Оболонский А.В. Кризис бюрократического государства. Реформы государственной службы: международный опыт и российские реалии
Подождите немного. Документ загружается.
Фонд «Либеральная миссия»
А.В. ОБОЛОНСКИЙ
КРИЗИС
БЮРОКРАТИЧЕСКОГО
ГОСУДАРСТВА
Реформы государственной
службы: международный опыт
и российские реалии
Москва 2011
Последние десятилетия отмечены происходящими во многих странах серьезными пере
менами в отношениях человека и государства. Произошла десакрализация власти. С пози
ций возросшего уровня гражданского сознания «власть» оценивается лишь как механизм по
обслуживанию нужд потребителя в условиях нового века, причем оценивается строго и час
то очень критично. В данном контексте автор, доктор юридических наук, профессор
Национального исследовательского университета «Высшая школа экономики», обосновы
вает необходимость отказа от таких типов ложного сознания, как геополитика и «державный
патриотизм», а также описывает различные теоретические модели бюрократии и процесс
формирования новой концепции — «постбюрократического государства». Последнее явля
ется главной темой книги.
Ее основная часть посвящена подробному обзору мер, предпринимаемому рядом стран:
Англией, США, Канадой, Францией, Германией — в ответ на этот вызов времени в области
реформ государственной службы. Показывается несоответствие даже «идеальных» традици
онных моделей бюрократии современным условиям и общественным ожиданиям. Описыва
ются общие стандарты и страновые особенности формирования и функционирования кли
ентоориентированной, прозрачной, подконтрольной гражданам системы гражданской
службы, а также страны, являющиеся как лидерами, так и «вторым эшелоном» в области этих
реформ. Особое внимание уделено вышедшему за последнее время на первый план этико
правовому регулированию и контролю за деятельностью чиновников. В связи с этим в при
ложении к книге помещен целый ряд этических кодексов и других аналогичных документов,
принятых рядом стран, включая Россию.
Заключительный раздел книги посвящен истории и современному состоянию россий
ской бюрократической системы, попыткам, проблемам и неудачам ее реформирования в
постсоветской России.
Оболонский, А.В.
Кризис бюрократического государства : Реформы государственной службы:
международный опыт и российские реалии. — М.: Фонд «Либеральная
миссия», 2011. — 448 с.
ISBN 9785903135226
ISBN 9785903135226 © Фонд «Либеральная миссия», 2011
УДК 35.07/.08
ББК 66.033.141.3
О21
УДК 35.07/.08
ББК 66.033.141.3
О21
СОДЕРЖАНИЕ
Введение.......................................................................................................................7
Часть первая. ТЕОРИЯ
Глава 1. Государство для ХХI века ............................................................................12
Наступают иные времена .........................................................................................12
Противоречия ХХ века..................................................................................12
В поисках новой модели государства ...........................................................13
Причины падения авторитета государства ..................................................16
Геополитическое мышление как опасный вид ложного сознания ............17
Геополитика: анамнез болезни.....................................................................20
Эксплуатация державного патриотизма ......................................................25
Особый путь — неизбежность или миф?......................................................29
Теории бюрократии: классика и современная эволюция ......................................32
Концепция М. Вебера — В. Вильсона........................................................33
Левая антибюрократическая парадигма и ее противоречия .......................36
Имперская модель.........................................................................................39
Место России.................................................................................................45
Современная модель: формирование, существо, проблемы ......................45
Новые веяния: начало........................................................................45
К «поствеберовскому» государству ...................................................48
Новый менеджеризм — достоинства, недостатки,
пределы применимости .....................................................................52
Страны разные — вектор общий..............................................................................57
Часть вторая. ЗАПАДНЫЕ СТРАНЫ
Глава 2. Трансформации британской госслужбы.......................................................61
Немного истории ......................................................................................................61
Первый этап реформ.................................................................................................65
Программа «Следующие шаги» на исходе ХХ века.................................................68
Первая пятилетка лейбористов (1997–2001): политические
декларации и административная реальность ..........................................................75
«Modernising Government» ............................................................................76
Кодекс министра ...........................................................................................79
Стандарты поведения чиновников, или Семь принципов
публичной сферы ..........................................................................................80
Из опыта работы Комитета по стандартам публичной сферы....................81
Кодекс поведения членов парламента .........................................................83
О Кодексе гражданской службы...................................................................86
Английская гражданская служба в начале ХХI века ...............................................89
Комиссия по гражданской службе — уникальный эксперимент...........................92
Уроки для России......................................................................................................94
Глава 3. Госслужба США. Сплав специфики и общих закономерностей..................98
Американская специфика ........................................................................................98
«Нормализация» американской бюрократии........................................................102
Борьба вокруг концепции политической нейтральности.....................................104
Merit system как основа кадровой политики..........................................................107
Перемены 1990х годов...........................................................................................110
Тактика работы Комиссии А. Гора.............................................................112
Работа в условиях торможения реформы...................................................113
Функции Службы управления персоналом ...............................................115
Новая схема найма.......................................................................................117
Прозрачное правительство.........................................................................118
Удалась ли реформа? ...................................................................................119
Реформы в XXI веке................................................................................................121
Стратегическое управление человеческим капиталом..............................122
Конкуренция между государственным и частным секторами..................124
Проблемы этики государственных служащих.......................................................125
Механизмы административноправовой защиты персонала и кандидатов ........129
Счетная палата ........................................................................................................131
Уроки для России....................................................................................................133
Глава 4. Канада: этический аспект реформ как фактор повышения стандартов
поведения служащих ..................................................................................136
Моральные ценности служащих ............................................................................138
Этический режим....................................................................................................139
Этические кодексы .................................................................................................142
Конфликт интересов...............................................................................................143
Этическая инфраструктура.....................................................................................144
Роль руководителей.................................................................................................146
Уроки для России....................................................................................................147
Глава 5. Государственная служба Франции: неохотные реформы ..........................150
Немного истории ....................................................................................................150
Концепция карьеры ................................................................................................152
Прохождение карьеры ............................................................................................159
Права и обязанности чиновника............................................................................160
Неформальные корпоративные узы.......................................................................164
«Новые времена»: кризис легитимности и попытки выхода ................................164
Уроки для России....................................................................................................169
Глава 6. Государственная служба Германии: идеалы тоже устаревают ..................171
История возникновения.........................................................................................171
Понятие, виды, численность государственных служащих ...................................173
Специфические институты немецкой государственной службы .........................174
Поступление на государственную службу .............................................................177
Права, обязанности и ответственность..................................................................178
Современный этап реформирования госслужбы..................................................184
Уроки для России....................................................................................................187
Глава 7. Подводя итоги страноведческого обзора....................................................189
Особенности ограничений для парламентариев...................................................189
Страны разные, подходы близкие..........................................................................191
Часть третья. РОССИЯ
Глава 8. Из истории отечественной «государевой службы».....................................194
Предыстория российского чиновничества............................................................194
Становление «государевой службы» в Московском государстве..............194
Перемены XVII века....................................................................................196
Табель о рангах как зеркало российской бюрократии: назначение, эволюция,
попытки отмены......................................................................................................197
Сущность Табели, ее недостатки и достоинства........................................197
Гипертрофия чина .......................................................................................202
Попытки отмены или ограничения Табели ...............................................205
Общая оценка досоветского российского чиновничества ...................................213
Причины низкой эффективности аппарата...............................................213
Специфика и причины российского взяточничества ...............................215
Попытки реформ госслужбы ......................................................................218
Советское чиновничество.......................................................................................221
Ранний этап .................................................................................................221
Создание номенклатурного строя ..............................................................223
Глава 9. Новейшая история и status quo российской бюрократии ...........................230
Реформы или псевдореформы?..............................................................................230
Раунды борьбы вокруг реформы.................................................................230
Причины неудач ..........................................................................................241
Современное законодательство: прогресс или имитация прогресса? .................243
Заключение...............................................................................................................249
Приложения
США
1. Исполнительный указ Президента США «Принципы этики поведения
должностных лиц и служащих госаппарата». Принят в октябре 1990 г.
во исполнение Закона 1989 г. «О реформе этических норм» (выдержки) .......254
2. Перечень действий, запрещенных по отношению к персоналу
и претендентам на поступление на госслужбу. Выдержки из Закона 1978 г.
«О реформе гражданской службы».....................................................................255
3. Нормы этического поведения служащих органов исполнительной
власти. Документ Управления правительственной этики
в государственных органах США. 2003 г............................................................256
Великобритания
1. Семь принципов поведения в публичной сфере (из первого доклада
Комитета по стандартам публичной сферы) .....................................................352
2. Выдержки из первого доклада Комитета по стандартам
публичной сферы ................................................................................................353
3. Проект Кодекса поведения для членов парламента..........................................360
4. Выдержки из пятого доклада Комитета по стандартам публичной сферы
«Финансирование политических партий в Великобритании» (1998 г.)...........361
5. Выдержки из шестого доклада Комитета по стандартам публичной сферы
«Упрочение стандартов» (2000 г.) и из стенограммы его обсуждения..............371
Канада
1. Кодекс ценностей и этики для государственной службы .................................400
2. Кодекс конфликта интересов и регулирования обязательств
после ухода с госслужбы для руководителей госорганов ..................................417
Казахстан
Указ Президента Республики Казахстан от 3 мая 2005 г. № 1567
«О Кодексе чести государственных служащих Республики Казахстан»..............431
Россия
1. Закон «О государственной гражданской службе Российской Федерации»
от 7 июля 2004 г. (извлечения) ..........................................................................435
2. Указ Президента Российской Федерации от 12 августа 2002 г. № 885
«Общие принципы служебного поведения государственных служащих»........442
7
ВВЕДЕНИЕ
Главной причиной, побудившей меня к написанию этой книги, является
сознание глубокого и все усугубляющегося неблагополучия нашей государ
ственности в самих ее основах, ее очевидной неадекватности проблемам со
временного мира, постоянно проявляющейся и возрастающей неспособности
их удовлетворительно разрешать.
Мир меняется. Причем скорость, многофакторность и непредсказуемость
изменений в последние десятилетия нарастают по траектории, близкой к экс
поненте. И то, что значительная часть людей, причем даже, казалось бы, в
«элитарных» общественных стратах, предпочитают этого не замечать, лишь
усугубляет опасность ситуации. Отворачиваться от окна быстро мчащегося
поезда современности — не самая мудрая стратегия для тех, кто претендует на
какиелибо социально значимые роли.
Книга посвящается одному из параметров перемен — изменениям в самих
основах отношений гражданина и государственных институтов, прежде всего
отношений с той частью государства, которая именуется бюрократией. Масш
табы и последствия изменений в этой сфере, их историческая заданность и не
обходимость адаптации к ним пока далеко не осознаны. На мой взгляд, дан
ный разрыв представляет серьезную опасность для любого общества, а для
российского — особенно.
Центральная тема книги — причины этого процесса, его вектор, факторы
торможения и предпринимаемые в разных странах меры по адаптации к нему,
главным образом в сфере института государственной службы. Перемены, про
изошедшие в нем в ряде стран, прежде всего англосаксонских, весьма ради
кальны и знаменательны. К сожалению, в России в этом направлении если
чтолибо и происходит, то медленно, нерешительно, в гомеопатических до
зах, зачастую в имитационных формах, а то и с попятными движениями.
Главный предмет нашего интереса — формирование новой модели, ново
го стандарта взаимоотношений и взаимодействия граждан с исполнительны
ми структурами государства, олицетворяемыми чиновничеством, а также нор
мативов, правил административной жизни внутри самих этих структур. Вооб
ще, в сфере реформ государственной гражданской службы за последние
десятилетия в мире произошло и происходит немало важного. Но мы в дан
ном случае сосредоточимся на одном, человеческом, аспекте реформ. Другие
их стороны будут затрагиваться лишь постольку, поскольку они имеют отно
шение к нашему аспекту либо если это необходимо для понимания их как час
ти некоего общего контекста. При описании той или иной страны главное
внимание мы будем уделять ее специфическим особенностям, воплощаю
щимся в нормативных документах и институционных механизмах.
Но первая глава посвящается более общим проблемам перемен, происхо
дящих в рамках дихотомии человек — государство, что представляется необ
ходимым для понимания их главного «вектора» и глубинного смысла. Это
особенно важно, поскольку данный сдвиг если в какойто мере и осознан пре
тендующей на интеллектуальное и иное лидерство частью нашего общества,
то заведомо далеко не в той степени, которая позволяла бы адекватно оценить
его последствия и сделать соответствующие его значению выводы. Между тем
его значение представляется автору критически важным для оценки сценари
ев будущего страны, особенно на фоне непрекращающихся попыток канони
зации нашего исторического прошлого — как близкого, так и более отдален
ного. Чаще всего это происходит под флагом модной категории «ментальнос
ти», которой придается некий фатальный, едва ли не мистический смысл.
Причем любопытно, что связанная с этим система аргументов часто исходит
от непримиримых во всем остальном оппонентов — от ультралибералов до
крайних традиционалистовконсерваторов. Разница лишь в том, что одни
рассматривают это как несчастливый исторический фатум, а другие – как
«утраченный рай».
Разумеется, было бы нелепо отвергать как саму категорию «ментальнос
ти», так и связанные с этим проблемы. Однако не менее нелепо, на мой
взгляд, ее абсолютизировать, рассматривать как нечто непреодолимое, едва
ли не «от веку» заданное нам судьбой. Есть достаточно оснований и истори
ческих фактов, подтверждающих, что нашему обществу очень даже присуще
стремление к выбору иных, альтернативных траекторий развития, причем как
в прошлом достаточно отдаленном
1
, так и недавнем. Пример последнего —
90е годы ХХ века, на которые политические конъюнктурщики с некоторых
пор словно по команде стали навешивать ярлыки «лихих», «позорных» и т.п.,
но которые, на мой взгляд, были самым достойным десятилетием, прожитым
российским народом за ХХ век (если не считать военного лихолетья с его осо
быми законами и критериями).
Но, так или иначе, столь ярко и даже порой вдохновенно описываемые хо
лопские и прочие негативные (некоторым, впрочем, нравящиеся) черты на
шей исторической «ментальности» стоит рассматривать не как судьбу, а как
запущенную, но поддающуюся лечению болезнь. Иное представляется вариа
цией тезиса о нашей генетической национальной неполноценности, этакого
«расизма наоборот», для чего, полагаю, нет достаточных оснований. Да и са
ми категории «национальной ментальности», «национального характера», хо
тя они и работают в рамках социальной антропологии, представляются слиш
ком широкими и неопределенными для какихлибо обобщающих практичес
8
КРИЗИС БЮРОКРАТИЧЕСКОГО ГОСУДАРСТВА. Реформы государственной службы: международный опыт и российские реалии
_________________________________
1
См. об этом, напр.: Оболонский А.В. Человек и власть: перекрестки российской истории. М.,
2002; Карацуба И.В., Курукин И.В., Соколов Н.П. Выбирая свою историю. М., 2006.
ких выводов и оценок (разумеется, если они не используются лишь как науко
образное прикрытие для неких иных целей).
А если уж обращаться к «большим» и не очень определенным словам, то
для задач, поставленных автором, скорее подходит тоже избыточно употреб
ляемая в современном российском лексиконе категория «власть». В отличие
от Запада, где к ней прибегают крайне ограниченно, как правило в профес
сиональном конституционноправовом и политологическом контекстах и
уж, во всяком случае, не применительно к себе. Представляю печальную
судьбу, скажем, американского политика, публично назвавшего себя
«властью». Так вот, на уровне этих широких (и потому уязвимых) метафор
можно сказать, что в России «власть» в целом и «государство» в частности
всегда были и есть хуже «народа». И это парадоксальным образом служит для
меня источником умеренного исторического оптимизма и стимулом к
действию, так как это утверждение можно, перевернув, переиначить следу
ющим образом: у нас люди лучше государства. «Мы не рабы», как когдато
писали на школьных досках.
Поезд уже отошел от станций под названиями «Тоталитаризм», «Патерна
лизм» и т.п. Произошедшее в последнее десятилетие обратное движение по
объективным причинам не может быть долговременным. Все более очевид
ными становятся негативные последствия этого отката. Слишком уж это про
тиворечит и общественным ожиданиям, и интересам нормального развития
страны. Некогда К. Поппер писал, что переход от общества закрытого, где
индивид растворен в коллективности, взамен получая иллюзию защищеннос
ти, к обществу открытому, где он свободен, но должен сам принимать личные
решения, – глубочайшая, но далеко не завершенная революция в человечес
кой истории. Он отмечал, что такой переход неизбежно сопряжен со страхом
свободы, с желанием и попытками вновь захлопнуть уже отворенную дверь
открытого общества или по крайней мере задержаться на его пороге. И порой
процесс действительно можно задержать. Однако это приносило и приносит
людям лишь новые беды.
Вернуться в мнимый «утраченный рай» прошлого невозможно. «Для вку
сивших от древа познания рай потерян. Чем старательнее мы пытаемся вер
нуться к героическому веку племенного духа, тем вернее мы в действительнос
ти придем к инквизиции, секретной полиции и романтизированному гангсте
ризму… следует найти опору в ясном понимании того простого выбора, перед
которым мы стоим. Мы можем вернуться в животное состояние. Однако если
мы хотим остаться людьми, то перед нами только один путь — путь в открытое
общество»
1
. Но это писалось в 1943 году, во времена, когда историческая судь
ба тоталитаризма еще не была предрешена, а весы еще колебались.
9
Введение
_________________________________
1
Поппер К. Открытое общество и его враги. М., 1992. Т. 1. С. 248.
С тех пор прошло больше полувека. Люди многое испытали и многое по
няли. Поэтому, как пишет современный историк, «в наши дни стало вполне
очевидным, что тоталитаризм, равно как и авторитарная диктатура, близкая к
тоталитарному режиму, исторически бесперспективны. И никакие резоны,
апеллирующие к отставанию страны в какойлибо сферах, будь то социокуль
турные или другие общественные отношения, равно как и ссылки на необхо
димость отстаивать идентичность и восхвалять самобытность отсталого обще
ства, ничему не помогут»
1
.
В 2008 г. на высшем политическом уровне прозвучал тезис о жизненной
необходимости модернизации страны. Но для перевода его из области рито
рики в плоскость практических действий нам жизненно необходимо ради
кально трансформировать нынешнее российское чиновничьеполицейское
государство с его квазидемократическим фасадом в государство современно
го типа. Разумеется, речь не идет о слепом копировании западных образцов,
тем более что они часто весьма отличаются друг от друга. Но подлинная пат
риотическая социальная ответственность не имеет ничего общего с циничной
игрой на патриотических ценностях тех политиканов, которые, эксплуатируя
присущую некоторым слоям и уровням массового сознания «западобоязнь»,
используют «Запад» в качестве страшилки.
Предложить читателю материал для рефлексии на эти темы и есть сверх
задача данной книги. При этом я, разумеется, не претендую на освещение
всех аспектов взаимоотношений, взаимодействия гражданина и государ
ственных институтов, а в основном ограничусь происходящим в сфере ис
полнительной власти. Иными словами, расскажу, как сложились и устроены
дела в иных, чем наша, бюрократических системах, о формировании новых
стандартов отношений гражданина и государства и обеспечивающих их реа
лизацию внутренних аппаратных механизмов, а затем обращусь к отечест
венной реальности в данной сфере. При этом сразу должен оговорить, что
стандарты в данной работе понимаются не узко, как некие нормативы обслу
живания граждан действующими от имени государства лицами и структура
ми, а в более широком смысле — как принципы, определяющие деятельность
госорганов, и механизмы и правила, обеспечивающие следование этим
принципам. Задача книги — показать алгоритм действий государственных
служб западных стран, а не дать набор конкретных нормативных стандартов.
Это тема хоть и связанная, но другая, более практическая, прикладная. При
этом каждая страноведческая глава заканчивается небольшим разделом с од
ним и тем же названием «Уроки для России», в котором кратко обобщаются
главные особенности государственной службы той или иной страны и проис
10
КРИЗИС БЮРОКРАТИЧЕСКОГО ГОСУДАРСТВА. Реформы государственной службы: международный опыт и российские реалии
_________________________________
1
Васильев Л.С. Становление политических партий и партии «нового типа» // Общественные на
уки и современность (далее – ОНС). 2010. № 2. С. 125.