Рудакевич М.І. Професійна етика державних службовців: теорія і практика формування в умовах демократизації державного управління

Подождите немного. Документ загружается.

121

законів. Перед президентом ставилось завдання створити в Білому домі

координаційну службу, яка б розробляла відповідні заходи щодо утвердження

етичної поведінки службовців, а також відповідала за діяльність тих, хто

покликаний боротися із корупцією.

Розвиток етики державних службовців США тісно пов’язаний з іменем

президента Дж.Кеннеді, який ініціював розробку програми, взявши на

себе

персональну відповідальність за її впровадження. Особливістю програми

Кеннеді була “увага до приведення законів про заборону на зловживання

службовим становищем у відповідність із вимогами американського

кримінального права” [306, с. 22]. Ще одним важливим заходом президента

було створення при Білому домі спеціальної служби для розробки

законодавства з урядової етики. Президент Кеннеді також брав

участь у

розробці і впровадженні низки інших документів: записки в Конгрес “Етична

поведінка уряду” (1961 р.) (з приводу проблеми подарунків, використання

службової інформації в особистих цілях, зовнішньої зайнятості, обсягу

повноважень службовця тощо); законодавчої інструкції, що забезпечувала

контроль за дотриманням етичних стандартів поведінки чиновників урядових

служб; меморандумі “Мінімальні стандарти поведінки державних

службовців”(1961 р

.). Вжиті заходи мали значний успіх, однак вбивство

президента призупинило практичне втілення програми, розробленої його

адміністрацією.

Президентові Джонсону належить виконавчий наказ “Стандарти етичної

поведінки для державних службовців” (1965 р.), новим елементом якого було

викорінення фаворитизму як ще одного виду зловживань службовим

становищем. А.Розенбаум, Р.Робертс та інші одностайні у висновку, що

причинами різкого зниження довіри до влади стали відомі події 70-х рр.,

зокрема “Уолтергейтська справа”, пов’язана з іменем президента Р.Ніксона, які

значно посилили увагу громадянського суспільства до етики поведінки

державних службовців і керівників держави [306; 449].

122

З метою відродження довіри суспільства, адміністрація президента

Дж.Форда ввела в практику добору кадрів державних службовців докладне

ознайомлення з біографіями кандидатів, особливо на високі службові посади,

що означало впровадження нової методики вивчення моральності кандидатів.

На час президентства Дж.Картера припадає “нова етична політика”,

спрямована на формування “чутливої до потреб народу й

прозорої бюрократії”.

Її основними елементами була низка нових вимог щодо добору кадрів, які

відображені в законі про реформу державної служби (1978) і дістали назву

засад “системи заслуг”, законодавче закріплення Кодексу етики, а також

створення державної етичної структури.

Новий підхід до добору кадрів та кар’єрного зростання відповідно до

досягнень претендента став

основою концепції державної служби, що базується

на системі заслуг. Згідно з цією концепцією становище державного службовця

в службовій ієрархії стало визначатися рівнем освіти, кваліфікацією,

результатами перевірки знань та відповідності вмінь посаді. Система заслуг

(merit system) включила такі засади:

1. Набір кандидатів з усіх верств суспільства, відбір та просування по

службі на основі здібностей

, знань і навичок в умовах чесного й відкритого

змагання.

2. Справедливе та неупереджене ставлення до кандидатів з усіх кадрових

питань незалежно від політичної орієнтації, раси, релігії, національності, статі,

віку тощо.

3. Рівна оплата за однакову працю, однакове стимулювання і визнання за

відмінні показники.

4. Високі стандарти чесності, поведінки й піклування про державний

інтерес.

5. Ефективне й результативне використання робочої сили.

6. Зацікавленість у працівниках, які добре працюють, поліпшення

показників тих, хто працює не досить успішно, і звільнення тих, хто не може

або не хоче працювати відповідно до вимог і стандартів.

123

7. Покращання показників роботи шляхом надання працівникам

ефективної освіти.

8. Захист працівників від свавільних дій адміністрації, особистого

фаворитизму і політичного примусу.

9. Захист працівників від покарання за законне розголошення інформації

[302, с. 79].

За оцінками фахівців, система заслуг визначила засади, які зумовили

практичну реалізацію законів, політики й методів державної служби.

“Урядовий акт з

етики» (1978 р.), який набув чинності закону, містив два

принципових рішення: 1) контроль доходів службовців вищого рівня;

2) відкритий доступ ЗМІ до фактів зловживання службовим становищем.

Відповідно до закону було створено управління державної етики як підрозділ

управління кадрами, в обов’язки якого входило ознайомлення з моральним

обличчям кандидата на державну службу. Всупереч опору

державних

міністерств було законодавчо прийнято ще одне важливе рішення про

створення інституту генерального інспектора як вищу контрольну інстанцію

держави з питань етики державного врядування [248].

Генеральний інспектор США - це державний службовець, який має

виняткові права і моральний авторитет. Він підконтрольний президентові та

Конгресу, має доступ до всіх документів і особових справ службовців

. Звіти

Головного інспектора є публічними несекретними документами, якими можуть

скористатися зацікавлена преса, громадські організації, громадяни або

працівники відповідної установи. Моральний авторитет Генерального

інспектора, виняткові права, прозорість і гласність у роботі сприяли

підвищенню відповідальності й ефективності діяльності службовців і

державних установ у США. На початку 90-х рр. Хх ст. посади генеральних

інспекторів введені у більшості державних установ федерального рівня.

Джордж Волошин так описує зміст роботи цього інституту: службовці бюро

Генерального інспектора контролюють ефективність і якість праці, етичні

питання відносин у колективі, адекватність обміну службовою інформацією, а

124

також запобігають можливим перевитратам коштів чи фінансовим

зловживанням [286, с. 24-29].

Багаторічна боротьба за етичну владу, яка продемонструвала свою

ефективність, на думку аналітика Р.Робертса, виявилась під загрозою в роки

президентства Р.Рейгана (1981-1989 рр.) через об’єктивні і суб’єктивні

причини, які були дещо спровоковані спробою впровадити в державну службу

ринкові засади. У

відповідь на пряме запитання громадськості: “Чи моральне

керівництво країною?” Конгрес у 1989 р. приймає закон про реформу етичних

норм. Успіх цього Закону, на думку спеціалістів, зумовив надання ним

Управлінню державної етики статусу самостійної установи в системі

виконавчої влади. Незалежний характер діяльності управління, сфера впливу

якого поширюється на всю державу, став основним

досягненням, пов’язаним з

новим статусом цієї інституції. Зміст її діяльності описав Стівен Д.Поттс, який

у 1994 р. виконував обов’язки його директора [286, с. 15]. Коротко

охарактеризуємо це відомство, оскільки воно розкриває механізм упровадження

законодавчих етичних вимог у практичну діяльність державних службовців.

Керівництво Управлінням здійснює директор, якого за погодженням із

Сенатом президент

США призначає на 5 років. До штату управління входить 85

співробітників. Управління:

- інформує громадськість про фінансові справи державних службовців (у

тому числі президента, віце-президента та чиновників високого рангу);

- бере участь у перевірці працівників, яких призначає на посади

президент США;

- здійснює законотворчу діяльність, спрямовану на розробку і

впровадження процедур вирішення “неетичних

справ; механізмів примусового

застосування етичних норм”(видає постанови з розгляду питань конфлікту

інтересів, стандартів поведінки; приймає офіційні і неофіційні рішення з питань

етики установ або конкретної особової справи; вносить рекомендації щодо змін

у законах, зумовлених питаннями етики);

125

- виконує функції експерта: коментує запропоновані закони та урядові

програми стосовно етики та конфлікту інтересів;

- аналізує програми з етики в урядових установах і вимагає їх

коригування тощо;

- контролює виконання державними установами програм з етики;

- консультує офіційних співробітників з питань етики і проводить

навчально-тренувальні заняття з ними;

- видає навчально-

методичні матеріали;

- рекомендує вжиття заходів адміністративного впливу щодо конкретних

працівників.

У структурі управління діє Центр, який співпрацює із структурними

підрозділами виконавчої влади та державними установами. Він видає

спеціальну газету, проводить конференції, консультації, реалізує навчально-

тренувальні програми тощо. Інформаційний зв’язок Управління в межах

держави здійснюється електронними засобами. Фактично законом 1989 р.

була

створена організаційна структура етики державних службовців, яка досліджує

етичні проблеми, виробляє рекомендації, проводить навчання і контролює

виконання законодавчих актів з етики [239]. Сучасна діяльність Управління

(Комітету) з урядової етики (Office of Government Ethics - OGE) здійснюється

на основі Програми (Strategic Planу) з етики виконавчої влади, яка

затверджується на черговий термін президентського правління. Її призначення

полягає в забезпеченні „

повного керівництва політикою виконавчої влади,

пов’язаною із утвердженням високих етичних стандартів і запобіганні

зловживань службовим становищем з боку чиновників будь-якого виконавчого

органу” [452].

Наприкінці 1990 р. президент США підвищує етичні вимоги до

державних службовців виконавчим указом “Принципи етики поведінки

посадових осіб і службовців держапарату”. У документі йдеться про те, що:

126

- державна служба є “службою суспільної довіри”, що вимагає від

службовця ставити лояльність до Конституції, закону і етичних принципів

вище від особистих і приватних інтересів;

- службовець державної установи не може мати фінансових інтересів, які

перешкоджають добросовісному виконанню ним службових обов’язків;

- він не повинен брати участь у фінансових операціях з

використанням

службової інформації, яка не підлягає розголошенню, або допускати

використання такої інформації для захисту чиїх-небудь приватних інтересів;

- державний службовець не має права вимагати або приймати будь-який

подарунок чи інші види винагороди, що мають грошову вартість (крім

випадків, обумовлених законом), від будь-якої особи чи організації, які

бажають, щоб

їм сприяли в тому чи іншому питанні або мають ділові стосунки,

або здійснюють діяльність, що належить до юрисдикції відомства, у якому

працює цей службовець або на інтереси якого може суттєво вплинути

виконання або невиконання ним своїх посадових обов’язків;

- він не повинен брати на себе несанкціоновані зобов’язання та давати

обіцянки, які передбачають покладання відповідальності за їх виконання на

урядову установу;

- він не має права використовувати службові приміщення для отримання

власної вигоди;

- виконуючи службові обов’язки, він зобов’язаний діяти на непартійній

основі, без надання яких-небудь переваг тій чи іншій приватній організації або

особі;

- він зобов’язаний оберігати

державну власність і не допускати

використання її в будь-якій іншій діяльності, не передбаченій службовими

приписами;

- йому забороняється працювати за сумісництвом в інших організаціях

або виконувати інші види діяльності, якщо це перешкоджає виконанню ним

службових обов’язків і професійного обов’язку на держслужбі;

127

- він зобов’язаний інформувати відповідні структури про всі відомі йому

факти розтрат, обману, зловживань і корупції в державній установі;

- він повинен добросовісно виконувати обов’язки, покладені на нього

законом як на громадянина країни, насамперед такі, як виплата федеральних і

місцевих податків;

- він зобов’язаний суворо дотримуватися усіх законів і

правил,

спрямованих на забезпечення рівних прав усіх громадян США [246, с. 123].

Аналіз змісту “Принципів етики” дав змогу виявити суттєву особливість,

виявлену нами і в інших джерелах стосовно етичних вимог до службовців

США. Основний мотив етичних вимог до державних службовців - це належне

виконання службового обов’язку, чесність і відповідальність. У документі

відсутні принципи

, що стосуються професіоналізму державних службовців.

Така особливість властива і моделям ефективності ІСМА та ЕІРА [212; 213], які

також не містять вимог, пов’язаних із професіоналізмом управлінців, оскільки

державні (муніципальні) службовці працюють на професійній основі, тобто,

кваліфіковану працю виконують лише професійно підготовлені особи.

Аналіз сучасної структури і функцій органів управління персоналом

виконавчої влади

США показує, що впровадження етичних стандартів у

діяльність державних службовців здійснюється в трьох напрямах: через

кадрову політику, адміністративно-правовий захист персоналу і контроль за

його діяльністю. Функції управління персоналом реалізують такі державні

інститути (органи): Служба управління персоналом (Offis of Personal

Management - OPM), Комітет з управління і бюджету (Offis of Management and

Budget - OMB), Pада із захисту системи заслуг (Merit System Protection Board -

MSPB), Комісія із

захисту рівних можливостей працівників (Equal Employment

Opportunity Commission - EEOC), а також нове урядове утворення, функцією

якого є реформа влади - Національним партнерство з перебудови уряду

(National Partnership for Reinventing Government). Важливу роль у цій системі

відіграє галузева профспілка американських урядових службовців (American

Federal Government Employees - AFGE).

128

Законодавча гілка влади здійснює контроль кадрової політики виконавчої

влади через Загальну рахункову палату (General Accounting Office - GAO),

представники якої працюють у кожному відомстві, а також через підкомітети

обох палат Конгресу. У Сенаті це підкомітет із міжнародної безпеки,

нерозповсюдження ядерної зброї і федеральних служб, у Палаті Представників

- підкомітет із громадянської служби в рамках Комітету із

суспільної безпеки.

Перелік владних органів, які займаються управлінським персоналом, свідчить

про увагу до державного службовця у США і водночас про високий рівень

контролю за його діяльністю [246].

Розглянемо функції окремих інститутів, які безпосередньо стосуються

проблем етики професійної діяльності та поведінки. Нагадаємо, що основним

етичним інститутом в адміністрації США є Комітет із урядової

етики (Office of

Government Ethics - OGE). На нього покладено науково-методичну,

інтегративну, контрольну функції тощо: сприяння впровадженню високих

етичних стандартів у діяльність державних органів і їх структур усіх гілок

влади, запобігання конфліктам інтересів і їх вирішення; підвищення суспільної

довіри до виконавчої влади, забезпечення етичної освіти службовцям (за

даними Комітету, її щороку здобувають понад 600 тис. (50%) державних

службовців). Комітет має також право розробляти етичні правила для окремих

галузей, розглядати скарги і видавати “коригуючі розпорядження стосовно

окремих установ і службовців” [286; 306]. Прикладом може слугувати

Керівництво для самостійного вивчення Стандартів етичної поведінки,

розроблене для Міністерства Фінансів США. Структура офіційного документа

містить такі розділи: цілі, відповідальність державного службовця, доповідь

про порушення

професійної етики, керівництво із застосування стандартних

правил етичної поведінки державних службовців США, додаткові стандарти

етичної поведінки працівників Міністерства Фінансів, мінімальні стандарти

Міністерства Фінансів, які не замінюють єдині стандарти, правила поведінки

працівників Міністерства Фінансів, які не замінюють єдині правила поведінки

державних службовців, наказ по Міністерству, положення про керівника

129

міністерства з етичних питань, розписка державного службовця в отриманні

даного документа [239].

Крім Комітету з етики, на особливу увагу заслуговує блок

адміністративно-правового захисту персоналу, зокрема Pада із захисту системи

заслуг (Merit System Protection Board - MSPB). Вона опікується постійними

федеральними службовцями з приводу порушень принципу системи заслуг

(merit system) і є надзвичайно авторитетною серед службовців. На думку

дослідників,

рада є запорукою ефективності роботи державних службовців і в

цілому “управлінської машини”. Як уже зазначалося, система заслуг - це

система принципів набору і просування службовців по службі на основі їх

професійних і ділових якостей. Її практично ніхто не піддає сумніву, оскільки

кількість проблем, які стоять перед урядом, збільшується, і одночасно вони все

більше стають пов’язаними з проблемами громадян. Тому тільки рішення, яке

грунтується на людському факторі, вважається таким, що сприятиме

досягненню успіху. У системі державної служби рада відіграє своєрідну роль

“противаги”. Її завданням є захист службовців від свавілля керівників. Саме

існування ради, вважають дослідники, змушує представників вищої бюрократії

дотримуватися належної службової

поведінки [246, с. 133].

Таким чином, сучасна етична система у Сполучених Штатах Америки

охоплює суспільство і всі гілки державної влади, які намагаються виправдати

сподівання народу. Тобто в США рух за моральну владу і моральне суспільство

- справа не лише державної влади, а й кожного громадянина. Реалізацію

етичної політики стосовно державної служби в амекриканському

суспільстві

забезпечують три групи факторів: процедурні, інституційні та культурний.

Вони докладно проаналізовані нами в окремій статті [338].

Важливо наголосити, що стандарти етичної поведінки державного

службовця США повноцінно реалізують принципи свободи й справедливості.

Це не набір автоматичних дій згідно з визначеними правилами, а принципова

поведінка, спрямована на утвердження суспільних цінностей. “Етична

поведінка

державних службовців базується на комплексі правил, морально

130

окресленій загальновизнаній реальності, яка постійно нагадує нам, хто ми є,

ким ми були, ким ми станемо, ким можемо стати” [28, с. 104-105]. Державний

службовець США не відчуває себе гвинтиком бездушного механізму

управління, а свідомо бере участь у вирішенні суспільних проблем.

Самодіяльність у боротьбі за професійну честь державних службовців

реалізується також засобами громадських організацій

, у які вони об’єднані,

зокрема, Американської асоціаціії державних службовців (ASPA), Національної

організації Честі (PAA), які мають власні етичні кодекси поведінки і

здійснюють контроль за їх дотриманням, а також проводять щорічні наукові

конференції “Державна служба як честь та честь державної служби” та ін.

[252].

Отже, сучасна етична система державної служби США є важливим

елементом системи формування прозорого, етичного й відповідального уряду.

Вона має цілісний характер, є децентралізованою; у ній логічно поєднані

політико-правові й суто морально-етичні засоби, які сприяють створенню умов

для функціонування етичної професійної державної служби та її

вдосконалення.

2.2. Суть, стандарти і механізми функціонування етики державних

службовців країн Західної Європи (

Великобританії, Франції)

Центральна ідея етичного врядування в Європі цілком відповідає підходу,

який реалізується у США. Однак це не означає, що способи її реалізації

ідентичні. Британську державну службу дослідники характеризують як таку,

що відрізняється високою корпоративною етикою і суворою відповідністю

кодексу адміністративної моралі. Вважається, що високий рівень моралі

державних службовців завжди був предметом особливої

гордості британського

суспільства. У світі відома британська “традиція” державної служби, що

регламентується моральним кодексом і підзвітна парламентському комітету з

бюджетного контролю [4; 431]. Британського бюрократа характеризують