Рудакевич М.І. Професійна етика державних службовців: теорія і практика формування в умовах демократизації державного управління

Подождите немного. Документ загружается.

151

К.-О Апель формулює так: “Автентична реалізація “доброго життя” окремої

людини чи спільноти можлива лише за умови забезпечення рівного права на

таку ж реалізацію усім іншим людям і спільнотам” [17, с. 65]. Основні моральні

цінності дискурсивної етики - повага гідності, рівність і відповідальність усіх і

кожного. Якщо хтось зберігає виняткові права за рахунок інших

, то це створює

сприятливе середовище для маніпулювання. Принципи “доброго життя” мають

бути єдиними для всіх, а тому “добре життя” окремої людини, колективу,

спільноти й людства в цілому потребує свідомої і добровільної згоди на

принципові самообмеження. Механізмом регулювання відносин і взаємодії

суб’єктів добровільної згоди є етика дискусії, яка є “спільною

мовою”, що являє

собою загальні процедурні норми дискусії. А власне етичні норми взаємодії

суб’єктів виникають у дебатах як компроміс, досягнутий за універсальними

правилами аргументованого обговорення. Основні ідеї дискурсивної етики

втілені в спільних цінностях Ради Європи, у Копенгагенських критеріях для

країн Європейського Союзу та у визнанні консенсусу як основного засобу

прийняття

рішень. На саміті глав урядів країн-учасниць ЄС у 1993 р. було

прийнято основні стандарти міждержавної взаємодії, які грунтуються на

християнських засадах, таких як: людські права, фундаментальні свободи,

демократія, законність, мир і виключення жорстокості, повага до інших, дух

солідарності Європи і світу в цілому, рівні можливості для розвитку, рівність

сприяння, охорону

екологічних систем, персональна відповідальність.

У Копенгагенських критеріях, які є безумовними для кожного кандидата

на вступ до ЄС, спільні цінності об’єднані в три групи:

1) стабільні інститути, що гарантують демократію, верховенство закону,

людські права, захист меншин;

2) наявність конкурентоспроможної у межах ЄС ринкової економіки;

3) можливість взяти на себе зобов’язання членства

в Союзі, включаючи

політичні, економічні і монетарні [425, с. 41].

Етика державних службовців у країнах ЄС формується в руслі розбудови

етичної інфраструктури як відповідь на вимогу гармонізації службової етики і

152

боротьби з корупцією. Згідно із Страсбурзькою рекомендацією Комітету

Міністрів Ради Європи (травень, 2000) щодо внормування поведінки державних

службовців було запропоново модель (зразок) Кодексу поведінки державних

службовців (додаток до Рекомендації № R (XX) ХХ), відповідно до якого мали

бути розроблені національні кодеки. Цей акт сприяв не лише прийняттю

національних кодексів, а й створенню спеціальних державних

інституцій з

проблем етики, впровадженню етичної освіти тощо [123].

Розглянемо основні його характеристики модельного Кодексу і етичні

вимоги до поведінки державних службовців країн Ради Європи, оскільки саме

цей документ розкриває суть і зміст засад професійної етики.

Документ містить два розділи: 1) інтерпретація та застосування;

2) загальні принципи.

Перший розділ містить три статті, що

визначають:

1) осіб, яких стосується кодекс - усі державні службовці, які працюють в

державному органі влади; положення Кодексу можуть стосуватися також осіб,

які працюють у приватних організаціях, але перебувають на державній службі;

положення Кодексу “не стосуються обраних представників народу, членів

уряду та осіб, які обіймають судову посаду” (ст. 1);

2) статус Кодексу - цей

документ становить частину положень, які

регулюють діяльність державних службовців, тому кожен зобов’язаний

дотримуватися положень Кодексу” (ст. 2);

3) мету Кодексу - документ має три цілі: а) визначити стандарти чесності

та поведінки, яких мають дотримуватися державні службовці; б) допомогти їм

відповідати цим стандартам; в) інформувати суспільство про поведінку, на яку

воно має право

сподіватися від державних службовців (ст. 3).

Другий розділ “Загальні принципи” включає принципи, які окреслюють

етичні межі службової діяльності, а також норми і правила їх реалізації. Це,

зокрема, відданість, законність, політична нейтральність і лояльність до

законної політики, органів державної влади; чесність, неупередженість та

ефективність у служінні суспільним інтересам; ввічливість у службових

153

відносинах, належна повага до прав, обов’язків та інтересів інших;

неупередженість і об’єктивність під час прийняття рішень, недопущення

конфлікту інтересів, зловживання службовим становищем, турбота про

суспільну довіру, підзвітність безпосередньому керівнику, право доступу і

конфіденційність у роботі з офіційною інформацією та документами, ефектив-

ність та економічність у використанні персоналу, суспільних та

офіційних

ресурсів тощо.

Головні вимоги Кодексу - перевірка чесності кадидата на державну

службу, на підвищення по службі чи призначення на посаду (ст. 24), а також

контроль за дотриманням етичних вимог (ст. 25, 28).

Особливістю Кодексу є наголос на взаємності обов’язків державних

службовців і тих, хто контролює їх діяльність або здійснює керівництво. Так

стаття “

Підзвітність керівництву” (ст. 25) наголошує на обов’язку ієрархічної

підзвітності в системі державної служби, а її зміст вказує на відповідальність

керівних і контролюючих осіб, по-перше, за виконання своїх функцій

відповідно до політики та цілей органу державної влади; по-друге, за дії чи

помилки персоналу, якщо він не вжив необхідних заходів щодо

їх запобігання;

по-третє, зобов’язує цих осіб вживати конкретних заходів щодо запобігання

корупції підлеглих. Стаття 28 підсилює відповідальність керівника за

дотримання підлеглими положень Кодексу, а в разі його порушення зобов’язує

його вживати дисциплінарних заходів.

Кодекс унормовує порядок залишення державної служби (ст. 26). Як і в

решті статей, в ній визначаються

правила чесної поведінки після завершення

служби чи при переході на іншу роботу. У статті сформульовані заборони,

пов’язані з недопущенням можливих зловживань. Її доповнює ст. 27, в якій

міститься заборона державним службовцям вияву привілейованого ставлення

чи надання доступу до державних установ колишнім держслужбовцям.

Кодекс вирішує також проблему дієвості норм професійної етики

державних

службовців. Як уже зазначалося, окремими статтями (24, 25, 28),

визначено правила його функціонування. Основне навантаження покладається

154

на служби управління персоналом і безпосереднього керівника. У ст. 28

розкриті політико-правові аспекти функціонування Кодексу поведінки. По-

перше, в ній визначена процедура прийняття Кодексу, який затверджується

міністром або керівником органу державної влади, по-друге, міститься вимога

до державного службовця поводитися відповідно до норм Кодексу. Це означає

необхідність бути обізнаним із його

положеннями та змінами до нього, а в разі

невпевненості у правильності дій керівництва - звертатися до відповідного

джерела. По-третє, у статті вказано, що положення Кодексу є частиною умов

трудової угоди, їх порушення тягне за собою відповідні дисциплінарні санкції.

Тому етичним правилом діяльності кадрової служби є ознайомлення кандидата

з Кодексом поведінки

ще на етапі ведення переговорів стосовно умов його

роботи. Ще одна важлива вимога цієї статті - регулярний перегляд положень

Кодексу - вказує на те, що це не статичний документ, він має відповідати

специфіці, актуальним завданням і умовам службової діяльності.

Таким чином, Європейська інтеграція на основі ідеї політичної

співвідповідальності здійснюється сьогодні в чотирьох напрямах

. Перші три:

економіка (economi), ефективність (efficiency), результативність (effectiveness),

доповнено четвертим - етичним (ethics). Щоб забезпечити дотримання

встановлених правил у державній службі, поставлено завдання розробити

інструменти і процедури, які врегульовують небажану поведінку і спонукають

до ефективного управління [449; 252].

Об’єктом особливої уваги ЄС є законодавчі та інституційні засоби

утвердження етики на державній службі, які утворюють етичну інфраструктуру

[428; 442; 450]. Її елементи, як засвідчив аналіз досвіду Великобританії і

Франції, аналогічні тим, які існують в етичній системі США. Західні країни

виявились одностайними стосовно того, що умовами професійної етики

державних службовців є, насамперед, рівень моральної культури суспільства,

політичні традиції управління, активність громадянського суспільства,

професійна чесність вільних ЗМІ, які висвітлюють діяльність владних структур

і державних службовців тощо. Що стосується етичних стандартів, то вони

155

мають відображали також соціальні й політичні цінності конкретної держави і

мати нормативно-правове закріплення. “Було б непродуктивно аналізувати або

пропонувати реформи етики без урахування широких соціальних та політичних

контекстів. Це стосується усіх країн. Особливого значення воно набуває в

країнах Центральної та Східної Європи” [432].

Формування етичної інфраструктури спрямоване, насамперед, на

створення дієздатних

структур, інституцій, які б забезпечували якісну етичну

підготовку державного службовця, контроль його діяльності та науково-

методичну підтримку розв’язання етичних проблем. Аналіз звіту Організації

економічного співробітництва і розвитку (ОЕСР) про стан “Реформування

систем менеджменту людських ресурсів у державній службі” (1996 р.) дев’яти

країн-членів ОЕСР (Австралія, Велика Британія, Канада, Іспанія,

Нідерланди,

Нова Зеландія, Франція, Швеція) засвідчив, що в більшості з них уже введено

етичні кодекси [127]; створені і діють спеціальні інстанції на зразок Комітету

стандартів публічної служби у Великобританії (1994); запроваджено етичну

освіту. Комплексний аналіз звіту, а також досвіду Великобританії і Франції дає

змогу зробити висновок, що етична інфраструктура формується в руслі

менеджменту

людськими ресурсами і в контексті організаційної культури

державної служби, ядром якої є морально-етичні ціності.

Особливу роль у впровадженні етичних стандартів відіграє етична освіта

державних службовців. Програма міжнародної літньої школи з державного

управління “Етика в управлінні: нові виклики для державних службовців”

(Львів, 2000), проведеної відомими фахівцями з етики - А. Розенбаумом

(

США), М. Дембіцькі (Канада), А. Камінські, Е. Регульські (Польща), дає

цілісне уявлення про зміст і підходи до її здійснення. Програма включала такі

теми:

1. Конституційна демократія: етичні та інституційні цінності.

2. Суспільні етичні цінності й очікування.

3. Професійна етика і державне управління або новий державний

менеджмент і прикладна етика.

156

4. Інституційні засоби етичного менеджменту.

5. Етика як основа організаційної культури.

6. Відкритість і прозорість, свобода інформації в державному управлінні.

7. Дилеми лояльності, повноважень, звітності й відкритості.

8. Міжособистісне спілкування у державних офісах.

9. Стратегії і тактики прийняття управлінського рішення у правовій

державі.

10. Дилеми гуманності, гідності й доброї волі.

11.

Конфлікт інтересів: етичний вибір.

12. Державний службовець, суспільство, громадянин у пошуку етичних

відносин.

13. Роль громадянського суспільства у захисті громадських інтересів.

14. Етичні кодекси і кодекси поведінки.

15. Антикорупційні стратегії в демократичних країнах.

Як свідчить тематика школи, етика державних службовців розглядається

в кількох значеннях: як система, що інтегрує конституційні, організаційні

та

індивідуальні цінності; як основа нового менеджменту і організаційної

культури; як антикорупційний засіб. Останнє значення етики є метою і

наслідком реалізації попередніх значень. Тобто етичні знання подаються як

органічний елемент професійної діяльності державних службовців, володіння

яким сприяє високій ефективності управлінської діяльності й авторитету

службовців у суспільстві.

Аналіз програми семінару показав, що

професійну етику державні

службовці вивчають у контексті фахових дисциплін - державного управління,

конституційного і адміністративного права, політичних наук, соціальної

психології тощо. Причому воно спрямоване на виявлення суті, розмежування і

пошук можливостей взаємного підсилення організаційних, правових і етичних

засобів державного управління і регулювання поведінки державних служ-

бовців. Вони засвоюються шляхом використання активних

методів навчання:

групового аналізу нормативно-правових документів, перегляду й обговорення

157

відеоматеріалів і фільмів, групових дискусій, дебатів, семінарів та практичних

занять.

У державних організаціях питаннями етики опікуються референти з

етики. Дослідники характеризують вимоги до них і описують їх обов’язки. Це

компетентні особи, які виконують незалежно від керівництва свої обов’язки, є

своєрідними помічниками і посередниками між керівництвом і службовцями, а

також

захисниками прав державних службовців.

Таким чином, професійна етика в розвинених демократичних країнах

Європи розглядається як основна мета управління людськими ресурсами.

Професійна етика - це прагматичний засіб, спрямований на перехід від етики

слухняності до етики переконання й відповідальності перед громадянами.

“Нова етика” державних службовців зосереджується навколо трьох

центральних проблем: відповідальності; прозорості й

відкритості державного

обслуговування і цілісності. Акцент робиться на змінах в інструкціях і

законодавстві, у структурах і в організаційній культурі. Досягнення мети

потребує створення державним службовцям належних умов праці.

Професійна етика є елементом загальноприйнятої в Європейському Союзі

системи управління якістю, що дістала назву „Спільної оцінної рамки” (рис.

2.1) [297].

Контроль за дотриманням норм

професійної етики державними

службовцями країн-кандидатів на вступ до Європейського Союзу здійснюється

в рамках щорічної оцінки державної служби за базовими показниками

ОЕСР/SIGMA:

- правовий статус державних службовців;

- законність, відповідальність та підзітність державних службовців;

- неупередженість та чесність державних службовців;

- ефективність в управлінні державною службою і кадровий контроль;

професіоналізм і стабільність державних службовців;

- розвиток державної служби до європейської інтеграції [297, с. 6].

158

2.3. Досвід формування етики державних службовців у Російській

Федерації

Подібність сучасних і раніше набутих проблем реформування державної

служби в Росії і Україні зумовлює інтерес до розв’язання проблеми етики

державних службовців російськими науковцями і практиками. Проаналізуємо

законодавчі акти, офіційні концепції і практичні заходи щодо їх упровадження

у практику державної служби

в період президентства Б.Єльцина і О.Путіна.

Соціальне призначення державної служби Росії, яке детермінує зміст

професійної етики і принципи її функціонування, визначені Федеральним

законом “Про основи державної служби Російської Федерації” (1995).

Діяльність державних службовців, зазначається в документі, спрямована на

підтримку конституційного ладу, дотримання Конституції РФ і федеральних

законів [247]. Її базовими

принципами визнано законність, що означає

верховенство Конституції, законів держави над іншими нормативними актами

Рис. 2.1. Модель та критерії оцінювання управління якістю

за системою ЄС

CAF

Іннова

ія та навчання

Лідерство

Реалізація

місії та цілей

організації

Управління

персоналом

Стратегія

та

планування

Партнерство

та управління

ресурсами

Задоволення

інтересів

споживачів/

клієнтів

Задоволення

потреб

колективу

та працівників

Задоволення

інтересів

суспільства

та громади

Сп

оможності

(

вхі

д)

Рез

льтати

(

вихі

д)

Управління

процесами

та змінами

159

або посадовими інструкціями, справедливість, гуманність, відданість,

відповідальність. Закон забороняв учинки, які кваліфікуються як „конфлікт

інтересів”, а саме: оплачувану роботу за сумісництвом (крім педагогічної,

наукової і творчої); комерційну діяльність або лобіювання інтересів третіх осіб

у державних органах; використання державної власності у неслужбових цілях;

отримання „подарунків”; участь у страйках; розголошення конфіденційної

інформації; використання

родичів як підлеглих [60].

Оскільки базові принципи є компонентами моральної оцінки діяльності

службовців, розглянемо їх тлумачення російськими науковцями. Принцип

справедливості як регулятор взаємовідносин громадян і держави визначається

як законне і раціональне виконання повноважень, захист прав і законних

інтересів громадян, виправдання їх соціальних очікувань. На міжособистісному

рівні етичний принцип справедливості означає неупередженість,

об’єктивність

в оцінці особистісно-ділових якостей або результатів праці, відсутність

нерівності (дискримінації) в оплаті праці державних службовців чи в наданні

пільг або привілеїв відповідно до фактичних заслуг.

Принцип гуманності зобов’язує державних службовців визнавати,

задовольняти й захищати конституційні права і свободи громадян. Цей принцип

конкретизується через вимоги, сформульовані в ст

. 5 Закону. Він означає

визнання суверенітету особи і повагу її гідності, увагу до проблем кожної

людини, ввічливість, толерантність, тактовність тощо [72, с. 370; 247].

Принцип відданості народові і державі означає пріоритет суспільних

інтересів у професійній діяльності державного службовця. Його нормами є

безкорисливість, незалежність, непідкупність при виконанні службових

обов’язків, особливо в ситуаціях конфлікту інтересів.

Фактами порушення

принципу є прояви корупції, інші форми зловживання службовим становищем.

Принцип моральної відповідальності акцентує увагу на соціальних

наслідках рішень, конкретних дій чи бездіяльності. Його нормами є єдність

слова й діла державного службовця, яку контролює совість і яка визначає

гідність та професійну честь.

160

Перелічені принципи виступають критеріями оцінки праці [138; 341].

Щоправда, за офіційними оцінками і даними наукових досліджень, цих

принципів не завжди дотримуються, а часом їх не поділяють окремі службовці,

доводячи, що важливіше дотримуватися не законів, а посадових інструкцій і

нормативних актів. Так, аналіз соціологічних опитувань, які характеризують

ставлення службовців до принципу законності, показує, що

значна частина

опитаних або не усвідомлює суті й ролі принципу законності в діяльності

державної служби, або свідомо не керується ним. Це стосується і значної

частини опитаних керівників. Характеристика основних порушень етичних

норм свідчить про функціонування в державних органах бюрократичної

"корпоративної" етики, принципи якої суперечать суспільним моральним

цінностям і нормам, а

також етичним стандартам службової діяльності [95; 165;

246; 367].

Державного службовця Російської Федерації оцінюють за такими

професійно-етичними якостями, як авторитет, ступінь відповідальності,

чесність і відкритість, повага до людей (гуманізм), відданість державі,

справедливість і об’єктивність, моральна стійкість, тактовність і культура

відносин, самоконтроль і здатність володіти собою, особиста дисципліна,

поведінка [71, с. 457]. Найважливішими нормативними якостями

державного

службовця, що дають йому право обіймати державну посаду, є чесність і

правдивість. Ці якості - основа довіри у відносинах як у власному колективі,

так і з громадянами. Поступка перед власним сумлінням розглядається не лише

як особистий недолік, а як дія, що завдає шкоди авторитету державного

інституту і дискредитує державну службу

в цілому. У вужчому, професійно-

прагматичному розумінні, чесність і правдивість гарантують рух у владній

ієрархії точної, вичерпної і правдивої інформації, без якої неможливі сама

державна служба, вироблення й прийняття правильних рішень і рекомендацій.

Найбільш повно російський підхід до проблеми етики державних

службовців, на нашу думку, дістав вияв у реформі державної служби

1997-