конфлікту інтересів правовим актом державного

органу з управління державною службою створюється спеціальна комісія. До її

складу входять представники державного органу (юридичного підрозділу,

підрозділу з питань державної служби і кадрів), а також наукових і освітніх

установ як експерти. Положення про Комісію затверджується указом

Президента Російської Федерації.

Аналіз свідчить про вдосконалення

раціонального підходу до організації

праці державних службовців, який зорієнтований на законність і ефективність.

Він відповідає технократичній моделі державного управління. Що стосується

демократичних і суб’єктивних (моральних) неформальних чинників службової

поведінки, вони в Законі не прописані. Це дає підстави зробити висновок, що в

Росії на сучасному етапі впроваджується традиційний підхід до регулювання

176

поведінки державних службовців, згідно якого етика державного службовця

означає, насамперед, повагу до закону. Вона формується в площині управління

кадрами, яке розглядають в юридичному та дисциплінарному аспектах.

Висновки до розділу 2

Аналіз зарубіжної практики функціонування етики державних

службовців показав, що незважаючи на відмінності у підходах до формування

комплексної системи норм і способів

функціонування, незмінною є її мета -

забезпечити професійну діяльність службовців в інтересах громадян і

суспільства, а також запобігти можливим зловживанням владою і порушенням

закону. Зарубіжна практика принципово наголошує на понятті “служіння

народу”, що сприяє виконанню посадових обов’язків в інтересах народу, а не в

інтересах держави, окремих осіб чи груп.

процесі еволюційного розвитку державного управління технократичну

модель державного управління замінив “новий підхід” – менеджеризм, який

грунтується на довірі суб’єктів управління. Його суть полягає в гуманізації і

персоналізації процесу управління, що виявляється не в нівелюванні

індивідуальності працівників і контролю за їх діяльністю, а в довірі і

стимулюванні почуття власної значущості. Це зумовило

активний розвиток

професійної етики державних службовців.

Оцінюючи “новий підхід” до державного управління з погляду

утвердження етики державних службовців, можна зробити висновок, що

система трансформаційних заходів - децентралізація, новий рівень прозорості й

відкритості, що стимулює взаємодію і загальну відповідальність держави й

суспільства за стан розвитку, реформа структури державної служби, її

менеджеризація і

запровадження ринкових механізмів, заохочення етичної

поведінки державних службовців тощо, стимулювали їх внутрішню активність і

прагнення до професійної творчості й самореалізації. Проте при загальному

підвищенні ефективності праці окремі елементи „нового підходу” зумовили

177

девальвацію етичних стандартів поведінки, породили низку негативних

наслідків. Конкретні морально-правові засоби їх вирішення, у тому числі

впровадження програми “Громадянська хартія”, становлять практичний інтерес

для вітчизняної практики.

У розділі проаналізовано процес трансформації традиційного підходу до

регулювання поведінки державних службовців Франції. Сучасний - „широкий”

етичний підхід до професійної етики грунтується на чотирьох принципах

модернізації державної служби: відновленні соціального діалогу; підвищенні

відповідальності й посилення підзвітності державних службовців;

запровадженні оцінювання менеджменту; забезпеченні відкритості державної

служби для громадян і покращанні відносин із споживачами.

Інститут етики державних службовців у країнах розвиненої демократії є

особливим елементом системи державного управління, який являє собою

своєрідну інфраструктуру, що поєднує різні способи

регулювання поведінки

державних службовців - політичне, правове, адміністративне, економічне,

власне етичне. Її структури й інституції забезпечують відбір кадрів за

морально-професійними якостями, якісну етичну підготовку державного

службовця, контроль і стимулювання моральної діяльності і відносин, захист

прав і свобод державного службовця, ефективну взаємодію із споживачами

державних послуг і громадянським суспільством, науково-методичний

розвиток

професійної етики і підтримку розв’язання етичних проблем тощо.

Будь-яка реформа у системі професійної етики, як показав аналіз, є

питанням політичної волі вищого керівництва держави, що виявляється в

прийнятті конкретних рішень, спрямованих на довготривалі результати.

Необхідною умовою успіху впровадження і функціонування професійної етики

державних службовців є об’єднання зусиль

усіх гілок влади.

Професійну етику не можна запровадити авторитарними методами. До

цього процесу необхідно залучати самих державних службовців. Продуктивним

є лише колективний спосіб її впровадження. З одного боку, потрібне

усвідомлення ролі професійної етики як основи професійної культури,

178

колективне вироблення та інтеріоризація її цінностей і норм кожним

службовцем, з другого - політична воля з належним формальним забезпеченням

професійної етики як робочого інструменту державної служби.

Центральною ідеєю етизації державної служби можна вважати

актуалізацію її людського потенціалу шляхом забезпечення культурно-

гуманістичної основи організації професійної діяльності і відносин. Цей підхід

спирається на досвід

системи заслуг (merit system) із урахованням національної

специфіки. Він грунтується на принципах поваги гідності й соціальної

значимості державного службовця, професійного визнання, делегування

повноважень, чесності й справедливості оцінювання праці, стимулювання

творчої ініціативи і етичної поведінки і реалізується в системі управління

кадровими ресурсами.

179

РОЗДІЛ 3

ІДЕЙНІ ТА НОРМАТИВНІ ЗАСАДИ ЕТИКИ ДЕРЖАВНИХ

СЛУЖБОВЦІВ УКРАЇНИ І ЇХ РЕАЛІЗАЦІЯ В СУЧАСНИХ УМОВАХ

3.1. Політико-правова база етики державних службовців України

Як уже зазначалося, етика державного службовця покликана формувати

ціннісно-нормативні відносини в суспільстві. Тому вона визначає правила для

всієї державної адміністрації у внутрішніх і зовнішніх відносинах, у

відносинах із політичною владою; ставлення до ресурсів держави; відносини

із споживачами державних послуг; правила розв’язання конфлікту інтересів

тощо. Вона описує вимоги до праці, нормативно вироблені рамки

професійних відносин, а також моральні якості державного службовця. Етика

державного службовця грунтується на принципах відповідальності

(персональної і „командної”), відкритості, співпраці, що характеризують

також

етику керівництва і відображають спосіб регулювання індивідуальної і

колективної поведінки, який узгоджується із суспільною культурою та

субкультурами конкретних колективів.

Етичний аспект політико-правової бази професійної діяльності

державних службовців будемо розглядати у двох значеннях: 1) як моральну

основу політико-правових положень (норм), що регламентують професійну

діяльність державних службовців; 2) як сукупність юридично закріплених

етичних

стандартів професійної діяльності державних службовців.

Джерелами професійної етики державних службовців України є

ціннісно-нормативні засади української держави, визначені Конституцією

України (1996). Етичні стандарти професійної діяльності закріплені в Законі

України “Про державну службу” (1993), “Загальних правилах поведінки

державного службовця” (2000), указах Президента України [119; 144; 143;

144; 290]. В сукупності ці документи визначають основні моральні цінності

нашого суспільства та

етичні вимоги до діяльності державного службовця. У

180

низці інших законів і нормативно-правових актах закріплено окремі аспекти

професійної етики, актуалізація яких зумовлена певними суспільними

потребами. До них належать щорічні послання Президента України до

Верховної Ради України, укази Президента України, спрямовані на

вдосконалення державного управління та моральної сфери суспільного життя,

а також нормативно-правові акти Кабінету Міністрів України, інструктивні

матеріали Головного управління державної служби при Кабінеті Міністрів

України тощо [112; 289; 290; 291; 293].

Розбудова української держави свідомо пов’язується з формуванням

етичної поведінки державних службовців. Свідченням цього є Закон України

“Про державну службу” (1993), яким було покладено в основу діяльності

державних службовців такі принципові положення. По-перше, державна

служба визначалася як “професійна” (ст.1),

що означає утвердження ціннісно-

функціонального підходу до діяльності державних службовців, по-друге,

визнавалося, що її соціальним призначенням є “служіння народу України”

(ст.3).

Як уже зазначалося, сутність і зміст професії державних службовців

розкривають дві головні характеристики: 1) система цінностей, які ця

професійна група відстоює й утверджує в суспільстві; 2) спеціальні знання й

уміння,

а також якості характеру, якими володіють тільки представники

певної професії. “Вирішальним для успіху всіх державних установ, їх

інструментів є професійний та етичний рівень державних службовців”, -

наголошує професор О. Люхтерхандт, - даючи експертну оцінку концепції

адміністративної реформи в Україні. “Усе залежить від їх готовності та

здатності уявляти себе на службі “не володарями”, а

слугами і

розпорядниками загальних громадянських та державних інтересів і

відповідним чином підпорядковувати їм свої приватні інтереси і потреби”

[189, с. 5]. Вимога високої моральності державних службовців і піднесення

професіоналізму до рівня моральної цінності свідчить про особливу

складність державної служби у кризові періоди суспільного розвитку. Лише їх