Решетников С.В.(ред.), Денисюк Н.П., Чудаков М.Ф. Политология

Подождите немного. Документ загружается.

101

оритет прав человека над законами государства, невмешательство госу-

дарства в дела гражданского общества.

Отличительные признаки правового государства

Теория и практика правового государства позволяет выделить

следующие его отличительные признаки:

Суверенитет народа, конституционно-правовая регламентация

государственного суверенитета. Это означает, что именно народ являет-

ся конечным источником власти; государственный же суверенитет носит

представительный характер.

Верховенство закона, выражающего правовые принципы общест-

ва. Законы правового государства опираются на Конституцию страны и

обладают наивысшей обязательной силой по сравнению со всеми иными

нормативными актами, издаваемыми государственными органами. Закон

не может быть отменен, изменен ни ведомственными актами, ни прави-

тельственными распоряжениями, ни решениями партии. В этой связи

встает вопрос о качестве самого закона. В подлинно демократическом

правовом государстве закон должен соответствовать праву, быть гуман-

ным, справедливым, прогрессивным, закреплять неотъемлемые права

человека.

Всеобщность права, связанность правом самого государства и

его органов. Государство, издавшее закон, не вправе его само же нару-

шать. Все органы государства и должностные лица действуют строго на

основе и во исполнение законов, в пределах компетенции и в порядке,

установленном правовыми нормами.

Взаимная ответственность государства и личности. Не только

гражданин, отдельные организации и учреждения несут ответственность

перед государством за выполнение своих обязанностей, но и государст-

во, его должностные лица ответственны за свои действия перед гражда-

нами. Личность соглашается на определенные ограничения и обязуется

подчиняться общим установлениям государства, а государство несет от-

ветственность за соблюдение прав личности, гарантирует ей достойные

условия жизнедеятельности. В основе правового государства лежит

стремление оградить человека от государственного террора, мелочной

опеки со стороны органов власти, гарантировать индивидуальную сво-

боду.

Разделение властей. В соответствии с принципом разделения

властей власть не должна быть сосредоточена в руках одного лица или

одного органа, а должна быть рассредоточена, чтобы избежать деспо-

тизма, между законодательной, исполнительной и судебной ветвями

власти. Принцип разделения властей требует самостоятельности, незави-

102

симости, строгого разграничения компетенций этих трех властей, нали-

чия системы сдержек и противовесов, с помощью которой каждая ветвь

власти могла бы ограничивать другую. Принцип разделения властей не

исключает, а предполагает единство и взаимодействие властей, а также

определенное верховенство законодательной власти, конституционные

решения которой обязательны для всех.

Принцип разделения властей действует и в вертикальном аспекте

как сбалансированное соотношение центральной власти с региональной,

местной властью. Сосредоточение слишком большой власти у центра

может приводить к игнорированию местных интересов, и наоборот,

чрезмерная компетенция местных органов может отрицательно сказаться

на общенациональных интересах.

Незыблемость свободы личности, ее прав, чести и достоинства.

Первооснова правового государства – признание прав и свобод человека

и гражданина, их уважение, соблюдение и защита со стороны государст-

ва. Правовое государство исходит из того, что права и свободы человека

неотчуждаемы и принадлежат ему от рождения; права и свободы пре-

доставлены в равной мере всем и каждому; осуществление прав и свобод

человека и гражданина не должно нарушать прав и свобод других лиц;

каталог прав и свобод человека и гражданина должен соответствовать

международным стандартам, зафиксированным во Всеобщей Деклара-

ции прав человека 1948 г., Пакте об экономических, социальных и куль-

турных правах и Пакте о гражданских и политических правах 1966 г.

Наличие эффективных форм контроля и надзора за соблюдением

прав и свобод граждан, реализацией законов и других нормативных ак-

тов, гибкого механизма гарантий свободы народного волеизъявления.

Правовое государство призвано создать развитую и действенную систе-

му судебных органов, арбитража, народного (государственного) контро-

ля и т.п.

Правовое государство явилось важным этапом в расширении сво-

боды индивида и общества. Однако в своем классическом, либеральном

варианте концепция правового государства делает акцент на формаль-

ном, правовом равенстве, не затрагивая проблемы достижения фактиче-

ского, социально-экономического равноправия граждан. Поэтому в по-

слевоенный период идея правового государства была дополнена теорией

и практикой социального государства.

Социальное государство

Социальное государство – это государство, стремящееся к обес-

печению достойных условий существования своих граждан, удовлетво-

рению их материальных и духовных потребностей, социальной защи-

103

щенности, соучастия в управлении производством. Достигается это с

помощью перераспределения национального дохода в пользу менее

обеспеченных слоев, проведения политики занятости, охраны труда, раз-

вития общедоступного образования, здравоохранения и др.

Социальное государство осуществляет свои цели и задачи в фор-

ме правовой государственности и стремится при этом к расширению

прав граждан, достижению большей социальной справедливости, сгла-

живанию социального неравенства. В наши дни демократические госу-

дарства пытаются найти оптимальную меру сочетания правового и соци-

ального принципов в своей деятельности.

Советская правовая доктрина долгое время считала неприемле-

мой саму идею правового государства как буржуазную, а значит – анти-

марксистскую, антинаучную, рассматривая ее с узкоклассовых позиций

и отрицая общедемократическое содержание. Только в конце 80-х годов

была признана необходимость формирования правового государства в

нашей стране. Конституция Беларуси от 15 марта 1994 г. провозглашает:

"Республика Беларусь – унитарное демократическое социальное право-

вое государство" (статья 1). В Конституции зафиксированы и основные

принципы такого государства: уважение прав и свобод граждан, разде-

ление властей, идеологический и политический плюрализм, признание

единственным источником власти воли народа и др.

Однако очевидно, что от конституционного закрепления идеи

правового, социального государства до ее практической реализации ле-

жит долгий и трудный путь. Для этого необходимы как политическая

воля, проведение соответствующих политических реформ, так и созда-

ние необходимой социально-экономической базы, развитие культуры и

др. предпосылки.

Гражданское общество

Формирование правового государства возможно лишь на основе

развитого гражданского общества. Долгое время в истории обществен-

но-политической мысли понятие "государство" и "общество" не разгра-

ничивались. Лишь в эпоху Просвещения в органической связи с идеей

правового государства формируются представления о гражданском об-

ществе. Наиболее полное обоснование проблема разграничения государ-

ства и гражданского общества получила у Гегеля.

Гражданское общество – это система самостоятельных и незави-

симых от государства общественных институтов и отношений, которые

призваны обеспечить условия для самореализации отдельных индивидов

и коллективов, реализации частных интересов и потребностей (см.: Гад-

жиев К.С. Политическая наука. – М. – 1995. – С. 74). Гражданское обще-

104

ство имеет сложную структуру и включает в себя экономические, духов-

ные, нравственные, религиозные, этнические, семейные и другие отно-

шения и институты, не опосредованные государством. Оно охватывает

производственную и частную жизнь людей, их традиции, нравы, обычаи,

сферы образования, науки, культуры, находящиеся вне непосредствен-

ной деятельности государства.

Интересы и потребности различных групп и индивидов выража-

ются и осуществляются через такие институты гражданского общества,

как семья, церковь, политические партии, профессиональные, творче-

ские объединения, кооперативы, социальные движения, органы общест-

венной самодеятельности и др. Тем самым гражданское общество пред-

полагает многообразие коллективов, территориальных общностей, куль-

турных, национальных сообществ, т.е. множественность социальных

субъектов, относительно независимых от государства и способных к са-

моорганизации. В гражданском обществе, в отличие от государственных

структур, преобладают не вертикальные (подчинения), а горизонтальные

связи – отношения конкуренции и солидарности между свободными и

равноправными партнерами.

Базисом гражданского общества является многоукладная рыноч-

ная экономика, плюрализм форм собственности, самостоятельность

субъектов хозяйствования, предоставление широкой деловой инициати-

вы гражданам. Важным условием функционирования гражданского об-

щества является также наличие развитой социальной структуры, отра-

жающей богатство и многообразие различных групп и слоев. Социаль-

ную основу гражданского общества составляет так называемый средний

класс, включающий наиболее активную и мобильную часть населения.

Духовная сфера гражданского общества предполагает плюрализм в об-

ласти идеологии, реальную свободу слова, печати, совести, достаточно

высокий уровень социального, интеллектуального, психологического

развития личности.

Гражданское общество – продукт буржуазной эпохи и формиру-

ется преимущественно снизу, спонтанно, как результат раскрепощения

индивидов, их превращения из подданных государства в свободных гра-

ждан-собственников, готовых взять на себя хозяйственную и политиче-

скую ответственность.

Формирование и развитие институтов гражданского общества

идет одновременно и в тесной связи с развитием политических институ-

тов современного государства. Гражданское общество и государство не-

разрывно связаны между собой и немыслимы друг без друга.

Гражданское общество выступает как сфера реализации частных

интересов и потребностей – индивидуальных и коллективных, часто про-

105

тивостоящих друг другу. Государство же как выразитель воли всего на-

селения призвано примирить, совместить эти интересы, обеспечить кон-

сенсус по основополагающим вопросам общественно-политической

жизни.

Взаимоотношения между гражданским обществом и государст-

вом носят сложный, часто конфликтный характер. Саморазвивающаяся

система, каковой является гражданское общество, постоянно испытыва-

ет давление со стороны государства. Недостаточная развитость граждан-

ского общества подталкивает государство к узурпации его прав, при-

своению себе функций гражданского общества. В результате в условиях

тоталитарных режимов происходит огосударствление общества, факти-

ческое уничтожение или крайнее сужение независимости от государства

общественной жизни. Государство стремится здесь подчинить себе все

общество, охватить своим влиянием все сферы его жизнедеятельности.

При демократическом режиме государство и гражданское обще-

ство выступают как равноправные партнеры, как самостоятельные субъ-

екты общественной жизни. Решение общественных проблем осуществ-

ляется путем компромисса между государством и обществом.

Для посткоммунистических стран формирование гражданского

общества представляет сегодня необходимое условие их перехода к

рынку и правовой государственности. Попытки в короткий срок ввести

принципы правового государства еще до создания элементов граждан-

ского общества не могут быть успешными и чреваты разрушительными

последствиями.

Глава 7. Законодательная власть

§1. Понятие парламента. Его роль и значение. Клас-

сификация зарубежных парламентов

Слово "парламент" впервые появилось в Англии (Parliament), хотя

корень слова французский ("parler" – "говорить", парламент – место, где

разговаривают). Французы, создав свой парламент, "вернули" себе это

слово. Другие источники выводят это слово от латинского "parlare" – го-

ворить, разговаривать. И это тоже справедливо, т.к. французы "взяли"

это слово у римлян.

Понятие парламента

106

Что же стоит за этим понятием? Чаще всего определяют парла-

мент – как избираемый населением (может быть частично назначаемый)

высший представительный орган государственной власти в стране.

Раскрывая понятие парламента, обычно применяют термины:

высший законодательный и представительный орган. "Представитель-

ный" означает, что в этом органе заседают представители страны – депу-

таты. А "законодательный" означает их действия – принятие законов. В

последнее время в научной литературе представительская и законода-

тельная функции подаются как несовпадающие функции. Слова "пред-

ставительный и законодательный орган" стали означать разные проявле-

ния деятельности одного и того же органа, хотя совсем недавно каза-

лось, что это "две стороны одной медали" и никто другой не может их

осуществлять и одно без другого не бывает. Все полагали, что без пред-

ставительства нет законодательной функции и наоборот. А сейчас – одно

может быть и без другого.

Основные функции парламента

Что же стоит за таким новым пониманием парламентской дея-

тельности? Законодательная функция – деятельность по принятию зако-

на. Под представительской функцией сейчас понимается деятельность

парламента как некоего форума, на котором открыто и публично обсуж-

даются важнейшие вопросы жизни страны. Это открытая трибуна для

споров, для обсуждения мнений, и граждане, слушая выступления на

этой трибуне, как бы мысленно присоединяются к высказанным мнени-

ям или возражают им. Роль такого открытого собрания и является, с точ-

ки зрения ряда авторов, очень важной и самостоятельной представитель-

ской функцией парламента. О такой роли можно говорить, особенно в

последние десятилетия, в силу того, что средства массовой информации

практически одновременно доносят все перипетии обсуждений в парла-

менте до сведения граждан. Эти парламентские собрания транслируются

в прямом эфире или вскоре после заседаний, поэтому политически ак-

тивные люди в курсе всех обсуждений и споров. Представительская

функция влияет на умы и взгляды людей и, наоборот, эти люди затем

влияют на своих депутатов.

Где впервые появился парламент

Принято считать, что первый парламент появился в Англии, и это

был компромисс между зарождающейся буржуазией и дворянством, по-

скольку был создан орган, который сглаживал противоречия между эти-

ми двумя группами населения. Парламент первоначально давал советы

королю, а затем занимал все более и более подобающее ему место. К

107

наиболее старым по возрасту парламентам относят также Испанские

Кортесы. (Кстати, на роль родины самого древнего парламента претен-

дует небольшая страна Исландия, жители которой указывают на не-

сколько грубых и больших камней, которые расположены около столицы

Исландии Рейкьявика. Исландцы говорят, что эти камни – самый древ-

ний парламент под открытым небом, который и тогда и сейчас называет-

ся Альтинг. Там древние викинги обсуждали свои дела и принимали ре-

шения.)

Слово "парламент" универсально, оно применяется и понимается

почти в любой стране мира. Но в разных странах название этого органа

может быть самым разным. Кроме слова "парламент" употребляется, на-

пример, термин "конгресс". Первыми его применили американцы, это

слово вошло в моду в Латинской Америке, в некоторых странах Азии.

Например, конгрессом называется парламент в Венесуэле, на Филиппи-

нах; Национальным конгрессом называется парламент в Чили. Приме-

няются такие названия, как Палата депутатов (Люксембург), Националь-

ное собрание (Португалия, Иордания, Южная Корея, Панама, Пакистан

и др.); термин Федеральное собрание часто применяется в федеративных

государствах.

Отметим, что в нашей научной отечественной традиции некото-

рые названия парламентов употребляются в переводе, а некоторые – в их

местном звучании. Например, когда речь идет о парламенте Швеции,

всегда употребляется слово Риксдаг, когда вспоминают Исландию, упот-

ребляют старинное слово Альтинг, когда пишут о Дании, употребляют

датское название – Фолькетинг, норвежский термин – Стортинг. В Ир-

ландии, где ирландский язык практически вышел из употребления и все

говорят по-английски, ряд государственных терминов имеют ирландские

названия. Например, слово "парламент" в Ирландии не употребляется,

национальный парламент там именуется "Эйреактас" и состоит из двух

палат – "Дойл эйран" (нижняя палата) и "Шинод эйран" (верхняя палата).

Конституционное закрепление места и роли парламентов

Место и роль парламента, как правило, закрепляются в конститу-

циях. Иногда там подчеркивается его особый статус. Например, ст. 41

конституции Японии гласит, что парламент является высшим органом

государственной власти и единственным законодательным органом го-

сударства. Конституция США закрепляет, что законодательной властью

наделяется Конгресс США, который состоит из Сената и Палаты пред-

ставителей. Роль и функции испанского парламента (Генеральных Кор-

тесов) очень четко закрепляются статьей 66 испанской конституции. Там

сказано, что "Генеральные Кортесы осуществляют государственную за-

108

конодательную власть, принимают бюджет, контролируют деятельность

правительства и осуществляют иные функции, возлагаемые на них кон-

ституцией".

В некоторых конституциях особая роль парламента не подчерки-

вается, а конституции просто называют, чем они должны заниматься.

Примером может служить французская конституция в ст. 34 (которая

входит в раздел 5 "Об отношениях между Парламентом и правительст-

вом"). Там сказано: "Законы принимаются парламентом...". Далее пере-

числено, какие законы принимаются парламентом. В ст. 35 сказано, что

объявление войны разрешается парламенту. Затем перечисляются отно-

шения между парламентом и правительством. Такое "скромное" закреп-

ление функций парламента, на наш взгляд, объясняется тем, что Фран-

ция – республика, в которой значительную роль играла и играет испол-

нительная власть в лице президента и правительства, потому парламенту

как бы отведено свое место, он поставлен "на свою полку", там не отме-

чается, что он единственный и высший орган.

В некоторых конституция вообще закреплено, что парламент не

является единственным законодательным органом. Например, в ст. 26

конституции Греции сказано, что законодательная власть осуществляет-

ся палатой депутатов и президентом республики. Так или иначе, практи-

чески нет ни одного государства, за исключением стран с абсолютной

монархией, где не было бы парламента и если парламент есть, то основ-

ная его роль и функция – принимать законы.

Классификация зарубежных парламентов

Для того чтобы понять роль, сущность, цели и задачи различных

парламентов, лучше всего применить традиционный способ изучения

материала – провести его классификацию. Встречаются различные клас-

сификации парламента, но чаще всего начинают классифицировать пар-

ламенты по структуре. С этой точки зрения парламенты делятся на од-

нопалатные и двухпалатные. Однопалатные называются монокамераль-

ными, а двухпалатные – бикамеральными (о структуре парламента, роли

и значении второй палаты мы поговорим позже).

Называется в литературе и иная важная классификация парламен-

тов – деление на четыре группы или четыре модели парламентов. Эти

четыре группы связаны с устройством высшей государственной власти.

Первая модель характерна для парламентских республик. Эти

парламенты называются парламентами, которые работают на основе

принципа парламентского ответственного правления. Главный признак

этого парламента – институт политической ответственности правитель-

ства. Это группа парламентов, которым предоставлено право вотума не-

109

доверия правительству, право отправлять правительство в отставку.

Здесь классическим примером является Великобритания, иногда эту мо-

дель называют Вестминстерской моделью по месту расположения пар-

ламента – Вестминстерскому дворцу. Эта модель существует в ряде тех

стран, где существует парламентская республика (или парламентская

монархия): Нидерланды, Италия, Германия, Австрия, Болгария, Венгрия

и др.

Вторая модель парламента присуща странам с президентской

формой правления. Это парламенты и страны, где существует жесткий

принцип разделения властей. Такие парламенты не обладают правом во-

тума недоверия, а правительство не обладает правом роспуска парламен-

та. Классическая модель такого парламента – США. В этих странах,

кроме принципа разделения властей, существует жесткий принцип

"сдержек и противовесов". Исполнительная власть имеет право вето, за-

конодательная – право использовать импичмент и т.д.

Третья модель парламента – парламент в странах, где существует

смешанная форма правления, сочетающая элементы парламентской и

президентской систем. Отношения между парламентом и исполнитель-

ной властью здесь иные. Парламент, с одной стороны, наделен правом

вотума недоверия и там есть реальный институт парламентской ответст-

венности правительства, но и у президента очень важные полномочия,

связанные с деятельностью парламента. В этих странах президент наде-

лен правом роспуска парламента. Классическим примером такой модели

является Франция. В последнее время к этой модели тяготеют страны

СНГ (Казахстан).

Наконец, четвертая модель – парламенты в тех странах, где они

играют почти декоративную роль. Иногда применяется термин "консуль-

тативные парламенты". В некоторых странах такой термин реально су-

ществует (Катар). Это законосовещательные органы. Такие консульта-

тивные парламенты предусмотрены конституциями некоторых ислам-

ских стран (Кувейт, Бахрейн, Объединенные Арабские Эмираты). Пар-

ламенты при абсолютной власти монарха являются квазипарламентами.

Они иногда распускаются, иногда снова восстанавливаются. Иногда они

избираются гражданами, иногда назначаются монархами.

К этой же группе законосовещательных парламентов можно от-

нести парламенты в странах, где сохранилась социалистическая система.

Это немногие страны оставшегося реального социализма – Корейская

Народная Демократическая республика, Куба, КНР, Вьетнам. Понятно,

что основные решения и основные законы принимаются не парламента-

ми, хотя они там есть. Об этом свидетельствует даже работа этих парла-

ментов: они созываются на два-три дня в году, дружно стопроцентно го-

110

лосуют "За", не воздерживаясь, не голосуя "Против". Говорить о реаль-

ном парламентаризме в этих странах не приходится. Такая модель суще-

ствовала в свое время и в Советском Союзе.

Порядок формирования парламента

Порядок формирования парламента зависит от его структуры. Ес-

ли парламент однопалатный, то он, как правило, избирается гражданами.

Если двухпалатный, то одна его палата (нижняя) также избирается граж-

данами, а что касается второй палаты, то существует множество разных

вариантов формирования второй палаты.

Нижние палаты формируются на началах выборности, причем в

абсолютном большинстве случаев это выборы прямые, всеобщие, рав-

ные и при тайном голосовании. Когда говорят о народном представи-

тельстве, о верховенстве законодательного органа, о народном суверени-

тете, то речь идет о нижних палатах, поскольку они формируются наро-

дом, там заседают представители народа. Это и есть олицетворение су-

веренитета и народного представительства.

Есть и некоторые исключения, когда однопалатные парламенты

частично назначаются или частично формируются не путем прямых вы-

боров. Например, в республике Мьянма (страна, которая раньше называ-

лась Бирма), часть депутатов назначается. Точно также назначается

часть депутатов в королевстве Бутан. В Республике Мьянма 1/3 членов

Нижней палаты избираются, треть формируется из разных социальных

групп (национальных меньшинств, профсоюзов и т.д.) и 1/3 назначается

правительством. В Бутане из 150 членов парламента сто избираются на-

селением, 10 делегируют буддийские монастыри и 40 назначает король.

Что касается способов формирования верхних палат, то можно

выделить следующие.

Первый способ – формирование верхних палат путем прямых вы-

боров с некоторыми особенностями по сравнению с той системой, кото-

рая применяется в выборах нижних палат. Так, например, верхняя палата

конгресса США – Сенат, также как и нижняя, избирается гражданами

страны, но не по территориальным округам, как Палата Представителей,

а от каждого штата избирается по два сенатора. Сенат Италии также из-

бирается, по своеобразной системе. Из 315 сенаторов 75 % (232 сенато-

ра) выбирается при мажоритарной системе по одномандатным округам.

А 25 % (т.е. 83 сенатора) избираются по пропорциональной системе. Не-

что похожее применяется и при выборах Палаты Советников (верхней

палаты) парламента Японии – 150 депутатов избираются по отдельным

избирательным округам, а 100 – от общенационального избирательного

округа.