Решетников С.В.(ред.), Денисюк Н.П., Чудаков М.Ф. Политология

Подождите немного. Документ загружается.

131

парламентарии принимают специальный акт, в котором записано, когда

они собираются в следующий раз. Таков порядок в Швеции, ФРГ.

Сессии бывают очередные и внеочередные. Вышеназванный по-

рядок касается созыва очередных сессий. Внеочередные сессии созыва-

ются особым порядком. Возможности созыва таких сессий ограничены.

В некоторых странах, например, требуется собрать подписи абсолютного

большинства депутатов, и только после этого сессия будет созвана

(Франция). В некоторых странах требуется собрать одну треть подписей

депутатов. Если такие сессии собираются в не установленное законом

время, то причины могут быть сверхнеобычные: когда нужно решить во-

прос войны, мира, преодоления стихийных бедствий и т.д.

Согласно законодательству практически всех стран мира, на сес-

сии решаются все вопросы, относящиеся к компетенции парламента.

Фактически парламентарии стараются решить все спорные и не спорные

вопросы заранее, до сессии: во время заседаний фракций, комиссий, во

время переговоров между партийными фракциями и т.д. То есть на сес-

сию, как правило, выносятся вопросы уже подготовленные, по которым

заранее известно, кто и как будет голосовать. Сессия – это, чаще всего,

парадное оформление заранее решенных вопросов. Но так или иначе, без

проведения этого пленарного заседания, без проведения всех требуемых

регламентом процедур, закон никогда не станет законом, поскольку все

важные решения, которые принимает парламент, имеют вид закона или

какого-то аналогичного акта. Для того чтобы проект стал законом, он

должен пройти все необходимые стадии. Эти стадии называются зако-

нодательным процессом.

Законодательный процесс и его стадии

Законодательный процесс или законодательная процедура. Зако-

нодательный процесс в разных источниках описывается по-разному. На-

зывается разное число промежуточных стадий. По нашему мнению, есть

четыре основные стадии законодательного процесса:

1. законодательная инициатива;

2. обсуждение законопроекта;

3. принятие законопроекта;

4. промульгация.

В других источниках, помимо названных, выделяют еще некото-

рые другие стадии. Например, в некоторых источниках, ссылаясь на то,

что большинство западных парламентов двухпалатные, после принятия

законопроекта палатой, называют стадию преодоления разногласий ме-

жду палатами. После промульгации, т.е. утверждения и опубликования

закона, называют еще проверку конституционности закона. В некоторых

132

источниках, придерживаясь основной четырехзвенной структуры, ста-

дию промульгации раскрывают и обозначают ее как "санкционирование,

промульгация и опубликование". Некоторые особенно дотошные иссле-

дователи называют не четыре или пять стадий, а гораздо больше. Но, на

наш взгляд, все дополнительные стадии – это не основные этапы пре-

вращения законопроекта в закон, а технические или промежуточные

подстадии, которые можно свести к четырем основным.

Законодательная инициатива

Первая стадия классической схемы законодательного процесса

называется законодательной инициативой. Законодательная инициати-

ва – это право органа или лица внести проект закона в парламент с тем,

что этот проект будет обязательно рассмотрен палатой и по нему будет

принято решение. Правом законодательной инициативы в зарубежных

государствах обладают депутаты, глава государства, правительство, ряд

других органов и лиц. Круг субъектов законодательной инициативы в

разных странах не одинаков. Например, в США и Великобритании фор-

мально, согласно букве закона, законопроекты могут вносить лишь де-

путаты. В необходимых случаях депутат сделает это по поручению гла-

вы государства или правительства.

Субъекты законодательной инициативы

Круг субъектов законодательной инициативы:

1. Члены парламентов. Такую инициативу можно назвать парла-

ментской инициативой. В разных странах она может быть реализована

по-разному. В большинстве случаев требуется определенный минимум

депутатов (10, 15, 20). В некоторых странах право законодательной ини-

циативы имеют только партийные фракции, а отдельные депутаты могут

выступать лишь с поправками и замечаниями.

2. С законодательной инициативой может выступать глава госу-

дарства – президент или монарх. В зависимости от этого она будет име-

новаться президентской инициативой или королевской инициативой.

3. С законодательной инициативой может выступать правительст-

во, и тогда это будет именоваться правительственной законодательной

инициативой.

4. С законодательной инициативой могут выступать избиратели,

т.е. определенная категория граждан. Такая инициатива именуется на-

родной инициативой. Формально любой гражданин может обратиться в

парламент с письмом, обратиться с петицией с предложением о приня-

тии закона. Но если это отдельный гражданин, то его письмо могут рас-

смотреть, но, скорее всего, могут не рассматривать. Для того чтобы на-

родная инициатива стала обязательной, требуется собрать определенное

133

количество подписей (как правило, немалое количество). В Италии, Ис-

пании, Швейцарии такая инициатива предусмотрена. В Италии нужно

собрать не менее 50 тысяч подписей, а в Испании – в десять раз больше

(500 тысяч).

Нужно сказать также, что реализация законодательной инициати-

вы должна иметь определенную форму. Законодательная инициатива не

может выражаться в виде пожелания. Законодательная инициатива – это

очень конкретное действие. Законодательная инициатива должна иметь

вид законопроекта, который имеет определенную юридическую форму.

Кроме всего прочего, иногда еще требуется пояснительная записка, а в

некоторых случаях – еще и финансовое обоснование расходов, которые

могут быть вызваны принятием этого закона.

Обсуждение законопроекта

Вторая стадия законодательного процесса – это обсуждение зако-

нопроекта. Как правило, эта стадия делится на подстадии, которые назы-

ваются чтениями. Чтений бывает не менее двух, иногда и больше (3, 4).

Первое чтение в зале заседаний – это, как правило, принятие законопро-

екта к рассмотрению и объявление его названия. То есть спикер на пле-

нарном заседании объявляет о том, что принят к рассмотрению законо-

проект, оглашает его название и называет также, кем данный законопро-

ект внесен. После этого законопроект передается на рассмотрение спе-

циальных парламентских комитетов либо комиссий (таков порядок в

ФРГ и Англии). В некоторых странах первое чтение начинается только

после предварительного обсуждения комиссиями (Франция и Италия).

Обсуждение проекта на комиссиях обычно входит в процедуру

чтения. Комиссии работают в закрытом порядке и свое мнение высказы-

вают в виде сформулированного письменного заключения, пояснитель-

ной записки или какого-то иного документа.

Если представить счастливую судьбу какого-то законопроекта,

когда комиссия обсудила, рассмотрела проект и существенно его не из-

менила, то после этого она докладывает об этом на сессии. Доклад ко-

миссии после рассмотрения – входит уже во вторую стадию (второе чте-

ние). Вначале идет доклад лица, выступающего от имени субъекта, кото-

рый внес законопроект. После этого – заключение комиссии, которая

рассматривала его по поручению парламента.

Суть второго чтения сводится к тому, что депутаты выслушивают

сообщение представителя автора проекта и заключение комиссии и вы-

сказывают свое мнение по ним. Они могут вновь вернуть законопроект

для дополнительного изучения комиссией (той же или другой), если им

что-то не ясно, а также могут вносить поправки и дополнения. В некото-

134

рых странах не предусмотрено изучение законопроекта комиссиями (пе-

редача в комиссии) после первого чтения. Первое чтение в этом случае –

это только объявление названия проекта, после чего сразу же начинается

второе – предварительное рассмотрение законопроекта на сессии и об-

суждение его важнейших положений. Но такой порядок все-таки более

редкий.

Если судьба законопроекта складывается благополучно, то, ска-

жем, после вторичного рассмотрения комиссией может начаться третье

чтение. Как правило, третье чтение, – самое подробное. Это постатейное

обсуждение и изучение законопроекта на пленарном заседании. Во вре-

мя третьего чтения могут применяться разные методы, чтобы ускорить

или замедлить принятие законопроекта. Например, спикер может при-

менять прием, который называется "кенгуру". Суть этого метода в том,

что какие-то поправки обсуждаются, а какие-то он решает пропустить,

то есть как бы "перепрыгнуть" их, подобно кенгуру. Иногда устанавли-

вается конкретное время для обсуждений, и, если кто-то не успел высту-

пить, – его мнение не учитывается. Самый немилосердный способ затя-

гивания времени называется "флибустьерством" и применяется в США в

Сенате, когда сенаторы (время их выступления не ограничивается) вы-

ступают очень долго, стараясь затянуть время и сорвать третье чтение,

тем самым не допустить принятие законопроекта.

Как правило, наиболее типичным является обсуждение в три чте-

ния. В некоторых случаях бывает четыре чтения и более, но этот процесс

сводится к очередным возвращениям законопроекта в комиссии и новым

рассмотрениям на пленарном заседании. Иначе говоря, количество чте-

ний связано с направлением законопроектов в комиссии и возвращением

их обратно. Во время третьего чтения, как правило, смысловые поправки

уже не вносятся.

Если представить, что все эти "тяжелые" испытания для законо-

проекта закончились и большинство депутатов проголосовали за то, что

этот проект доведен до нужной кондиции и его можно ставить на голо-

сование, то наступает третья стадия законодательного процесса – приня-

тие законопроекта палатой.

Принятие закона

Голосование в парламенте, обычно, личное – т.е. каждый депутат

голосует сам, хотя в некоторых странах парламентарию разрешается пе-

редать (делегировать) свой голос другому члену парламента. Например,

во Франции есть специальный закон, согласно которому парламентарий

в исключительных случаях может передать свое право голосовать дру-

гому члену парламента. Предусмотрены конкретные случаи, когда депу-

135

тат может делегировать свой голос – в случае болезни, военной службы,

пребывания за границей по служебным делам, в силу нахождения в дру-

гом городе, в другой стране; нелетная погода. Как правило, должно быть

письменное подтверждение передачи полномочий. Обычно это разовая

или временная передача полномочий, в некоторых случаях – требуется

обозначение какого-то конкретного срока (на месяц или две недели).

Промульгация

Последняя, четвертая, стадия законодательного процесса чаще

всего называется промульгацией. Некоторые источники считают про-

мульгацию только подписанием главой государства законопроекта, по-

сле чего он вступает в силу. Однако это не совсем верно. Во-первых,

слово промульгация переводится как опубликование. Во-вторых, про-

мульгация – это комплексное действие, состоящее из нескольких стадий.

Прежде всего, это вступление в законодательный процесс главы госу-

дарства и определенные действия, произведенные им.

Промульгация – это то, что в некоторых источниках называется

санкционированием (плюс публикация), т.е. подписание законопроекта,

а также передача его для опубликования и само опубликование. Эти три

стадии – подпись, передача для опубликования и опубликование – и есть

промульгация. Хотя в некоторых источниках промульгация объясняется

иначе и разделяется на три части: подпись называется санкционировани-

ем, а промульгацией называется принятие специального акта, посредст-

вом которого закон вводится в действие, а затем опубликование или об-

народование. На наш взгляд промульгация – это не издание особого ак-

та, потому что 99 % законов, подписываемых главой государства (прези-

дентом или монархом), не содержат каких-то специальных актов по вве-

дению закона. Они просто подписываются. Подпись – важнейшая часть

промульгации.

Сроки вступления закона в силу в зарубежных странах весьма

различны. В некоторых случаях обозначается, что он немедленно всту-

пает в силу после подписания, но чаще всего установлен какой-то опре-

деленный период времени (5 дней, 10 и т.д., вплоть до месяца, если иное

не установлено в самом законе). В некоторых случаях эти сроки бывают

более длительными.

136

Глава 8. Исполнительная власть

§1. Исполнительная власть. Правительство

Понятие правительства

Слово "правительство", казалось бы, понятно каждому человеку и

не требует особой расшифровки. Однако же дать определение этому по-

нятию непросто, потому что в отличие, скажем, от парламента, который

в любой стране представляет одно и то же (орган, издающий законы),

понятие "правительство" – не однозначно. Сложность в том, что в раз-

ных странах это слово обозначает совсем не равнозначные органы по их

властным полномочиям, по способу формирования и по месту в системе

государственного механизм. Если взять самый простой смысл этого сло-

ва, на бытовом уровне, правительство – это люди, которые правят стра-

ной. Если это определение чуть "приподнять", то правительство – это

центральный орган управления государством.

В самом распространенном понимании, правительство – это ис-

полнительная власть, это то, что в большинстве стран мира обозначается

понятием совет министров, кабинет министров. То есть это – группа лю-

дей, которые управляют повседневными делами страны.

Однако в ряде стран понятие "правительство" обозначает более

высокий уровень управления. Например, английское слово "government"

означает весь государственный механизм и включает как исполнитель-

ную власть, так и законодательную и судебную. Правительство – это вся

государственная машина, исходя из трактовки этого понятия американ-

цами.

В языках, близких русскому (украинском, белорусском) есть сло-

ва "уряд" и "урад" – которые дословно переводятся как правительство.

На самом деле это тоже более широкое понятие. Это все государствен-

ные структуры, которые управляют. Например, в Минске есть Дом пра-

вительства (Дом урада), в котором одно крыло, по традиции, занимало и

занимает собственно правительство (Совет министров), а второе крыло –

законодательная власть (парламент). Таким образом слово "правительст-

во" может охватывать и более широкое понятие, чем совет или кабинет

министров.

Правительственная власть

Но все же, говоря о правительстве, как правило, имеют в виду го-

сударственный коллегиальный орган, при помощи которого осуществля-

ется повседневное текущее руководство внутренней и внешней полити-

137

кой. Очевидно, именно в силу расплывчатости термина "правительство",

в английском языке чаще употребляется более конкретный для них тер-

мин – исполнительная или правительственная власть. Такие обозначения

отграничивают функции совета министров, кабинета министров от

функций других ветвей власти, от других звеньев государственного ме-

ханизма, и позволяют изучать их в рамках их собственных полномочий и

возможностей.

Итак, в наиболее распространенном понимании правительство –

это коллегиальный орган наиболее универсальной компетенции, кото-

рый осуществляет исполнительную и распорядительную власть в стране.

Заметим сразу же, что такое определение касается парламентар-

ных форм правления, а к президентским республикам или к дуалистиче-

ским и абсолютным монархиям такое определение вряд ли относится.

Дело в том, что так называемый кабинет при президенте США не явля-

ется коллегиальным органом, поскольку решения на собрании членов

кабинета принимаются не большинством голосов, не коллегией, а главой

государства.

Так или иначе, в общем-то понятно, что у нас подразумевается

под термином "правительство" – это, говоря военным языком, некий

штаб, который решает оперативные вопросы страны. Он координирует

различные направления властной деятельности, управляет самыми раз-

ными отраслями жизни: оборона, охрана общественного порядка, ино-

странные дела, экономика, образование, культура и т.д.

Как называется правительство

Тот орган, который мы именуем правительство, по разному назы-

вается в каждой отдельно взятой стране. Чаще всего применяются такие

стандартные наименования, как: Совет Министров (Индия), Совет Ми-

нистров или правительство (Франция, Куба), просто Правительство (Че-

хия, Колумбия), Кабинет (Япония). В некоторых странах есть название

Государственный Совет (Швеция, Норвегия, Финляндия).

В федеративных государствах правительство носит название обо-

значения государственного устройства. Так в ФРГ оно называется Феде-

ральное Правительство, в Швейцарии – Федеральный Совет. Однако с

точки зрения статистики, чаще всего употребляются термины Совет Ми-

нистров и Кабинет Министров. Кстати, иногда эти термины употребля-

ются как синонимы, а иногда обозначают неодинаковые понятия. Совет

Министров чаще встречается при парламентских формах правления, Ка-

бинет – как правило, при сильном президенте или монархе ("кабинет"

считается "при" главе государства). Но иногда эти понятия существуют в

одной стране. Так, например, в Великобритании Правительство – это бо-

138

лее широкое понятие. Это около восьмидесяти человек. А внутри прави-

тельства есть еще Кабинет – он включает глав наиболее значительных

министерств. В него входят 18-20 человек. Это как бы правительство в

правительстве. Иногда в рамках кабинета выделяют еще более узкий

внутренний кабинет (3-5 человек): премьер-министр, министр финансов,

министр обороны и министр внутренних дел. Ясно, что это самые "важ-

ные" министры, пользующиеся наибольшим весом и доверием премьер-

министра.

Правительство, кабинет, совет министров – это всегда некая кол-

легия, которая определяет важнейшие векторы политики. Даже в прези-

дентской республике, где президент олицетворяет исполнительную

власть, есть реальное правительство, однако оно может обозначаться ка-

ким-то служебным словом, не совпадающим с официальным наименова-

нием. Так, например, в США президент имеет кабинет, который состоит

из 10-11 министров.

Администрация

То, что понимается под правительством в нашем, европейском,

смысле слова, в США называется администрацией президента. В адми-

нистрацию входят министры и другие государственные служащие. В ос-

новном это лица из окружения президента: Советник по национальной

безопасности, Глава Белого Дома, главы специальных служб, помощни-

ки по экономике, по связям с иностранными государствами и т.д. Адми-

нистрация – это круг людей, которые вырабатывают политику, помогают

президенту принимать решения. Именно слово "администрация" заменя-

ет американцам привычное нам понятие правительство.

§2. Виды правительств

Под видами правительств понимают, чаще всего, их различие по

партийному составу. В зарубежных странах бывают партийные и бес-

партийные правительства.

Правительства партийные и беспартийные

Партийные правительства есть однопартийные и многопартийные

(коалиционные). Однопартийные правительства, как правило, бывают

либо в странах с парламентарными формами правления, где какая-либо

из партий обладает доминирующим большинством в парламенте (на-

пример, Великобритания или Австралия), а также в президентских рес-

публиках, где министрами, членами кабинета, членами администрации

становятся сторонники и члены той партии, которую возглавляет прези-

139

дент. Во втором случае, с достаточной степенью условности, правитель-

ство принято называть однопартийным, хотя там принадлежность к пар-

тии иной раз достаточно символическое.

Многопартийные (коалиционные) правительства создаются в тех

странах, где ни одна из политических партий не имеет значительного

перевеса в парламенте, не имеет абсолютного большинства. Коалицион-

ные правительства чаще всего встречаются в Западной Европе. (Это

ФРГ, Италия, Нидерланды, Бельгия и т.д.) Коалиционное правительство

создается на основе договора партийных фракций по следующему прин-

ципу: парламентская партийная фракция, которая имеет наибольшее

число в парламенте, назначает своего представителя на пост премьер-

министра и еще на несколько ключевых должностей. Фракция, которая

имеет меньше мест, обычно занимает посты несколько менее значитель-

ные – министр финансов, народного образования и т.д. Самые неболь-

шие фракции обычно занимают второстепенные министерские должно-

сти. Хотя это не догма, и бывает, что маленькая партия добивается

большой должности, потому что без поддержки этой партии коалиция не

получается.

Так называемые беспартийные правительства бывают трех видов.

Первый вид – это беспартийные правительства, которые харак-

терны для стран с абсолютной монархией (Ближний Восток), где вообще

отсутствуют политические партии. Это естественная беспартийность как

государства, так и правительства. Такие беспартийные правительства

существуют в Саудовской Аравии, в Объединенных Арабских Эмиратах,

в государстве Оман, Катар и т.д.

Правительство чиновников

Второй вариант беспартийного правительства – это, как правило,

правительство, которое создается во время кризисной ситуации. Их еще

называют переходными правительствами, "деловыми", "служебными",

"правительствами чиновников"; иногда – "рабочими правительствами".

(Чаще всего говорят о правительстве чиновников.) Беспартийное прави-

тельство образуется тогда, когда партийные фракции не могут догово-

риться и коалиция никак не складывается. Тогда роль министров выпол-

няют постоянные заместители министров. В ряде стран есть такая долж-

ность. Лица, замещающие ее, не меняются в зависимости от того, прихо-

дят ли новые министры или уходят. Постоянные заместители министров

обязаны быть беспартийными и осуществлять преемственность и тради-

цию власти. Вот эти постоянные чиновники и образуют беспартийные

правительства. Правда, нужно сказать, что такие правительства не при-

нимают значительных и важных решений, а занимаются лишь текущим

140

управлением страной. Эти ситуации встречались в скандинавских стра-

нах (Финляндии, Норвегии), а в Голландии в 1977 году почти полгода

был такой служебный кабинет, поскольку голландцы очень долго не

могли образовать правительственную коалицию.

Правительство чиновников, или служебное правительство, кроме

названных стран, в последние годы отмечалось также в Португалии,

Италии, Марокко. Возможность образования такого типа правительства

предусмотрена даже в некоторых конституциях. Например, конституция

Болгарии 1991 года предусматривает возможность создания такого пра-

вительства, если парламентские фракции не могут достигнуть согласия и

образовать коалиционное правительство (ст. 99 пункт 5).

Третий вариант беспартийного правительства, в отличие от пер-

вых двух, – ненормальный вариант, поскольку беспартийные правитель-

ства могут образовываться при диктаторских режимах, когда все поли-

тические партии находятся под запретом, а правительство образуется во-

енными из состава командиров дивизий, полков и т.д. Кстати говоря,

можно добавить, что при диктаторских режимах не может быть и одно-

партийного правительства, скажем, британского образца, поскольку эта

единственная партия при диктатуре представляет просто группу сторон-

ников диктатора. Это совсем не партия, она лишь имеет некое название

и может считаться партией только в представлении сторонников режима,

и правительство, составленное из членов этой псевдо-партии, будет на

самом деле военной хунтой.

Правительства большинства и меньшинства

В зависимости от поддержки правительства парламентом выде-

ляют еще два типа правительства: правительство большинства и прави-

тельство меньшинства. Наиболее распространенным вариантом является

правительство большинства, т.е. такое, которое опирается на поддержку

партийных фракций. Эти фракции образуют коалицию. Правительство

большинства – очень часто встречающееся явление.

Правительство меньшинства может образовываться либо фракци-

ей, либо коалицией, которые не опираются на большинство. Чем же объ-

яснить существование правительства меньшинства? Чаще всего это ре-

зультат каких-то политических столкновений, конфликтов и политиче-

ских игр. Партии, которые могли бы образовать большинство, не могут

договориться и не хотят друг с другом объединяться. Но поскольку

должна быть какая-то правительственная власть, они уступают лидерст-

во своим политическим соперникам и обещают им какое-то время не

вмешиваться в их деятельность и не голосовать против. Правительство

меньшинства существует обычно некоторое непродолжительное время,