Решетников С.В.(ред.), Денисюк Н.П., Чудаков М.Ф. Политология

Подождите немного. Документ загружается.

151

правительства не согласен с мнением премьера, у него есть только один

способ выразить свое несогласие – уйти в отставку.

Главы правительства в таких монархиях и республиках, где суще-

ствуют парламентарные формы, по объему своих полномочий и факти-

ческому положению мало отличаются от таких "сильных" президентов,

как президент США или президент Франции. К числу очень влиятельных

и сильных глав правительств можно также отнести премьер-министров

Японии, Австрии (канцлер), Канады, Австралии, Португалии и ряда дру-

гих стран.

Следует также отметить, что в последнее время наблюдается та-

кое явление, что при правительстве, при главе правительства, создается

особый аппарат, ведающий делами главы государства. Руководитель

этого аппарата часто имеет ранг министра. В Великобритании важным

органом является личный секретариат Премьер-министра. (Есть так же

специальный секретариат кабинета). Во Франции при Премьер-министре

есть гражданский и военный кабинеты. Это специальные структуры

внутри правительства. В Германии есть ведомство Федерального канц-

лера, оно возглавляется государственным чиновником в ранге министра.

Это ведомство разрабатывает рекомендации для правительства и для его

главы, готовит проекты законов и правительственных постановлений.

Есть аналогичные структуры и в других странах. Например, в Испании

есть специальный закон, который предусматривает создание вспомога-

тельных органов для правительства. Это – государственный секретариат

по отношениям с парламентом, секретариат по законодательству, гене-

ральный секретариат и т.д.

Министр без портфеля

"Министры без портфеля" – это такие должностные лица, кото-

рые могут заниматься разными видами деятельности. Так, например, это

может быть лицо, выполняющее поручения главы правительства. Неко-

торые министры без портфеля занимаются координационной деятельно-

стью и являются иногда вице-премьерами, курируют несколько мини-

стерств. Иногда такая должность "маскирует" основное занятие данного

должностного лица. Например, правительство не желает оглашать круг

обязанностей данного министра, назначает его министром без портфеля,

а этот министр может заниматься руководством, к примеру, атомной

промышленностью или делами вооружения.

В некоторых странах предусмотрена должность заместителя пре-

мьер-министра, а в некоторых странах заместителей нет. Там премьер-

министр – это единовластная фигура. Конституция ФРГ предусматрива-

ет, что канцлер может иметь заместителя, но на практике заместителем

152

становится министр иностранных дел. Он считается вторым по важности

министром.

В некоторых странах в конституции записано строго лимитиро-

ванное число и виды министерств и министров. Превысить этот лимит

нельзя. Например, США и Швейцария предусматривают определенное

количество этих структурных единиц. В США 12 министерств (департа-

ментов). Самое последнее было создано в 1977 году – министерство

энергетики. Первоначально при образовании США их было всего три

(Госдепартамент, т.е. Министерство иностранных дел, Министерство

обороны и Министерство финансов).

В некоторых странах нет никакого перечня количества мини-

стерств и министров, и каждое правительство может образовывать раз-

ные министерства. Конечно, какой-то основной блок остается, но воз-

можны варианты.

Перечень основных министерств в большинстве случаев не со-

держится в Конституции, а находится в специальных законах либо ино-

гда даже в актах главы государства.

Правительство может влиять на численность своего состава, по-

скольку помимо членов правительства и основных министров, премьер

может назначать государственных министров, или статс-секретарей, ко-

торые будут выполнять министерские обязанности. Например, в Японии

Премьер-министр может лично назначить до 20 государственных мини-

стров.

В некоторых странах устанавливается минимальное число членов

правительства, в некоторых – максимальное. В некоторых – и то, и дру-

гое. Например, в Ирландии закреплено, что в состав правительства могут

входить от 7 до 15 министров.

Традиции названий

В большинстве стран употребляются привычные для всех наиме-

нования – министр, премьер-министр или глава совета министров – но в

некоторых странах используются старинные наименования. Там, где в

ходу традиции и обычаи. Например, отдельные члены правительства Ве-

ликобритании имеют названия такие же, как и 200 или 300 лет назад.

Мы читаем в газете "министр финансов Великобритании", но

официально эта должность именуется Канцлер казначейства. Лорд-

канцлер – это глава верхней палаты (Палаты Лордов) одновременно гла-

ва судебной власти. Есть Первый лорд адмиралтейства (военно-морской

министр). Есть такие наименования как Лорд хранитель печати, Канцлер

герцогства Ланкастерского (это министры без портфеля, которые выпол-

няют поручения премьер-министра).

153

Мы говорим "Министр обороны США", "Министр финансов

США", "Министр труда США", но все министры США именуются на

самом деле секретарями, а министерства – департаментами. Единствен-

ная непереводимая должность – это так называемый Госсекретарь. Гос-

секретарь США, по европейскому стандарту – это Министр иностранных

дел.

§5. Порядок деятельности правительства

В президентских республиках и в абсолютных и дуалистических

монархиях заседания правительства проводятся по усмотрению глав го-

сударства, который одновременно руководит правительством. Обычно

такие заседания проводятся регулярно, но различаются официальные

(формальные) заседания и рабочие заседания. На официальных заседа-

ниях, которые проводятся, скажем, один раз в неделю, в основном под-

писываются и решаются заранее подготовленные дела. Рабочие заседа-

ния проводятся по мере необходимости.

Формой работы является не столько коллегиальная выработка

решения, сколько собрание членов кабинета с целью помощи главе го-

сударства (главе правительства) принять важное решение, которое он за-

тем формулирует. В таких заседаниях принимают участие, помимо чле-

нов кабинета, официальных министров и секретарей департаментов и

помощники главы государства, и важные государственные служащие.

Решение всегда принимается главой государства или главой исполни-

тельной власти. Поэтому важен не ранг участников, а качество прини-

маемого решения.

В парламентарных республиках и монархиях большая коллеги-

альность в работе. Но степень коллегиальности выше, когда существует

коалиционное правительство и в заседаниях участвуют представители

нескольких партий. Если существует однопартийное правительство, то

коллегиальности, конечно, меньше, поскольку лидер партии принимает

на себя бремя ответственности за решения и единолично правит на засе-

даниях правительства.

Порядок заседаний

Как правило, в большинстве стран очередные заседания прави-

тельства проводятся один раз в неделю. Повестка дня и порядок рас-

смотрения вопросов определяется, естественно, главой правительства.

Вопросы докладываются отдельными министрами, которые отвечают за

порученные им отрасли. Если вопрос касается нескольких министерств,

154

то докладывает его назначенный главой государства министр или иное

лицо, которое координировало подготовительную работу.

Если вопрос хорошо подготовлен, заранее согласованы все пози-

ции, то происходит формальное обсуждение и быстрое принятие реше-

ния. По особо сложным вопросам, по которым не было достигнуто пред-

варительного согласия, могут возникнуть дискуссии и споры. Оконча-

тельное решение в таких случаях принимает Премьер-министр – глава

правительства. На заседаниях правительства ведутся протоколы, этим

занимается ответственное должностное лицо – специальный чиновник,

например, Генеральный секретарь правительства (во Франции), секре-

тарь кабинета (Великобритания) и т.д. Все протоколы заседаний счита-

ются секретными и никогда не публикуются.

Кто принимает решения

Как мы уже отметили, окончательные решения в большинстве

стран (как в президентской республике, так и в парламентской) прини-

мает глава правительства и, как правило, оно не голосуется. Вопрос на

голосование глава правительства может поставить лишь тогда, когда сам

сомневается в том или ином варианте решения и ему нужно выяснить

мнение членов правительства.

Процедуры заседаний могут различаться по степени важности в

зависимости от присутствия тех или иных должностных лиц. Во Фран-

ции, если на заседании Правительства присутствует Президент – это бу-

дет Совет Министров. А если Президент не присутствует, а его возглав-

ляет Премьер-министр, то это называется Совет Кабинета, т.е. ранг соб-

рания ниже.

В других странах есть аналогичные заседания. Например, в Нор-

вегии правительство заседает два раза в неделю в форме Кабинета (под

председательством главы правительства) и один раз в форме Государст-

венного совета, т.е. ранг повыше (это под председательством Короля).

В парламентарных государствах заседания правительства прохо-

дят достаточно часто. Они могут проводиться один раз в неделю (Вели-

кобритания, Индия, Испания), может быть два раза в неделю (Япония,

Ирландия), иногда – три раза в неделю.

Точно также, как основные вопросы, которые выносятся на рас-

смотрение парламента, решаются до сессии, так и в большинстве случа-

ев самые важные вопросы решаются не на официальных заседания пра-

вительства, а до них. В ряде стран в рамках правительства организуются

и специальные, более узкие по составу, органы.

Внутренние органы правительства

155

Такие специальные (внутренние) правительственные органы чаще

всего называются также как органы парламента: комиссии и комитеты.

Система комитетов правительства встречается в разных странах. Такие

комитеты создаются в качестве постоянных или временных, специализи-

рованных или универсальных.

Отмечается, что наиболее разработанная система комитетов ка-

бинета работает в Великобритании. Первоначально вспомогательные ор-

ганы постепенно трансформировались в самостоятельные государствен-

ные органы с достаточно серьезной компетенцией и правом выносить

решения. Решения этих комитетов имеют почти ту же силу, что и реше-

ние кабинета в полном составе.

Самый старейший комитет правительства Великобритании был

образован в 1904 году: это Комитет обороны и заморской политики.

Ключевые комитеты возглавляет, как правило, сам глава правительства,

приглашая туда министров по своему усмотрению или иных должност-

ных лиц. Деятельность этих комитетов не афишируется, иногда даже не

признается. Кроме названного комитета в Великобритании существует

еще несколько, но их существование держится почти в тайне. Поэтому

их названия даже не приводятся. В литературе, как правило, пишется,

например, что в кабинете Тэтчер было 4 постоянных комитета, в том

числе по обороне и внешней политике. Названия трех остальных не ука-

зывается.

В ФРГ при федеральном правительстве существует более 10 по-

стоянных комитетов. Они могут называться по-разному, например, фе-

деральный комитет безопасности. Кстати, этот федеральный комитет

безопасности, который работает на правах комитета правительства, со-

гласно его регламенту наделен правом окончательного решения вопро-

сов по кругу проблем, отнесенных к ведению. Если этим вопросом не

занимается другой государственный орган, данный комитет принимает

окончательное решение.

Во Франции при правительстве действует Комитет внутренней

безопасности. Такого рода органы существуют и внутри других прави-

тельств. В некоторых случаях могут создаваться чрезвычайные комите-

ты, занимающиеся сверхординарными проблемами. Например, во время

вооруженного конфликта между Аргентиной и Великобританией в со-

ставе прявнтельстеа был создан Военный кабинет, который включил

Премьер-министра, Министра обороны. Председателя консервативной

партии (партия, которая тогда имела большинство в парламенте), Мини-

стра иностранных дел, Начальника штаба обороны и Лидера Палаты

Общин. Этот военный комитет решал все важные вопросы, связанные с

проведением вооруженных действии.

156

Система комитетов достаточно распространена и можно отметить

только то, что в каждой стране есть своя специфика. В одной стране эти

комитеты занимаются вопросами обороны и внутренней безопасности, в

другой стране это могут быть иные вопросы. Например в Индии в рам-

ках правительства существует Комитет по политическим вопросам,

внутри которого обсуждаются вопросы внутренней стратегии правитель-

ства. Примерно тем же занимается Комитет приоритетов и политики, ко-

торый существует внутри канадского правительства (его возглавляет

Премьер-министр). Отмечается, что несмотря на то, что в ФРГ комите-

тов достаточно много, они представляют собой как бы малые кабинеты

министров, а иногда так и именуются – не комитетами, а кабинетами:

экономический кабинет, социальный, финансовый и т.д. Согласно миро-

вой традиции самый важный комитет внутри правительства ФРГ называ-

ется Комитет федерального совета по вопросам безопасности.

§6. Полномочия (компетенция) правительства

Практически все авторы, которые пишут о правительстве, отме-

чают, что правительственные органы исполнительной власти наделены

очень широкими полномочиями, широкой компетенцией. Однако суще-

ствующие конституции, как правило, закрепляют эту компетенцию в са-

мой общей форме и подробно ее не описывают. С одной стороны, это

сложившаяся традиция, а с другой стороны, чем менее подробно описа-

ние предметов ведения, тем шире можно трактовать эти лаконичные ста-

тьи.

Естественно, кроме конституции, существуют конституционные,

органические и обычные законы, которые могут более подробно опреде-

лять полномочия правительства. Но это совсем не обязательно. Прави-

тельство, в нормативных актах, получает в основном самые общие на-

правления своей деятельности и руководит страной по тому кругу во-

просов, которые не отнесены к ведению парламента или других государ-

ственных органов. Это наиболее универсальная и распространенная

формула компетенции правительства.

Наиболее развернуто перечислялась компетенция правительства в

советских конституциях. Поскольку практически все советские консти-

туции, кроме последней 1977 года, содержали перечни министерств, то,

глядя на перечень министерств, можно было сказать о компетенции пра-

вительства, потому что министры, возглавляющие конкретные мини-

стерства (ранее наркоматы) и составляли это правительство. Как бы ни

относиться к "советскому наследию" в области права, при знакомстве с

157

советскими конституциями становится наиболее наглядна работа прави-

тельства – исполнительно-распорядительной власти.

Совет министров СССР по конституции 1936 года, к примеру,

объединял и направлял работу общесоюзных и общереспубликанских

министерств, принимал меры по осуществлению народнохозяйственного

плана, госбюджета и укрепления кредитно-денежной системы, принимал

меры по обеспечению общественного порядка, защите интересов госу-

дарства и охраны прав граждан, осуществлял общее руководство в об-

ласти сношения с иностранными государствами, определял ежегодные

контингенты граждан, подлежащих призыву на службу, руководил

строительством вооруженных сил, образовывал специальные государст-

венные комитеты и различные управления при Совете министров.

Перечень министерств показывал, чем занимается правительство.

В числе министерств было, например, министерство авиационной про-

мышленности, министерство автомобильной промышленности, внешней

торговли, газовой промышленности, гражданской авиации, машино-

строения, медицинской промышленности, морского флота, нефтяной

промышленности, путей сообщения, тяжелого транспортного машино-

строения и т.д. К всесоюзным и республиканским относились министер-

ство иностранных дел, высшего и среднеспециального образования, гео-

логии, иностранных дел, культуры, здравоохранения, легкой промыш-

ленности, связи, торговли, финансов и т.д. Если мы познакомимся с за-

конодательством любого государства, то, возможно, такого подробного

перечня министерств мы не найдем, но направления деятельности, без-

условно примерно те же самые, будут присутствовать в работе любого

правительства – и министерство просвещения, и министерство здраво-

охранения, и министерство обороны и т.д.

Важнейшие полномочия правительства

Это все сфера исполнительной власти – поле деятельности прави-

тельства. Полномочия правительства в этих сферах можно обобщить и

сгруппировать. Можно обозначить наиболее типичные полномочия за-

рубежных правительств. Это полномочия в сфере политического руко-

водства, полномочия в области управления, полномочия правительства в

сфере законодательства, внешнеполитические полномочия, чрезвычай-

ные полномочия правительства и иные полномочия.

Что же такое полномочия в сфере политического руководства?

Правительство во всех странах играет ведущую роль по разработке ос-

новного курса страны, то есть в формулировании, планировании и реа-

лизации внутренней и внешней политики государства. Кстати, политика

государства формулируется не только правительством, но и различными

158

политическими структурами: партиями, союзами и ассоциациями. Но мы

знаем, что правительство в большинстве стран мира – это сосредоточе-

ние представительства политических сил. Граждане, выбирая депутатов,

голосуя за ту или иную партию, фактически этим самым определяют со-

став правительства. Или, выбирая главу государства, – президента –

граждане также выбирают определенный курс страны.

Правительство, являясь правительством при президенте либо бу-

дучи образованным парламентом, свой декларированный курс реализу-

ют. Программы правительства могут издаваться в виде толстых трудов и

включать подробные росписи по направлениям экономики, строительст-

ва, сельского хозяйства и т.д. Они также могут сводиться к нескольким

абзацам, сутью которых является смена устоявшихся приоритетов, но-

вые экономические, военные и политические союзы. Иногда программы

носят рекламное название. Например, особенно модно это было и есть в

Америке. Там провозглашались такие правительственные программы,

как "Создание Великого общества", "Программа новых рубежей", "Про-

грамма борьбы с бедностью", "Программа новой экономики" и т.д.

Президент Шарль де Голль в свое время провозгласил Программу

восстановления величия Франции.

Программы правительства могут и не формулироваться в виде

броских девизов и формул. Программа – это весь курс, это комплекс ме-

роприятий. И если при помощи определенной программы государство

укрепляет экономику, люди улучшают свое благосостояние, то, очевид-

но, такая программа отвечает потребностям народа, и народ отзывается

на такие программы, поддерживает свое правительство и его курс. Если

же программы, внешне привлекательные, ведут страну не по верному

пути, то граждане перестают поддерживать такие правительства, и они

вынуждены уходить в отставку. Так, например, какие бы красивые слова

о солидарности, о борьбе за права рабочих не говорили лейбористы, но

программа консерваторов оказалась более привлекательной, потому что

при консерваторах, которых много лет возглавляла Маргарет Тэтчер,

становилось все больше частных домовладений, увеличивалось число

рабочих мест, а лейбористы ничего более убедительного не могли пред-

ложить избирателям.

Полномочия в сфере управления. Естественно, это основная

группа полномочий, что правительство – это главныи орган управления.

Это штаб управления всеми делами страны. Правительство осуществляет

функции общего универсального управления, реализует свои цели, вы-

двигаемые в политических программах.

Компетенция правительства в области управления очень широка

и охватывает все сферы общественной жизни. Правительство координи-

159

рует, согласовывает и направляет деятельность всех министерств, по-

скольку министры входят в состав правительства. Эта функция коорди-

нации и направления осуществляется как руководителем правительства,

так и при помощи выработки коллегиальных решений во время заседа-

ний правительства, так и при помощи ранее названной комитетской сис-

темы – внутренних органов правительства. Такая координация, такая

управленческая деятельность реализуется посредством специальных ак-

тов, приказов и директив, которые принимаются и распространяются

сверху вниз по вертикали.

Правительство в своей работе опирается на административно-

чиновничий (иногда его называют – бюрократический) аппарат. Наличие

этого аппарата закреплено в ряде конституций. Например, конституция

Франции, ст. 20, конституции Японии – ст. 73, конституция Испании

ст. 97. Очень часто в учебных курсах и пособиях аппарат, чиновничест-

во, изучаются в рамках разделов или глав, посвященных правительству.

Правительство производит назначения на значительное число

высших, средних и прочих гражданских и военных должностей. В пре-

зидентских республиках эту роль осуществляет глава государства, а в

парламентских государствах – это реально осуществляет глава прави-

тельства, а иногда это оформляется от имени главы государства. Иногда

эти функции поделены между главой государства и главой правительст-

ва. Наиболее важные решения по назначению государственных служа-

щих безусловно определяются и решаются в правительстве, потому что

этот орган имеет больше возможности для отбора и проверки деловых и

прочих качеств претендентов на должности государственных служащих.

Правительство обладает правом контроля деятельности практиче-

ски всех государственных служащих и наказывает за промахи и должно-

стные правонарушения. В ряде стран существует административная юс-

тиция и действия государственных служащих могут быть обжалованы в

административных судах или административных трибуналах. Вообще

объем различных управленческих полномочий и функций в современных

государствах очень велик, и правительство является координатором все-

го этого гигантского объемам различных управленческих действий, ко-

торые осуществляются в каждой стране.

Полномочия в законодательной сфере

Говоря о полномочиях правительства в законодательной сфере,

следует упомянуть два момента. Во-первых, современные правительства

имеют собственную регламентарную власть и издают акты нормативно-

го характера. Во-вторых, они издают делегированные акты, и этим са-

мым оказывают большое влияние на нормативную сферу деятельности

160

государства. Следует также упомянуть, что правительства большинства

стран в лице главы правительства обладает правом законодательной

инициативы, и этим правом правительство пользуется очень широко. В

ряде стран свыше 90 % законопроектов, которые принимаются парла-

ментом, вносятся правительством. Правительство фактически становится

основным работодателем для парламента, и парламент "обслуживает"

правительство. В большинстве западноевропейских стран дело обстоит

именно так. В такой важной сфере, как разработка и принятие бюджета

почти все права принадлежат правительству. Исполнительная власть не

только "составляет" бюджет, но имеет много способов "заставить" пар-

ламент принять бюджет, даже если у членов парламента есть сомнения

по поводу содержания этого финансового документа. Так, например, по

французской конституции (ст. 47), если парламент в 70-дневный срок не

утверждает финансовый законопроект, то он вводится в действие путем

издания акта правительства (ордонанса).

Даже в США, где очень сильная законодательная власть и суще-

ствует четкое разделение властей и система сдержек и противовесов, ад-

министрация (правительство США) разрабатывает самые важные зако-

нопроекты, включая государственный бюджет. Представители админи-

страции часто выступают на заседаниях Конгресса, на многочисленных

слушаниях и влияют на мнение членов парламента.

В парламентарных республиках и монархиях правительства, в ли-

це его главы, в необходимых случаях имеют право созыва чрезвычайной

сессии парламента. В ряде стран глава правительства, обратившись к

главе государства, может распустить парламент (внеся проект соответст-

вующего акта, который глава государства обязан подписать).

Другие полномочия правительства

Очень важная сфера деятельности правительства – это внешнепо-

литические полномочия. Внешнеполитические полномочия – сфера как

политических союзов военных союзов, так и экономических связей.

Внешняя политика – это одна из самых важных сторон деятельности

правительства. В данной сфере полномочия любого правительства очень

широки, и правовая регламентация этих полномочий, как правило, от-

сутствует. Все, чем пожелает заняться правительство в этой сфере, прак-

тически может быть осуществлено.

Правительство ведет международные переговоры и, как правило,

не спрашивает для этого разрешения у законодательных органов. И не

только проводит переговоры, но и подписывает соглашения и договоры.

Глава правительства и некоторые другие представители исполнительной

власти (министр иностранных дел) имеют право подписывать договоры