Рудакевич М.І. Професійна етика державних службовців: теорія і практика формування в умовах демократизації державного управління

Подождите немного. Документ загружается.

131

висока самодисципліна, чесність, моральність, турбота про “суспільний

гаманець”, професійна честь, прагнення завжди знайти найкраще рішення, адже

за кожним актом професійного вибору стоїть держава і благо громадянина

[246].

Розумінню суті й механізмів британської системи функціонування етики

державного службовця сприяє аналіз ролі, яку він відіграє в суспільстві. На

відміну від інших західних держав,

де використовується поняття “публічної”

(Public, Offentlishe) або “державної служби” (State, Staat), у Великобританії

побутує поняття “громадянська (цивільна) служба” (Civil Service), що має

історичні корені [72]. В англійському праві чиновник розглядається як

цивільний “слуга корони”, на відміну від її “військових слуг”. Громадянська

служба вважається “почесним обов’язком шляхетних людей”, знаком довіри до

них з боку корони і суспільства.

Поведінка “слуг корони” регламентується

етичним Кодексом державного службовця, аналогу якому немає у світовій

практиці. Документ містить дві частини: 1) вимоги до службової діяльності

міністрів; 2) вимоги до решти службовців. Його своєрідність полягає в тому, що

він, з одного боку, регламентує етику професійної діяльності службовців,

починаючи від надання послуг населенню і завершуючи політичними

консультаціями

міністрам, а з другого - визначає взаємні обов’язки службовців

і міністрів.

Високий рівень моралі у британських державних службовців, як показує

аналіз, забезпечується насамперед системою підготовки кадрів і добору на

державну службу. На це вказують і зарубіжні дослідники (А.Оболонський,

Г.Райт та ін.) [246; 302]. Заміщення вакантних посад на британській державній

службі

здійснюється на основі конкурсу позитивних якостей кандидатів,

шляхом відкритих конкурсних іспитів. Перевага віддається “дженералістам” -

кандидатам із гуманітарною, а не спеціальною (технічною) освітою через

зрозумілі обставини [302].

На початку 60-х рр. ХХ ст. державна служба Великобританії стала

піддаватися дедалі більшій критиці за неефективність і марнотратство. У країні

132

розгорнулася дискусія щодо відносних переваг організацій державного і

приватного секторів. Управління приватного сектора стало протиставлятися

адміністрації державного. Це привело до радикальних реформ 80-х рр. -

трансформування системи державного управління на засадах філософії

“вільного ринку” [304].

Центральною ідеєю адміністративної реформи 60-х рр., відомої як

“Фултонський” етап (від прізвища голови Комісії, очолюваної ним), була

управлінська професіоналізація кадрів, яка, однак, не дала очікуваного

результату: “в основних своїх елементах вона зазнала краху”. Однією з

основних його причин, які варто враховувати і у вітчизняній практиці

реформування, була та, що проведення реформи покладалося на саму державну

службу, яку і передбачалося реформувати [246, с. 41].

Активне реформування державної служби Великобританії пов’

язують з

іменем Маргарет Тетчер. Прийшовши у 1979 р. в Кабінет Міністрів, вона

розпочала методичний аналіз витрат окремих відомств і їх постатейне

скорочення. Усвідомивши неможливість упровадження ринкової моделі

поведінки у неринкову за характером діяльність державного апарату, уряд

Тетчер розробив програму “Наступні кроки”, яка, по суті, діє і сьогодні [246;

304].

Для контролю і

координації цієї роботи при апараті прем’єра була

створена установа з ефективності під керівництвом Дерека Рейнера -

менеджера високого рівня, що працював у приватному секторі. Їй було

доручено у тримісячний термін проаналізувати всі витрати й визначити

необхідні зміни у практиці й культурі управління. Важливим заходом уряду

М.Тетчер щодо фундаментальної перебудови державної

служби стала зміна

самої адміністративної культури, її наближення до культури ринкових

відносин. Тетчер поставила за мету сформувати новий тип державного служ-

бовця, схожого за своїми діловими якостями на бізнесмена. Оскільки

“перебудова” культури самими міністерствами, як і реформа Фултона,

серйозного успіху не мали, були використані важелі впливу на поведінку

133

державних службовців, що грунтувалися на методиках фінансової оцінки

конкретних адміністративних дій, використовуваних у бізнесі.

У 1988 р. Комісія Дерека Рейнера підготувала доповідь “Вдосконалення

управління урядом: наступні кроки”. “Нова система державного управління”

мала відповідати принаймні двом критеріям: 1) поділу монолітної державної

бюрократичної системи на невеликі децентралізовані, ефективні підрозділи;

2) меншій регламентації діяльності державних управлінців

вищої ланки,

більшій орієнтації на кінцевий результат і отримання винагороди за

результатами діяльності. Практичним показником успішності започаткованих

перетворень було визнано ступінь їх сприяння підвищенню ефективності

процесу прийняття рішень і надання послуг, а також розмір внеску в

досягнення більш значних соціальних і економічних цілей. Особливою

підтримкою прем’єра користувались пропозиції щодо матеріального

заохочення службовців за нововведення. Тому в кінці 80-х рр. була розроблена

система стимулів, що орієнтувала службовців на пошук нових, навіть

ризикованих рішень. Гаслами “нового державного управління” стали: “Нехай

управляють управлінці” і “Управління, орієнтоване на результат”. До основних

його особливостей Джонатан Бостон відносить використання матеріальних і

нематеріальних стимулів, високий професіоналізм, “етику,

організаційну

культуру і статус” [279].

Реалізація Програми розпочалася в 1988 р. Її основною метою було

впровадження “нового менеджеризму”, тобто ринкових механізмів і стимулів у

практику державної служби, перетворення чиновників на управлінців-

менеджерів і трансформація культури державної служби в культуру

підприємництва. Ця програма сприяла введенню в дію законів ринкової

конкуренції. Перетворення охопили всі рівні

державної служби. Вони фактично

змінили соціальну роль державного службовця, що зумовило поступову зміну

культури управлінських відносин і гостру потребу в їх удосконаленні.

Принципи вдосконалення управління було поширено і на “галузь розвитку

людських ресурсів (РЛР)”. Її основними елементами стали: розвиток відкритої

134

кадрової політики; вдосконалення системи підготовки і підвищення

кваліфікації кадрів на основі нових національних стандартів в адміністративній

галузі, сформульованих у “Національних професійних кваліфікаціях”;

управління діяльністю і оцінка за її результатами; стимулювання змагання за

якість та ін. [304].

Орієнтація державного службовця на споживача стала визначальним

фактором перетворення закритої бюрократичної системи на відкриту, прозору.

Служіння

суспільству визнано основним обов’язком державних службовців.

Зміна традиційного режиму роботи на режим роботи прозорої і відкритої

державної служби, інформаційно пов’язаної з громадянським суспільством,

вимагала нових управлінських і етичних знань. Усвідомлення цієї визначальної

для моральної адміністративної культури ідеї привело у 1982 р. “до

початкового введення етики як окремої дисципліни, або

тематичної сфери, до

навчального плану підвищення кваліфікації керівних кадрів” [104, с. 2].

“Новий підхід” до державного управління, який передбачив деяку зміну

діяльності державних службовців, породив і низку проблем, які значно

підвищили увагу до етики державної служби.

1. Залучення державних службовців до політичної діяльності прийняття

рішень і оцінювання наслідків їх практичної реалізації привело до

виникнення

протиріччя, пов’язаного з традиційним політичним нейтралітетом державного

службовця Великобританії.

2. Спрямованість державних службовців на підприємницький пошук,

боротьбу за кінцеві результати праці, що відповідало ідеології менеджеризму

(managerialism), набули для службовців більш важливого значення, ніж засоби.

Це спричинило девальвацію традиційних етичних цінностей державного

обслуговування - честності, справедливості, рівності тощо.

3. Закономірне поглиблення зв

’язку між державним і приватним сектором

породило загрозу зловживань тощо [246, с. 48; 72, с. 263; 431].

З огляду на це науковці і практики дійшли висновку, що одна з

найкращих гарантій етичного державного обслуговування - це відновлення

135

принципів, покладених в основу стандартів поведінки представників публічної

політики, і контроль за їх дотриманням [246, с. 60].

Принципи відкритості та відповідальності “нової” державної служби

Великобританії з 1991 р. стали утверджуватися через десятирічну державну

програму “Громадянська хартія”. Метою програми є “досягнення найвищих

можливих стандартів діяльності в інтересах тих, хто користується державними

послугами у Великій Британії

” [401, с. 13]. “Хартією” були встановлені

стандарти державних послуг у 40 галузях (медицина, освіта, соціальне

забезпечення, оподаткування, транспорт, відпочинок, охорона правопорядку та

ін.). Для виявлення і запозичення кращого досвіду надання державних послуг, а

також підвищення відповідальності державних установ за задоволення потреб

споживачів у 1992 р. була введена Кабінетом Міністрів загальнонаціональна

премія “Знак хартії”. А

з метою забезпечення контролю за дотриманням

стандартів у 1993 р. було створено оперативну групу Громадянської хартії зі

скарг. Її доповідь “Реальний стан речей” (1995 р.), крім аналізу скарг громадян і

стану роботи організацій з ними, включала заходи з поліпшення ситуації,

зокрема:

- сприяння більшій відкритості й спрощенню системи подання скарг;

- впровадження посади співробітника

“друг громадян”, відповідального за

роботу зі скаргами, покликаного допомагати особам, які хочуть подати скаргу;

- забезпечення спеціальної підготовки службовців до роботи зі скаргами

(процедура подання скарги, терміни реагування, форми компенсацій тощо);

- встановлення персональної відповідальності керівних осіб організацій за

роботу зі скаргами тощо.

Загальну оцінку ролі Громадянської хартії дав у 2000 р

. співробітник

апарату кабінету міністрів Великобританії Джеффрі Садлер: “У цілому Хартія

громадян сприяла кращому розумінню населенням своїх прав при отриманні

державних послуг, а також створила передумови для зміни психології і

культури самих держслужбовців” [352].

136

Аналіз показує, що в контексті “широкого підходу” до етики моральна

функція держави у Великобританії полягає не лише в забезпеченні етичної

поведінки працівників державної служби. Такий підхід, з одного боку,

забезпечує взаємозв’язок внутрішніх заходів держави, спрямованих на

утвердження відповідної етичної поведінки державних службовців і

загальнолюдських цінностей у суспільстві. З другого боку

, він відповідає

загальній сучасній тенденції до утвердження в суспільстві етичних принципів

шляхом поєднання етичного і юридичного способів регулювання. Це підвищує

ефективність професійної етики, оскільки традиційна (правова)

відповідальність стає предметом добровільної згоди державного службовця на

поведінку, що відповідає прийнятим правилам, а також на професійну

діяльність згідно із законом.

Отже, сучасна етика

державного управління у Великобританії

розглядається як спосіб спонукання службовця до моральної поведінки і сприяє

ефективній діяльності. Етика доповнюється законом як засобом зовнішнього

примусу. Кожен із цих способів має переваги. Режими традиційної

відповідальності більш ефективні, ніж кодекси етики у боротьбі зі

зловживаннями, а кодекси етики більш ефективні у підвищенні адміністратив-

ного професіоналізму

, ніж режими відповідальності. Їх поєднання забезпечує

підтримку демократичного управління. При цьому наголошується, що етика не

є самоціллю, вона спрямовує професійну взаємодію, забезпечуючи

утвердження на державній службі і в суспільстві нової системи демократичних

відносин. Етика державного службовця - це не стан, якого мають досягнути

службовці, а неперервний процес етичного самовдосконалення відповідно до

постійних змін у суспільстві. Тому її стандарти слід розглядати не як набір

рецептів, а як допоміжний засіб у визначенні цілей державного управління і

способів їх досягнення на державній службі [64].

Проблема взаємопов’язаного розвитку суспільної моралі й етики

державних службовців Великобританії вирішується своєрідно. У 1994 р. за

наказом прем’єр-міністра Дж.Мейджора

було створено як постійний інститут

137

Комітет із проблем стандартів у суспільному житті, що вивчав би “стандарти

поведінки та роботи всіх державних службовців, у тому числі й стандарти їх

фінансової та комерційної діяльності”. У відомій доповіді Нолана (керівника

Комітету) (1995 р.) сформульовано його державне й суспільне призначення, яке

полягало у відновленні: довіри суспільства до осіб, які обіймають державні

посади; визначеності орієнтирів у питаннях, щодо яких шкала моральних

цінностей виявилась нечіткою. У доповіді визначені сім принципів суспільного

життя, на яких мають базуватися стандарти поведінки в публічній політиці й

діяльності: самовідданість, чесність, об’єктивність, відповідальність,

відкритість, підзвітність, лідерство. У цьому документі як суспільна цінність і

принцип поведінки державного службовця було

визнано лідерство: “Державні

службовці мають бути ініціаторами поширення цих принципів і забезпечувати

дотримання їх своїми підлеглими як шляхом безпосередніх наказів, так і за

рахунок власного прикладу” [304, с. 19]. Сьогодні принцип лідерства визнаний

не тільки у Великобританії, а й у більшоісті країн розвиненої демократії.

Головна рекомендація комітету Нолана полягала в тому, що потрібно

розробити новий Кодекс поведінки (або внести зміни до існуючого), який має

базуватися на цих семи принципах. Невдовзі після доповіді Нолана уряд

опублікував новий Кодекс державної служби. Його зміст підтверджує наш

висновок про те, що на Заході терміни “кодекс поведінки” і “кодекс етики”

вживаються як синоніми. Кодекс державної служби, на відміну

від

вищезгадуваного Кодексу, є ще одним, але вже урядовим документом

Великобританії, який регулює поведінку державних службовців. І за суттю, і за

змістом цей документ дуже схожий на етичний кодекс державних службовців

США.

Документом, який регламентує поведінку вищих посадових осіб у

державі і не має аналогів у практиці інших держав, є Кодекс

міністра, який був

прийнятий у 1990 р. замість документа під назвою “Питання процедури для

міністрів”, що відігравав роль інструкції прем’єр-міністра стосовно належної

поведінки його кабінету. Кодекс слугує своєрідною присягою кожного нового

138

уряду і “особистим зобов’язанням” кожного міністра. Вперше кодекс міністра

був оприлюднений у 1992 р.

Кодекс прем’єра Т.Блера (1997 р.) являє собою „набір обов’язків

Міністра” відповідно до вимог Резолюції Палати Общин „Про Міністерську

відповідальність”. У преамбулі до Кодексу, яка є особистим зверненням

Прем’єра до членів уряду йдеться про те

, що міністри при виконанні обов’язків

поводяться відповідно до найвищих конституційних стандартів і стандартів

особистої поведінки, насамперед, необхідності суворого дотримання закону,

справедливості, захищати цілісність суспільства, дотримуватися “Семи

Принципів Суспільного життя”, встановлених Комісією Нолана, а також

спеціальних принципів міністерської поведінки. Кодекс є керівництвом щодо

поведінки, яка підтримує ці стандарти. У преамбулі

зазначається, що міністри

працюють у Кабінеті доти, поки зберігають довіру Прем’єр-Міністра. „Я

вирішив опублікувати цей документ, наголошує Прем’єр, - тому, що

відкритість – життєво важливий елемент доброго, відповідального уряду. Ми і

надалі будемо розширяти відкритість на основі Закону про свободу інформації.

Я думаю, що ми повинні мати цілковите розуміння того

, як міністри мають

звітувати перед Парламентом і громадянами і контролюватися ними [427].

Керівництво Тоні Блера продовжує стратегію модернізації держслужби,

започатковану Тетчер. У 1999 р. була опублікована Біла книга “Модернізація

уряду” - довготривала програма реформування державного управління і

модернізації державної служби [352].

Оцінюючи “новий підхід” до державного управління у Великобританії з

погляду утвердження етики державних

службовців, можна зробити висновок,

що система заходів - децентралізація, реформа структури державної служби,

зокрема її менеджеризація і запровадження ринкових механізмів, заохочення

етичної поведінки державних службовців тощо стимулювала їх внутрішню

активність і прагнення до самореалізації. Проте, за оцінками фахівців, при

загальному підвищенні ефективності праці комерціалізація і диференціація

трудових відносин державних службовців і уряду

зумовили зниження етичних

139

стандартів поведінки, породили низку негативних наслідків. Це, зокрема,

“синдром дверей, що обертаються” (відома практика міграції професіоналів між

державною службою і бізнесом), “ефект пантофлів” (перехід вищих чиновників

після відставки чи звільнення на посади консультантів або керівників фірм, що

підпорядковувались їм за попереднім місцем роботи) тощо [246, с. 51]. Шляхи

вирішення подібних проблемних ситуацій

обговорюються на щорічних

Міжнародних конференціях EGPA “Етика і відповідальність у контексті

управління й нового суспільного управління” [435; 440; 449].

У Франції етика державного службовця означає, насамперед, повагу до

закону. Вона формується в площині управління кадрами, яке розглядають

передусім в юридичному та дисциплінарному аспектах. “У французькій

адміністрації управляти персоналом означає застосовувати статути, тобто

організовувати конкурси, готувати

накази про призначення на посади,

ухвалювати рішення про службові переміщення та про виведення за штат,

скасовувати ставки й оклади тощо” [79, с. 33]. Такий традиційний підхід до

регулювання поведінки державних службовців зумовлений низкою факторів:

значною централізацією державного управління; монополією юристів у

вивченні проблем адміністративного управління, що виявилася в розробці суто

правових аспектів

роботи державної служби; закритою системою державної

служби; кадровою політикою, в основу якої було покладене поняття кар’єри і

корпорації; правовою підготовкою кадрів, що, в свою чергу, мають підгрунтям

“концепцію про людину порядку”, “яка знає собі ціну” та ін. Такий підхід до

регулювання поведінки державних службовців найбільш повно відповідає

закритій моделі

державної служби [302, с. 96].

У 70-х рр. у Франції реалізовувалася технократична модель модернізації

(проект “RCB”), суть якої полягала в спрощенні прийняття бюджетних рішень

на основі раціонального критерію “ефективності і продуктивності” [127, с. 305].

У цей період під багатьма кутами зору державна адміністрація поставала як

бюрократичний апарат, як машина, функціональні механізми якої діють за

чіткими

правилами і матеріалізуються у вигляді процедур. Окремі автори

140

(Б.Гурне) навіть ототожнювали її із кібернетичною системою, що передає і

обробляє інформацію” [79, с. 99].

Вивчення ієрархічних відносин (вертикальних, горизонтальних), відносин

між адміністрацією і громадськістю; ставлення громадян до професійної

діяльності у державній службі тощо, актуалізувало у 80-х рр. інтерес до

етичних проблем діяльності державних службовців. Усвідомлення очевидного

взаємозв’язку між досягненнями,

довірою і етикою зумовило потребу у

професійній етиці як одному з основних засобів управління людськими

ресурсами (grh) державної служби Франції. Її зміст розкриває адміністративна

деонтологія, фундаментальними цінностями якої є: суспільний інтерес (l’interet

general), свобода (la liberte), рівність (l’egalite), нейтральність (la neutralite),

відповідальність (la responsabilite) [442, с. 13-19]. Важливо зазначити, що для

впровадження етичних норм визнається необхідність систем контролю і

покарання.

У роки

правління Президента Франції Жіскара д’Естена (1978-1981 рр.)

модернізація зосереджується на спрощенні адміністративної діяльності і захисті

прав споживачів державних послуг. Діяльність влади збагачується трьома

новими цінностями (les valeurs modernes), які покликані забезпечити її

відкритість і трансформацію “у будинок зі скла” (en une “maison de verre”):

прозорість (la tpansparence), ефективність (l’efficacite), зобов’язання щодо

ефективного управління (le devoir de bonne gestion) [430, с. 19-21]. Прийнятий у

1981 р. у загальному статуті

державної служби, який включив чотири основні

закони, містилася загальна характеристика державної служби; визначилися

основні права і вимоги до державного службовця: громадянські права, права як

найманого працівника, специфічні права як чиновника; службові обов’язки -

нести службу, присвятити себе службі, отримати належну підготовку; обов’язок

проявляти стриманість тощо; загальну і дисциплінарну відповідальність,

санкції стосовно обов’язків тощо [73, с. 29-61]. Їх упровадження сприяло

новому розумінню держави і державної служби. Як пише Ж. Шевальє,

“чиновництво усвідомило, що французи вимагають від держави “прискорення