Рудакевич М.І. Професійна етика державних службовців: теорія і практика формування в умовах демократизації державного управління

Подождите немного. Документ загружается.

111

3) постконвенціональний рівень (табл 1.3).

Доконвенціональний рівень морального розвитку характеризує

орієнтацію поведінки особи на наслідки своїх вчинків у категоріях

задоволення-незадоволення (регуляторами виступають емоційні

переживання прагнення до задоволення, бажання уникнути покарання,

почуття страху тощо). Найбільше, чого можна досягти на цьому рівні, є

взаєморозуміння суб’єктів у сфері найбільш бажаних дій і їх

наслідків, а не

згоди у сфері „найвищих мотивів і норм” [114, с.120].

Конвенціональний (договірний) рівень - стадія „закону й порядку”.

Державний службовець розуміє, що означає доброчесна поведінка, що він

повинен робити і вміє діяти, відповідно до посадових обов’язків і етичних

норм, а також традиційних правил, які сприяють їх виконанню.

Дослідження показують,

що більшість дорослих живуть на рівні

конформістської моралі [84, с.52]. Він характеризує здатність приймати

норми моральної поведінки, визнані як обов’язкові (виконання обов’язку,

традиції, громадська думка), не піддаючи їх сумніву незалежно від

наслідків. Комунікативно-етичної компетенції щодо аргументації їх

розумності бракує [114, с.121].

Постконвенціональний рівень універсалістської моралі, що базується

на принципі розуму

й совісті особистості, - вищий рівень морально зрілої,

“етично повнолітньої” особистості. Вирішальну роль у регулюванні її

поведінки відіграють не зовнішні, а внутрішні чинники. Оосбистість

усвідомлює обов’язковість морального закону і моральності поведінки, яка

грунтується на правах людини і на згоді, досягнутої між людьми. На цьому

рівні морального розвитку державний службовець прагне

з’ясувати

способи обгрунтування моральних норм і моральність закону, яких він

зобов’язаний дотримуватися. Це і є ті питання, які характеризують етику

державного службовця як способу морального саморегулювання:

систематичне прагнення осмислити індивідуальний і колективний досвід

професійної діяльності для того, щоб визначити норми, якими слід

112

керуватися у своїй поведінці; встановити правила, яких слід

дотримуватися; засвоїти способи їх практичного виконання, а також

виховати в собі необхідні риси характеру. Осіб постконвенціонального

рівня морального розвитку зобов’язує не тільки закон, а й свідомо і

добровільно приняті норми моралі.

Особистість постконвенціонального рівня морального розвитку

керується “етичним розумом”: діє за принципом

розуму і совісті виходячи

із універсалістських принципів. На цьому рівні комунікативно-етична

компетенція поширюється на всі можливі площини (значущість максим,

норми, принципи). Особистість, яка досягає цього рівня, відкрита для

розумної аргументації моральних вимог і взаєморозуміння. Вона володіє

прийомами логічного аналізу і оцінювання проблем моралі державної

служби, тому будь-яка примусова

вимога сприймається нею як морально

знецінена. Такій людині властиві високий рівень інтелектуального і

морального розвитку; вона конструктивно критична, внутрішньо вільна від

нормативних зв’язків, зорієнтована на взаємність у відносинах. Ця стадія

морального розвитку відповідає Кантовому постулату автономної совісті у

розумінні законодавчої моральної волі розуму.

Рівні сформованості професійної етики державних службовців

визначаються

не лише за ознаками моральної свідомості і мотивації

вчинків, а й за емпіричними показниками професійної поведінки і

відносин, які характеризують ставлення до праці, стан моральних відносин

у колективі, рівень ціннісно-орієнтаційної єдності, наявність чи відсутність

аморальних проявів, рівень суспільної довіри, рівень формалізації та

інституціоналізації професійної етики тощо. Оцінка рівня професійної

етики державних службовців можлива на основі показників суспільної

моралі як одного із її елементів [18, с.12-13].

Висновки до розділу 1

113

У розділі здійснено системний аналіз змісту вітчизняної і зарубіжної

наукової літератури у контексті етичної управлінської парадигми,

спрямованої на розбудову демократичної професійної державної служби,

розглядаються наукові засади етики державних службовців як різновиду

професійної етики.

У радянський період її досліджували переважно юристи в рамках

адміністративного права та державного будівництва, а також філософи -

спеціалісти

з теорії соціального управління. За відсутності моральної

свободи, яка передбачає свободу вибору, етика державного службовця

пов’язувалася не з духовним розвитком особистості, а з формуванням

виконавських умінь і навичок. Вона відігравала роль специфічного

ідеологічного засобу, який виправдовував існуючу державно-суспільну

систему.

В умовах незалежної української держави етика державної служби

почала

висвітлюватися в теорії державного управління. Перші наукові

публікації (середина 90-х рр. ХХ ст.) присвячені аналізу досліджуваної

проблеми крізь призму норм Закону України “Про державну службу”

(1993 р.). Проголошення адміністративної реформи і розробка кодексу

поведінки державних службовців активізує наукові пошуки. В окремих

публікаціях, низці кандидатських дисертацій з етики державної служби, у

монографіях

і навчальних посібниках з теорії державної служби і

державного управління робиться спроба осмислити соціально-етичний

потенціал державної служби, державну службу як культурний інститут,

сутність і роль моральної культури державних службовців, зміст і роль

Кодексу поведінки тощо. Більшість публікацій завершується постановкою

проблеми, що вказує на необхідність дослідження підходів і шляхів

упровадження етичних

засад у практику професійної діяльності державних

службовців. Таке завдання потребує науково-теоретичного обгрунтування

професійної етики на основі сучасних поглядів на сутність цього

феномена, розробки механізмів її формування і функціонування в єдності

114

індивідуального й суспільного компонентів. Ці проблеми поки що не стали

предметом наукових досліджень.

Аналіз зарубіжної літератури показав, що вивчення етики державних

службовців грунтується на запозиченні висновків із досліджень у сфері

менеджменту та етики бізнесу. Її теоретичною основою є традиційна етика

доброчесності; суб’єктивна етика совісті; міжсуб’єктна етика діалогу, які

співвідносяться

із загальними нормативно-етичними положеннями,

виробленими науковою думкою впродовж історії людства. Сучасний етап

розвитку теорії етики державних службовців здійснюється у системі

«нового державного управління» - „менеджералізму”. Її формування

пов’язується із розвитком державного службовця як морального суб’єкта,

який ефективний у ситуації змін.

Адміністративні реформи, а також розвиток Європейського Союзу як

спільноти демократичних держав зумовили інтернаціоналізацію наукових

досліджень проблем практики урядової етики і морально-правової

відповідальності службових осіб. У контексті боротьби з корупцією

дослідження концентруються навколо розробки засад державної системи

етики поведінки.

Сутність професійної етики полягає в „типі моральних взаємин”,

який відповідно до суспільних і специфічно-професійних цінностей і норм

утверджує

професійна група в діяльності та відносинах. Такий підхід

грунтується на розумінні моралі як духовно-практичного феномена, який

виникає в процесі вільної спільної діяльності суб’єктів, наділених

індивідуальними потребами, цінностями й цілями, але об’єднаних

суспільно- і особистісно значущою метою і єдиними правилами поведінки.

Етика державних службовців характеризує професійну мораль як

духовно

-практичний феномен, що реалізується в моделях поведінки

державних службовців, зорієнтованих на суспільні цінності в рамках

специфічно-професійних цінностей, норм і правил. Основною

детермінантою її змісту є філософське тлумачення соціальної природи

115

державної служби, яке визначає її культурно-гуманістичне призначення –

місію в суспільстві. Вона включає місію державної служби, кодекс

етичних інституційних засад та індивідуальних правил професійної

поведінки, а також сукупність морально-професійних рис характеру

державного службовця, які необхідні для реалізації морально-

професійного обов’язку. Суспільне призначення і особливості професійної

діяльності державних службовців зумовлюють

рівневу парадигму етики

державних службовців. Вона характеризується системою базових етичних

категорій - „моральна свідомість”, „моральна діяльність”, „моральні

відносини”, „моральна культура” та похідних категорій. Зміст етики

державних службовців розкривається через функції: пізнавально-оцінну,

регулятивну, узгоджувально-інтеграційну, контрольну, запобіжно-

профілактичну, соціалізації, розв’язання конфліктів.

Поняття “формування етики державного службовця” характеризує

процес інтерналізації моральною

свідомістю суспільних і специфічно-

професійних цінностей, правил, форм професійної поведінки, які

реалізуються і збагачуються в практичній діяльності, розвиваючи

необхідні якості характеру. Його зміст розкрито в контексті стадій

соціокультурної еволюції моральної свідомості. Зроблено висновок про те,

що базовим рівнем морального розвитку державного службовця має бути

постконвенційний – автономний рівень морального суб’єкта, для

якого

дотримання морального закону є справою гідності й честі. Механізмом

етичної поведінки виступає спосіб морального самоствердження суб’єкта

професійної діяльності у формі вільного і свідомого вчинку (рішення, дії).

Системний аналіз літературних джерел дав змогу визначити основні

напрями дисертаційного дослідження, в межах яких мають бути вирішені

питання обраної проблеми. Це, зокрема,

вивчення основних суперечностей

процесу функціонування і тенденцій розвитку професійної етики

державних службовців; обгрунтування теоретико-методологічних основ і

рушійних сил формування такої етики; використання в цьому процесі

регулятивного потенціалу політики і права; розробка основ керованого

116

комплексного підходу до процесу формування і функціонування

професійної етики з використанням зарубіжного досвіду.

117

РОЗДІЛ 2

ЗАРУБІЖНИЙ ДОСВІД ЕТИЗАЦІЇ ДЕРЖАВНОЇ СЛУЖБИ

У попередньому розділі було розкрито основні напрямки і зроблені

висновки на основі наукових досліджень проблем професійної етики державних

службовців вітчизняними і зарубіжними авторами. Даний розділ присвячений

аналізу зарубіжної практики функціонування етики державних службовців У

ньому представлені підходи до регулювання етики поведінки державних

службовців; ціннісно-

функціональні, політичні, нормативно-правові елементи

державних етичних структур Сполучених Штатів Америки, Великобританії,

Франції, Росії; етичні стандарти і організаційні структури Ради Европи.

Розгорнутий виклад результатів дослідження представлений нами у монографії

“Етика державної служби (зарубіжний досвід)” (Київ, 2002) [323].

2.1. Теоретичні засади і практика розбудови етичної системи

державної служби США

В основу “великого американського

експерименту” з управління

державою було покладено принцип самоуправління “вільних людей на вільній

землі”. Цим було започатковано розбудову суспільства, вищою цінністю якого

є людина і свобода. Причому свобода в американському суспільстві

розглядається як мета і засіб вдосконалення людини й суспільства. Це

відображено в Конституції США, яка проголосила метою держави створення

досконалішої

спільноти, сприяння загальному добробуту й забезпечення

громадянам та їх нащадкам благ свободи. Відповідно до цього визначені

обов’язки держави і її права стосовно громадян [153].

Як уже зазначалося, американська модель управління етикою державної

служби формувалася еволюційним шляхом, з використанням моделі управління

етикою бізнесу. Йдеться про застосування закономірностей процесу управління

соціальною організацією як

спільною діяльністю людей, яка має єдині цінності

118

і спільну мету. Про це свідчить визначення американськими авторами поняття

„державне управління”:

- це спільні зусилля певної групи людей у реалізації функцій держави;

- воно охоплює всі три гілки влади - виконавчу, законодавчу й судову, а

також забезпечує їх взаємозв’язок;

- відіграє важливу роль у формуванні державної політики, а отже, є

частиною

політичного процесу;

- істотно відрізняється від приватного управління;

- тісно пов’язане з численними приватними групами й окремими

індивідами в забезпеченні громадських послуг [302, с. 10].

У центрі державного управління в США перебуває людина (громадянин і

державний службовець). Тому масштаби і виміри державного управління

охоплюють такі головні питання управління: 1) характерні особливості й

поведінка

державних управлінців (мотиви й поведінка учасників процесу

управління, зокрема тих, хто робить кар’єру на державній службі);

2) організація адміністративної діяльності; 3) екологічне й адміністративне

середовище (зв’язок адміністративної підсистеми з політичною, частиною якої

вона є, та суспільством загалом). Ці три питання стосуються особистості

керівника, підлеглого, організації, в якій він має працювати,

і, нарешті, того, як

індивід і організація співвідносяться із соціальним середовищем і беруть участь

у реалізації цілей суспільства. Їх якість визначається моральним рівнем

розвитку особистості, організації і суспільства.

Розвиток етичної системи державної служби США, яка має законодавчу

основу, триває понад два сторіччя [306; 452]. Основні засади етики врядування

були частиною Конституції США. Це

- свобода, справедливість, рівність -

базові цінності держави як норми демократичного співжиття громадян, що

утвердилися в боротьбі за незалежність. Саме вони регулюють внутрішні

проблеми діяльності органів влади, конфлікт інтересів, у тому числі між

окремими гілками влади. Протягом ХІХ - на початку ХХ ст. етичні заходи

спрямовувалися проти корупції в управлінні [302].

119

Становлення сучасної американської державної служби дослідники

пов’язують із “Пендлтон актом” (1883 р.). Таку назву дістав „Закон про

цивільну службу”, який започаткував законодавче оформлення сучасного

інституту державної служби США. Закон містив низку принципових засад. По-

перше, ним було введено єдину систему посад і заробітної плати, а також

запроваджено кваліфікаційні іспити для державних

службовців. Цей закон, як

вважають американські фахівці, завдав удару по так званій доктрині victor’s

spoils system (“здобич - переможцю”, згідно з якою розподіл посад відбувався

між представниками партії, яка перемогла на виборах і активістами

президентсьої виборчої кампанії), що зумовила значну корумпованість

американської адміністрації [306, с. 78]. Закон певною мірою сприяв також

вирішенню проблеми політичної нейтральності державних

службовців. Основні

ідеї закону Пендлтона розвинув Вудро Вільсон, заклавши в основу урядової

служби принципи єдності управління, чіткої організаційної ієрархії,

професіоналізму, контролю та політичної нейтральності. Останній принцип

особливо важливий з етичного погляду, оскільки він обмежує конституційні

громадянські права державних службовців. Ураховуючи значення політично

нейтральних чиновників, сенс діяльності яких полягає в забезпеченні

політичного керівництва державою кваліфікованими і правдивими рекомен-

даціями, цей принцип був підтверджений у відомому законі Хетча (1939 р.).

Більш ніж через півстоліття Конгрес США закріпив у ньому основні заборони

на участь державних службовців у політичній діяльності.

Система етики державного управління в США сформувалася у другій

половині ХХ ст. Вона базується на ідеї

впорядкованого зустрічного руху -

партнерського діалогу громадянського суспільства й державної служби, що

враховує суспільні потреби, спрямованого на утвердження в суспільстві засад

свободи й справедливості. Ідеологічним підґрунтям системи стала ідея

незалежності й неупередженості діяльності уряду, державних установ і

чиновників у загальнонародних інтересах [302, с. 14]. Слід наголосити на тому,

120

що ініціатором розбудови етичної державної служби в США і взірцем етичної

поведінки завжди виступав президент країни.

Інституційне оформлення етики державної влади США припадає на

останню чверть ХХ ст. Більш докладно цей процес розглянутий нами у статті

“Інституціалізація адміністративної етики в США: становлення та сучасний

стан” [327]. Його осмислення дає змогу дістати

уявлення про основні проблеми,

пов’язані з діяльністю державних службовців, реагування на них, способи

законодавчого закріплення, етапи становлення урядової структури з

адміністративної етики і основні її структурні елементи, зміст, форми і методи

їх діяльності; про роль суспільства й профспілки державних службовців у

формуванні етичної державної служби й дотриманні службовцями етичних

норм

Активне політико-правове впровадження норм етики в роботу владних

органів розпочав президент Трумен, який вважав, що ефективним засобом

досягнення етичних норм урядом може стати затвердження єдиного етичного

кодексу. У 1958 р. Конгрес прийняв резолюцію про ухвалення етичного

кодексу для всіх співробітників федеральних служб. Він містив такі основні

пункти: лояльність службовців до

уряду й країни; дотримання Конституції;

вимога пошуку службовцями ефективних і економних шляхів виконання

дорученої справи та ін. Однак “резолюція не встановлювала ніяких покарань,

вона не називала жодних видів злочинів і не нав’язувала нікому жодних

суворих заходів”, а тому помітних наслідків не мала [306, с. 8]. Цю помилку

було враховано у наступних заходах

уряду, про що свідчить комплексна

програма відомого американського адвоката Р.Паркінса, основна ідея якої

полягала в об’єднанні зусиль усіх гілок влади і підвищенні ролі президента в її

впровадженні. Програма визначала права й обов’язки кожної з гілок влади.

Зокрема, уряд повинен: 1) мати право на отримання інформації про своїх

службовців; 2)

вводити практику етичних консультацій, залучаючи до цього

експертів і радників із адміністративної етики. Конгрес зобов’язувався брати

більш активну участь у діяльності уряду і контролювати виконання ним