Пантелеева Т.С., Червякова Г.А. Экономические основы социальной работы

Подождите немного. Документ загружается.

Таблица 12

Расходы консолидированного бюджета и внебюджетных

фондов, % к ВВП

1992 г. 1993 г. 1994 г. 1995 г.

Федеральный бюджет*

Территориальные бюджеты

Внебюджетные фонды

Всего:

Сравнительно: ВВП ***,

трлн. руб.

27,1

12,2

6,5

45,8

19,0

17,5

16,2

9,0

42,7

171,5

18,5

17,5

9,2

45,2

630,1

14,9**

14,5

7,5

36,9

1659,0

Источник: Министерство финансов РФ, Госкомстат РФ, расчеты автора.

*Исключая трансферты из федерального бюджета территориальным бюджетам.

** При расчетах показателей за 1992-1994 гг. использовались значения ВВП, пересмотренные

Госкомстатом РФ при участии экспертов Всемирного банка в 1996 г.

*** С учетом оценочной величины дисконта при погашении ГКО.

Как видно из табл. 12, за последние годы происходит перераспределение

финансовых средств в социальной сфере от федерального к территориальным

бюджетам и внебюджетным фондам. Эта тенденция наблюдается практически

по всем статьям социальных расходов, включая затраты на культуру,

образование, здравоохранение и особенно в системе социальной защиты,

включая социальное страхование и социальное обеспечение (табл. 13).г

Таблица 13

Расходы на социальные цели, % к ВВП*

Направления

расходов**

Годы Всего Источник финансирования, в том числе

федеральный

бюджет

территориаль

ные бюджеты

внебюджетны

е фонды

Жилищно-

коммунальные услуги

1994

1995

4,60

3,66 :

4,60

3,66 :

Общественный

транспорт

1994

1995 -

0,56

0,75 -

Образование 1992

1993

1994

1995

3,58

4,03

4,36

3,40

1,21

0,76

0,67

0,52

2,37

3,27

3,49

2,88

Культура,

искусство и средства

массовой

информации

1992

1993

1994

1995

0,61

0,73

0,45

0,31

0,20

0,26

0,07

0,30

0,41

0,47

0,35

Здравоохране

ние и физическая

культура

1992

1993

1994

1995

2,45

3,58

4,09

3,41

0,27

0,34

0,37

0,21

2,18

2,82

2,76

2,33

0,00

0,42

0,96

0,87***

Дмитриев М. Политика социальных расходов в современной

России//Экономист. 1996. № 10.

Пенсионное

обеспечение

1992

1993

1994

1995

4,83

6,06

5,92

5,33

- - 4,83

6,06

5,92

5,33

Направления

расходов**

Годы Всего Источник финансирования, в том числе

федеральный

бюджет

территориаль

ные бюджеты

внебюджетны

е фонды

Занятость и

безработица

1992

1993

1994

1995

0,06

0,22

0,38

0,33

- - 6,06

0,22

0,38

0,33

Прочие

социальные расходы

1992

1993

1994

1995

1,16

1,51

2,39

2,25

0,09

0,19

0,16

0,23

0,26

0,36

1,04

1,02

0,81

0,96

1,19

1,00

Итого :

(исключая субсидии

ЖКХ и

общественному

транспорту)

1992

1993

1994

1995

12,69

16,01

17,87

15,14

1,88

1,49

1,66

1,03

5,11

6,86

7,76

6,58

5,70

7,66

8,45

7,53

Справочно:

социальные расходы

в % к суммарным

государственным

расходам

соответствующего

уровня - (исключая

субсидии ЖКХ и

общественному

транспорту)

1992

1993

1994

1995

27,5

37,5

39,5

41,0

7,6

7,3

7,6

5,5

42,0

42,5

44,3

45,3

88,0

85,2

91,8

100,0

* Расчеты автора по данным Министерства финансов РФ и федеральных

внебюджетных фондов. При расчетах показателей за 1992-1994 гг. использовались значения ВВП,

пересмотренные Госкомстатом РФ при участии Всемирного банка в 1996 г.

** Данная таблица учитывает не все направления расходов на социальные цели. В частности, из-за

отсутствия точных данных в ней опущены государственные расходы на строительство жилья и социальной

инфраструктуры.

*** Оценка автора.

В переходной экономике расходы бюджета на социальные нужды имеют

особое значение. Это связано прежде всего с тем, что в этот период происходит

резкое падение уровня жизни населения вследствие инфляции, а также

реальных доходов основной массы населения (табл. 14).

Таблица 14

Индексы основных социально-экономических показателей % к 1995 г.

1991 г. 1992 г. 1993 г. 1994 г. 1995 г. 995 справочно к

1991 1990

Индекс

потребительских

цен (к декабрю

предыдущего

года) 2,6р. 26,1 р. 9,4р. 3,2 р. 2,3 р. 1787,3 р. 4652,2 р.

Среднем

есячная

заработная

плата** 97 67 104 92 74 46 44

Среднед

ушевые

денежные

доходы** 116 52 116 112 87 59 69

Средний

размер

назначаемой

месячной

пенсии" 97 52 131 94* 81* 56* 39*

Численн

ость населения с

доходами ниже

прожиточного

минимума 2,6 р* 8,2 р 93,4 71,0 109,9 6,0 р 15,9 р

*Оценка

**В реальном выражении (с учетом индекса потребительских цен)

Однако бюджетные расходы государства на социальные цели не растут.

Например, в 1995 г. на социально-культурные мероприятия должно было быть

израсходовано из федерального бюджета 31,4 трлн. руб., фактически же

расходы составили 18,6 трлн. руб. или 59,2% утвержденного объема. В 1997 г. в

связи с секвестированием объема государственного бюджета социальные

расходы были значительно уменьшены.

Переход к рыночным отношениям требует ограничения командной роли

государства в финансово-кредитной сфере, повышения роли внебюджетных

фондов. Одной из принципиальных особенностей здесь является то, что

внебюджетные фонды - это уже не чисто финансовые учреждения, а

финансово-кредитные, поскольку использование части средств этих фондов

осуществляется на коммерческой основе.

Важную роль в формировании финансовых источников социальной

поддержки населения и особенно наиболее нуждающихся граждан играет

созданный в 1992 г. Республиканский (федеральный) фонд социальной

поддержки населения, обеспечивающий дополнительное сверхбюджетное

финансирование федеральных и республиканских целевых программ по

социальной поддержке граждан, мероприятий территориальных фондов в связи

с экстремальными ситуациями.

Статистическое обозрение. 1994. № 2.

Средства республиканского (федерального) и территориальных фондов

расходуются на:

- предоставление помощи в виде предметов первой необходимости

(одежды, обуви, питания) бесплатно или по льготным ценам;

- предоставление дотаций на приобретение лекарств, протезно-

ортопедических изделий;

- «плату коммунальных услуг;

- обеспечение ночного проживания бездомных граждан;

- развитие социально-трудовой реабилитации и профессиональной

ориентации;

- создание дополнительных рабочих мест для граждан с ограниченной

трудоспособностью и другие мероприятия.

За счет средств Республиканского фонда социальной поддержки

населения финансируются программы многих регионов России по оказанию

помощи многодетным и малообеспеченным семьям, детям-сиротам, детям-

инвалидам.

Государственная система социальной защиты населения в значительной

мере подкрепляется местными ресурсами. Основным источником

формирования бюджетов всех уровней, особенно местных бюджетов, являются

налоги.

Существует определенное разграничение полномочий между

федеральными и региональными органами власти в финансировании системы

социальной защиты населения и в целом социальной сферы.

Так, федеральные органы власти:

- устанавливают единую систему гарантий в области пенсионного

обеспечения, пособий, оплаты труда, медицинского обслуживания,

образования, культуры;

- формируют внебюджетные государственные фонды: пенсионный фонд;

фонд занятости населения; фонд обязательного медицинского страхования;

фонд социальной поддержки населения;

- финансируют объекты социальной инфраструктуры, находящиеся в

федеральном ведении;

- определяют условия и порядок компенсации денежных доходов

населения в связи с инфляцией.

В полномочия региональных и местных органов власти входят:

- с учетом местных условий разработка и реализация региональных

социальных программ, изыскание возможностей для повышения минимальных

гарантий, установленных на федеральном уровне;

- определение и реализация порядка обеспечения социальной поддержки

слабозащищенных слоев населения, создание условий для деятельности

благотворительных организаций и общественных фондов; обеспечение

функционирования учреждений социальной инфраструктуры, находящихся в

ведении местных органов власти.

Следует отметить, что с помощью государственного механизма

распределения финансов более сильные регионы помогают более слабым. В

1994 г. в составе федерального бюджета был создан Фонд финансовой

поддержки регионов. Его доля в расходах федерального бюджета в 1996 г.

составляла 9%.

Перечисления из этого фонда могут идти по двум каналам:

- в виде трансфертов (денежной помощи, оказываемой из федерального

бюджета), определяемых по единым принципам. Их назначение - оказание

текущей финансовой помощи, покрытие путем дотаций минимально

обоснованных расходов;

- в виде субвенций, направленных на финансирование федеральных

программ для выравнивания уровня социально-экономического развития

регионов.

Фонд финансовой поддержки субъектов Российской Федерации

формируется за счет 15% всех налоговых поступлений в бюджет, исключая

ввозные таможенные пошлины.

Трансферты не имеют целевого назначения. Они передаются

администрации соответствующего субъекта, которая тратит выделенные

средства по своему усмотрению.

Определены основные направления расходования средств,

перечисляемых из федерального бюджета в бюджеты субъектов Федерации, и

внедрен нормативно-расчетный метод распределения финансовой помощи по

регионам (трансфертов).

При формировании трансфертов используется формула «выравнивания»,

предполагающая подтягивание текущих доходов бюджетов субъектов

Федерации до 95% среднедушевых доходов по РФ и корректировку их на

поправочный коэффициент (отношение бюджетных расходов на одного

человека по экономическому району к среднедушевому по всем регионам).

-------= Б



100%,

где К

- коэффициент выравнивания;

- бюджетные расходы по экономическому району в расчете

на 1 человека; Б

- среднедушевые бюджетные расходы в среднем на 1

человека.

В бюджете на 1996 г. трансферты предусматривались 75 субъектам

Федерации в размере 58,6 трлн. руб. против 28,4 трлн. руб. в 1995 г.

Субвенции возросли с 1,7 трлн. руб. в 1995 г. до 2,2 трлн. руб. в 1996 г.

Лопатко И. Трансфертом сыт не будешь // Ваше право. 1997. № 13. С.

Ефимова Е.Г. Межбюджетные отношения // Экономические реформы в

России: итоги первых лет (1991-1996). М., 1997. С. 137.

Основы более реального бюджетного федерализма были заложены в 1994

г. с момента подписания двустороннего соглашения федеральными и

региональными властями.

Проводимая бюджетная политика еще не привела к выравниванию

реального положения субъектов Федерации в бюджетной системе страны.

Около 10 регионов-доноров содержат все другие регионы. При распределении

финансовых потоков между уровнями бюджетной системы часто нарушаются

принципы нормативно-расчетного регулирования, сохраняются привилегии и

льготы некоторым регионам.

Существует два основных способа финансирования социальной работы:

- прямое финансирование, когда денежные средства целевым

назначением направляются на финансирование социальной работы;

- косвенное финансирование (уменьшение изъятия денежных средств),

осуществляемое тремя способами:

1) льготное налогообложение;

2) льготное кредитование;

3) льготное ценообразование на социально значимые виды товаров и

услуг.

В современных условиях эффективность социальной работы во многом

зависит от аккумуляции финансовых средств и усилий на оказание адресной

поддержки определенных социальных групп населения. Важное место в

решении этой задачи отводится целевому финансированию федеральных

целевых программ, одной из которых является программа «Дети России».

Финансирование этой программы предусмотрено отдельной строкой в

государственном (федеральном) бюджете.

Федеральные и региональные целевые социальные программы должны

быть направлены прежде всего на обеспечение адресной социальной защиты

семей с детьми, пожилых людей, инвалидов и других социально уязвимых

категорий наделения.

Программно-целевое финансирование способствует аккумуляции средств

для решения первоочередных социальных проблем, не допуская их распыление

и неэффективное использование. Государство должно устанавливать

приоритеты первоочередности принятия и реализации социальных программ с

учетом их максимальной пользы для общества и экономической эффективности

вкладываемых средств.

Формирование системы финансирования и ресурсного обеспечения

системы социальной защиты населения предусматривает трехуровневый

механизм социальных гарантий при предоставлении денежных выплат: 1)

дифференцированный социально гарантированный уровень обеспечения,

поддерживаемый государством за счет централизованных пенсионного фонда и

фонда социального страхования; 2) предоставление средств обеспечения сверх

государственного уровня за счет государственных децентрализованных

(региональных, коллективных) фондов социального обеспечения и

территориальных фондов социальной поддержки населения; 3) третий уровень

социальных гарантий, создаваемый негосударственными, профессиональными

системами пенсионного обеспечения и социального страхования, где размер

денежных выплат зависит только от страхового вклада граждан,

накапливаемого за счет взносов предпринимателя или самих работников.

Финансирование системы социальной защиты населения осуществляется

в соответствии с действующим законодательством. В последнее время

укреплена ее правовая база. Приняты законы: «О ветеранах», «О социальном

обслуживании граждан пожилого возраста и инвалидов», «Об основах

социального обслуживания населения», «О государственных пособиях

гражданам, имеющим детей» и др. Эти нормативные документы используются

при разработке прогнозов развития, подготовке проектов бюджетов и их

реализации.

Правовой основой социальной работы стал закон «Об основах

социального обслуживания населения». В соответствии с этим законом

социальные службы финансируются из:

- нормативных отчислений из бюджета соответствующего уровня в

размере не менее 2% расходной части бюджета;

- поступлений из фонда социальной поддержки населения за счет

выделения части средств на цели социальной поддержки семей с детьми;

- средств федерального бюджета на выполнение уставных задач;

- финансов в результате перераспределения средств между комитетами и

отделами служб различного уровня на реализацию областных, городских и

районных программ;

- дополнительных средств из областного и местного бюджетов на

обеспечение целевых мероприятий по соответствию доходов росту стоимости

жизни;

- доходов от платных услуг и от хозяйственной деятельности учреждений

и предприятий службы;

- средств от приватизации государственной собственности, а также

специсточников: дохода от видеосалонов, баров, игровых автоматов и иной

досуговой индустрии; от коммерческих магазинов, частной и кооперативной

аренды муниципального имущества, платы за землю и другие природные

ресурсы и т.п.;

- благотворительных пожертвований и взносов предприятий,

общественных организаций и частных лиц, поступлений от благотворительных

акций.

Средства специализированных служб (центров) формируются в

зависимости от вида деятельности и типа организации их финансирования:

бюджетное; хозрасчетное или смешанное.

При организации центром платных услуг населению получаемая прибыль

направляется на дальнейшее развитие его основной деятельности.

Основными источниками финансирования государственного сектора

системы социального обслуживания граждан пожилого возраста и инвалидов

являются федеральный бюджет и бюджеты субъектов Российской Федерации.

Финансирование муниципального сектора системы социального

обслуживания осуществляется за счет средств местных бюджетов и

ассигнований, направляемых в муниципальный сектор из федерального

бюджета и бюджетов субъектов РФ в качестве дотаций на содержание и

развитие сети учреждений социального обслуживания, а также на оплату

специальных услуг, включенных в федеральный и территориальный перечни

гарантированных государством социальных услуг.

Размер дотаций определяется ежегодно при утверждении

соответствующих бюджетов Правительством РФ, органами исполнительной

власти субъектов Российской Федерации.

Дополнительными внебюджетными источниками финансирования мер по

социальному обслуживанию граждан пожилого возраста и инвалидов являются:

- средства, поступающие из целевых социальных фондов, в том числе из

фондов социальной поддержки населения;

- кредиты банков и средства иных кредиторов;

- доходы от хозяйственной и иной деятельности структурных

подразделений системы социальной защиты;

- доходы от ценных бумаг;

- средства, поступившие от граждан пожилого возраста и инвалидов в

качестве платы за социальные услуги;

- благотворительные взносы и пожертвования.

В стационарных учреждениях социального обслуживания с 1996 г. в

качестве источника финансирования в дополнение к бюджету определен

пенсионный фонд. В настоящее время пенсионерам, находящимся в домах-

интернатах и других подобных учреждениях, пенсия начисляется в полном

размере и направляется в эти учреждения для дополнительного

финансирования за счет средств, оставшихся после выплаты положенной части

на руки - от 50 до 75% от перечисленной пенсии.

Основной моделью нестационарного учреждения социального

обслуживания стали центры, которые организуются и содержатся за счет

средств, предусмотренных местными бюджетами на социальное обслуживание,

а также доходов от хозяйственной деятельности и других поступлений,

предусмотренных законодательством РФ.

Финансовое обеспечение деятельности службы занятости населения

осуществляется за счет Государственного фонда содействия занятости.

Средства этого фонда образуются за счет обязательных отчислений

работодателей независимо от их форм собственности и хозяйствования,

обязательных страховых взносов с заработка работающих в пределах общей

суммы взимаемых налогов, средств республиканских и местных бюджетов.

Дополнительными источниками поступлений могут быть добровольные

взносы российских и иностранных предприятий, общественных организаций и

граждан, средства, взыскиваемые с работодателей за нарушение требований,

предусмотренных законом «О занятости населения в Российской Федерации»,

принятом в 1996 г.

При этом до 90% средств, формируемых на территориях, остается в

распоряжении республиканского фонда, остальные перечисляются в

федеральную часть. В 1995 г. в федеральную часть Фонда занятости поступило

17,5% средств. Государственный фонд содействия занятости формируется как

самостоятельная финансовая система.

С 1993 г. в России внедряется система обязательного медицинского

страхования на основе медицинского полиса. На этом финансовом документе

построена система взаиморасчетов по всей цепочке обязательного

медицинского страхования (ОМС). Базовая программа ОМС принята

постановлением Правительства РФ от 23 января 1992 г. № 4. Территориям РФ

предоставлено право корректировать этот документ лишь в сторону улучшения.

Все более важным дополнительным источником финансирования

социальной сферы становятся негосударственные фонды. Их средства

формируются за счет:

- взносов учредителей благотворительных организаций;

- членских взносов (для благотворительных организаций, основанных на

членстве);

- благотворительных пожертвований, предоставляемых гражданами и

юридическими лицами в денежной или натуральной форме;

- доходов от внереализационных операций, включая доходы от ценных

бумаг;

- поступлений от деятельности по привлечению ресурсов

(развлекательных, культурных, спортивных мероприятий, кампаний по сбору

благотворительных пожертвований, проведения благотворительных лотерей и

аукционов, реализации имущества и пожертвований, поступивших от

благотворителей, в соответствии с их пожеланиями и др.);

- доходов от разрешенной законом предпринимательской деятельности;

- поступлений от бюджетов всех уровней и внебюджетных фондов;

- доходов от деятельности хозяйственных обществ, учрежденных

благотворительной организацией;

- труда добровольцев;

- иных, не запрещенных законом источников.

Деятельность фондов благотворительных организаций строится на основе

закона «О благотворительной деятельности и благотворительных

организациях» от 11 августа 1995 г. № 135-ФЗ.

Уже в 1991 г., после выхода закона об общественных объединениях,

начало активно развиваться общественное движение, в том числе

благотворительность и милосердие.

Характерно, что в рыночной экономике развитых стран

благотворительные организации входят в так называемый «третий сектор»

экономики наряду с коммерческим и государственным секторами. Его доля в

валовом национальном продукте США, например, составляет 4%. Основные

средства благотворительные организации получают не за счет пожертвований

(они составляют 3-5% их бюджета), а от государства. Почти половину их

бюджета составляет государственное финансирование. Государство

финансирует благотворительные организации в основном через систему

контрактов. При этом активно привлекаются местные ресурсы, обеспечиваются

более экономное расходование средств и высокая результативность .

В РФ в настоящее время действует более 500 благотворительных

организаций. Большая часть из них занимается оказанием помощи инвалидам,

многодетным и неполным семьям. Так как эти организации не располагают

большим бюджетом их деятельность направлена на социальную поддержку,

социально-культурные программы.

Система финансирования социальной сферы в период формирования

рыночных отношений, претерпевая существенные изменения, не лишена

многих недостатков и нуждается в решении многих проблем.

Так, управление расходованием ограниченных финансовых ресурсов,

направляемых на социальную защиту, находится в ведении различных

министерств и комитетов и не всегда может быть скоординировано на

конечную цель. Не разработаны научные критерии эффективности

расходования выделяемых средств и их зависимости от улучшения социального

благополучия населения. Несовершенна система формирования местных

бюджетов на основе самофинансирования и заинтересованности в развитии

местного предпринимательства, четкого выделения и разграничения объемов

финансовых средств в бюджетах разного уровня. Законодательно не защищены

статьи бюджетов по обеспечению государственных социальных гарантий.

Имеют место и другие проблемы.

Таким образом, для развития и успешного функционирования системы

социальной защиты необходимо дальнейшее совершенствование принципов и

практики ее финансирования.

§ 2. Налогообложение - важнейший инструмент

финансирования социальной работы

Первостепенное значение в государственном финансировании системы

социальной защиты на современном этапе приобрела проблема формирования

доходной части бюджета, т.е. налогообложение доходов.

Современная налоговая система - результат развития цивилизации. Это

сложное социальное образование, тесно связанное с развитием экономики и

государства.

Налоги - это обязательные сборы, взимаемые государством с

хозяйствующих субъектов и граждан по ставке, устанавливаемой в

законодательном порядке.

Экономическая сущность налогов характеризуется денежными

отношениями, складывающимися у государства с юридическими и

физическими лицами.

Налоги возникли вместе с товарным производством и появлением

государства. Одним из известных первых денежных налогов был поголовный

налог на всех граждан в Римской империи во II веке н.э. - трибут. А в Уставе,

изданном в 996 г. на Руси, князь Владимир определил налог - «десятину» на

содержание монастырей и церквей, богаделен, больниц и странных неимущих.

Десятину составляли «десятая часть от всякого суда, из торгу десятая неделя по

всем городам, от всякого скота на каждый год десятая доля, и от каждого хлеба