Морозова Т.Г., Пикулькин А.В. Прогнозирование и планирование в условиях рынка

Подождите немного. Документ загружается.

создания и сохранения рабочего места, состояние региональных

рынков труда, необходимость организации производства конку-

рентной продукции, другие условия, оказывающие влияние на ре-

шение проблемы занятости.

Для обеспечения занятости и сохранения кадрового потенциала

в случаях, когда сокращение персонала превышает 10% общего ко-

личества работающих, на госпредприятиях разрабатываются с уча-

стием органов службы занятости социальные планы, предусматри-

вающие меры по защите от безработицы.

Проводится социальная экспертиза федеральных целевых про-

грамм и инвестиционных проектов по критерию влияния на созда-

ние и сохранение рабочих мест.

Ответьте на вопросы

1. Какие существуют показатели и факторы изменения уровня жизни?

2. Что представляет собой баланс денежных доходов и расходов насе-

ления и какова его роль в прогнозировании?

3. Какие социальные гарантии предоставляет государство населению?

4. Каковы перспективы развития образования, здравоохранения, культуры?

5. Рассмотрите перспективы развития жилищно-коммунального ком-

плекса.

6. В чем состоит роль нормативов в прогнозировании социальной сферы?

7. Перечислите факторы повышения занятости населения.

8. Охарактеризуйте генеральную схему создания рабочих мест.

172

Прозраммно-целевое планирование

7.1. Понятие и порядок разработки

целевых комплексных программ

рограммно-целевое планирование применяется для решения как

народно-хозяйственных, так и локальных производственных,

технических, экономических и других задач. Необходимость про-

граммно-целевого планирования обусловлена ростом и усложнением

межотраслевых и межрегиональных связей, выходом производствен-

ных, экономических и социальных проблем за рамки отдельно взятой

отрасли, региона.

Отраслевое планирование способствует ускорению научно-

технического прогресса, но ведет к ведомственной разобщенности,

тормозящей интеграцию. Территориальное планирование обеспе-

чивает развитие инфраструктуры, местную инициативу, но порож-

дает региональную замкнутость. Программно-целевое планирова-

ние исключает односторонний подход к планированию. Про-

граммный разрез плана сочетает централизованное начало с само-

стоятельностью хозяйствующих субъектов, способствует совер-

шенствованию межотраслевых и территориальных связей. Поэтому

программно-цел свой метод стал основным методом планирования,

а целевая комплексная программа -- основным плановым доку-

ментом, содержащим увязанный по ресурсам, срокам, исполните-

лям комплекс мероприятий для обеспечения эффективного реше-

ния поставленных задач. В сочетании с отраслевым и территори-

альным аспектом и в тесной взаимоувязке с балансовым и други-

ми методами планирования он позволяет рационально сочетать

интересы отраслей и территорий с целями развития всей социаль-

но-экономической системы.

Программно-целевое планирование стало развиваться в СССР в

качестве средства концентрации ресурсов на главных направлениях

и для преодоления противоречий между отраслевым и территори-

альным планированием. В директивной экономике достигалась вы-

сокая эффективность программно-целевого метода благодаря орга-

низационным возможностям объединения ресурсов и исполните-

лей. Примерами успешно реализованных программ являются план

ГОЭЛРО, создание атомного оружия, освоение космоса и др.

173

С 1992 г. плановая система перестала функционировать как в

частном, так и государственном секторах

. Государственное управ-

ление стало опираться на прогнозирование, нормативные акты, но

программно-целевое планирование не утратило свое значение как

один из немногих оставшихся инструментов вмешательства госу-

дарства в экономику. В настоящее время разработка целевых ком-

плексных программ является не только методом планирования со-

циально-экономического развития, но и средством реализации по-

литики государства. Разрабатываются федеральные (межгосударст-

венные), региональные, местные целевые программы.

Федеральная программа включает экономические, организаци-

онные, правовые и другие мероприятия, направленные на реализа-

цию государством политики в целом по стране или в какой-то сфе-

ре деятельности.

Устанавливается перечень приоритетных проблем, подлежащих

программной разработке. В него входят:

• социальное развитие, включая повышение экологической

безопасности;

• поддержка эффективных и свертывание бесперспективных и

устаревших производств;

• развитие инфраструктуры, необходимой для структурных

преобразований;

• эффективное использование ресурсов и сохранение ценного

научно-технического потенциала;

• сбалансированность производства и платежеспособного

спроса;

• диверсификация экспортного потенциала.

В целях обеспечения решения особо важных общегосударствен-

ных задач федеральным целевым программам может присваиваться

статус президентских программ; инициатором их выступает Прези-

дент РФ. Они отличаются социально-политической значимостью,

приоритетностью направлений развития, высокой готовностью к

реализации. В ряде случаев статус президентской может получить

уже утвержденная программа. Создан Центр президентских про-

грамм Администрации Президента РФ. Органы исполнительной

власти РФ и субъектов РФ принимают участие в постановке про-

блем и обосновании необходимости их решения на основе про-

грамм под патронажем Президента РФ. По поручению Президента

РФ Центр проводит экспертизу представленных предложений.

Прошедшие экспертизу предложения направляются Президентом

РФ в Правительство РФ для дальнейшей проработки и реализации.

Полный демонтаж в какой-то мере был предотвращен принятием Закона

«О поставках продукции для государственных нужд».

174

Перечень целевых программ формируется в соответствии с про-

гнозом социально-экономического развития страны, определяемы-

ми приоритетами и в непосредственной связи с разработкой бюд-

жета на очередной год.

Первостепенное место в составе федеральных программ занима-

ет программа социально-экономического развития России как ком-

плексная система целевых ориентиров и планируемых государством

эффективных путей и средств их достижения. В программе оцени-

ваются итоги развития России за предыдущий период и состояние

экономики, а также отражается политика Правительства РФ по ос-

новным направлениям: макроэкономическая, инвестиционная и

структурная, аграрная, экологическая, социальная, региональная,

внешнеэкономическая.

Программа социально-экономического развития страны разраба-

тывается на краткосрочную и среднесрочную перспективу исходя из

положений, содержащихся в послании Президента РФ Федеральному

Собранию. Она представляется Правительством РФ в Совет Федера-

ции и Государственную Думу для рассмотрения.

Разрабатываются производственно-экономические, научно-

технические, инновационные, социальные, экологические, внешне-

экономические и другие программы. Каждая программа содержит

определенную информацию.

1. Наименование, период реализации. Органы управления, ут-

вердившие (одобрившие) программу, дата утверждения. Основные

цели, задачи и мероприятия, направленные на полное или частич-

ное решение проблемы. Этапы и механизм реализации программы.

2. Перечень и стоимость проводимых научно-исследователь-

ских, проектно-конструкторских и технологических разработок.

Капитальные вложения и источники их финансирования.

3. Развитие производства по выпуску программной продукции.

Доля импортозаменяющей продукции в общем объеме производства.

4. Оценка эффективности, а также социально-экономических и

экологических последствий реализации программы.

5. Организация управления программой и контроля за ходом ее

выполнения.

Программа содержит также паспорт, технико-экономическое

обоснование (бизнес-план), предварительную бюджетную заявку на

ассигнования из федерального бюджета для финансирования про-

граммы, лист согласования с заинтересованными министерствами и

ведомствами.

Межгосударственная целевая программа, в которой участвует

Российская Федерация, включает систему мероприятий с технико-

экономическими обоснованиями (бизнес-планом) и предварительную

бюджетную заявку в части обязательств России.

175

Порядок разработки и реализации федеральных и межгосударствен-

ных (в которых участвует Россия) целевых программ утвержден поста-

новлением Правительства РФ от 26 июня 1995 г. № 594. Федеральные и

межгосударственные программы разрабатываются федеральными ор-

ганами управления, а региональные — органами государственной вла-

сти субъектов РФ и местного самоуправления. Законом о федеральном

бюджете ежегодно устанавливается перечень целевых программ, пре-

дусмотренных к финансированию из бюджета Российской Федерации.

Основными принципами разработки федеральных целевых про-

грамм являются:

1. Реализация положений государственной стратегии устойчиво-

го развития, приоритетного решения экономических, оборонных,

научных, социальных и других важнейших задач.

2. Обеспечение координации и согласованности деятельности

участников решения крупномасштабных федеральных, региональ-

ных, отраслевых проблем.

3. Участие в программе не только органов государственной вла-

сти и местного самоуправления, но и субъектов экономики, науч-

ных и общественных организаций.

4. Достижение конкретного конечного результата и получение

необходимого социально-экономического эффекта в период от од-

ного до пяти лет.

5. Взаимная ответственность заказчиков и исполнителей

программы.

Проекты программ разрабатываются в соответствующих мини-

стерствах и регионах и вносятся на рассмотрение в Правительство

РФ. Оно может направить проект в экспертный совет при Прави-

тельстве РФ или отклонить. Утверждаются программы органами

как законодательной, так и исполнительной власти в зависимости

от их значимости.

Разработка программы включает стадии: отбор проблем; приня-

тие решения о разработке; обоснование намечаемых мероприятий;

экспертиза и оценка эффективности; утверждение (одобрение);

контроль за ходом выполнения.

Инициаторами постановки проблем и обоснования необходи-

мости их решения программными методами могут выступать орга-

ны законодательной и исполнительной власти Российской Федера-

ции, юридические и физические лица. Отбор проблем для решения

на федеральном уровне осуществляется по следующим основным

критериям:

• значимость для крупных структурных изменений и повыше-

ния эффективности экономики, отдельных ее отраслей и ре-

гионов, социальной сферы, обеспечение экологической

безопасности;

176

' • невозможность комплексного их решения в приемлемые

сроки с использованием рыночного механизма и необходи-

мость государственной поддержки;

• новизна и высокая эффективность технических, организа-

ционных и иных мероприятий, необходимых для широко-

масштабного распространения прогрессивных научно-

технических достижений;

• взаимоувязанность программных мероприятий.

При обосновании необходимости решения проблем руково-

дствуются также приоритетами и целями социально-экономического

развития, прогнозами общегосударственных потребностей и финан-

совых ресурсов, результатами анализа экономического, социального

и экологического состояния страны, внешнеполитическими усло-

виями.

Инициаторы постановки проблем направляют в Минэконом-

развития России, на которое возложено методическое руководство

и координация работ по разработке и реализации программ, пред-

ложения, содержащие:

• обоснование проблемы и анализ причин ее возникновения,

возможные способы решения и предполагаемый перечень

мероприятий, которые необходимо осуществить в сфере

науки, техники, производства и реализации продукции (ра-

бот, услуг), организационных, трудовых, хозяйственных и

правовых отношений для решения проблемы и возможные

сроки их реализации;

• оценку потребности в финансовых ресурсах и предполагае-

мые источники их обеспечения;

• предварительную оценку ожидаемой социально-эконо-

мической эффективности, соответствия программных меро-

приятий экологическим требованиям и последствий от реа-

лизации программы;

• перечень возможных государственных заказчиков и основных

исполнителей, сроки и стоимость подготовки программы.

Министерство экономического развития и торговли РФ совме-

стно с Министерством финансов РФ и другими заинтересованными

министерствами и ведомствами на основе прогнозов социально-

экономического развития страны, приоритетов структурной поли-

тики и анализа представленных материалов подготавливает предло-

жения по решению данной проблемы программными методами на

федеральном уровне и направляет их в Правительство РФ. Прави-

тельство РФ на основе предложений Министерства принимает ре-

шение о подготовке соответствующей федеральной целевой про-

граммы, сроках и стоимости ее разработки и определяет государст-

венного заказчика целевой программы. Решение о разработке меж-

177

государственной программы принимается Правительством после

заключения соответствующего межгосударственного соглашения.

Ответственным за разработку и реализацию программы является

государственный заказчик. Государственных заказчиков — коорди-

наторов федеральных целевых программ назначает Правительство

РФ. Ими становятся соответствующие федеральные министерства и

ведомства. Федеральные министерства и ведомства могут выступать

государственными заказчиками по отдельным направлениям работ

и объектам федерального значения. Государственными заказчиками

по территориальным подпрограммам выступают органы исполни-

тельной власти соответствующих субъектов РФ.

Государственный заказчик подготавливает исходное задание на

разработку программы, организует и управляет действиями разра-

ботчиков, осуществляет управление исполнителями программы по-

сле ее утверждения (одобрения), обеспечивает эффективное ис-

пользование средств, выделяемых на реализацию программы.

Государственный заказчик путем конкурсного отбора выбирает

исполнителей работ, услуг, поставщиков продукции по каждому

программному мероприятию. ,

В процессе разработки целевой программы государственный за-

казчик:

а) согласовывает с основными исполнителями программы воз-

можные сроки выполнения мероприятий, объемы и источники фи-

нансирования. По мероприятиям, предусматривающим финансирова-

ние из бюджетов субъектов Федерации, местных бюджетов и внебюд-

жетных источников, подписываются соглашения (договоры) о намере-

ниях между государственным заказчиком программы и исполнитель-

ными органами, предприятиями и организациями;

б) определяет и согласовывает с Министерством экономическо-

го развития и торговли РФ, Министерством финансов РФ и други-

ми заинтересованными министерствами и ведомствами Российской

Федерации формы и размеры государственной поддержки целевой

программы.

Проекты федеральных программ направляются на экспертизу в

Экспертный совет при Правительстве РФ или в другие организа-

ции. Главной задачей Экспертного совета является осуществление

комплексной экспертизы крупных социально-экономических, на-

учно-технических, инвестиционных программ и проектов, отрасле-

вых и территориальных схем развития и размещения производи-

тельных сил, технико-экономических обоснований и бизнес-

планов.

Цена возможной ошибки экспертов чрезвычайно велика, так

как затраты на реализацию каждой программы исчисляются мил-

лионами рублей и иностранной валюты.

178

В процессе экспертизы анализируются возможные последствия

реализации программы, оцениваются альтернативы, выявляются

механизмы привлечения дополнительных внебюджетных .средств.

Экспертиза должна установить степень достаточности системы мер

для эффективного решения задач. Основные критерии оценки фе-

деральной целевой программы следующие:

• приоритетность и социально-экономическая неотложность

решаемых проблем;

• необходимость осуществления технологической модерниза-

ции экономики и развития экспорта наукоемкой продукции;

• невозможность решения обозначенных проблем в приемле-

мые сроки с использованием только рыночных механизмов

и необходимость государственной поддержки их решения;

• высокая эффективность и значимые социально-экономи-

ческие и экологические последствия реализации;

• необходимость привлечения наряду с централизованными го-

сударственными финансовыми ресурсами других источников.

В случае вынесения экспертным органом отрицательного заклю-

чения по объекту экспертизы представленный проект должен быть

доработан и представлен на вторую экспертизу. Заключения эксперт-

ных органов в части несоблюдения нормативно-правовых положений,

международных договоров, государственных стандартов и требований

директивных документов являются обязательными для всех юридиче-

ских и физических лиц.

Финансирование работ по проведению экспертизы проводится

за счет средств инициаторов разработки программы или средств

государственного заказчика, выделяемых на разработку и реализа-

цию программы.

Государственные заказчики программ, экспертные органы и ор-

ганы исполнительной власти субъектов Федерации могут привлекать

на договорной основе для проведения экспертизы проектов про-

грамм российских и зарубежных юридических и физических лиц,

являющихся признанными авторитетами в соответствующих областях

знаний. Заключения таких экспертов носят рекомендательный харак-

тер и используются для повышения обоснованности принимаемых

официальных заключений по государственной экспертизе.

Согласованный проект программы, пояснительную записку с тех-

нико-экономическими обоснованиями (бизнес-планом) и предвари-

тельной бюджетной заявкой государственный заказчик направляет

Минэкономразвития России и Минфину России. Представляемые

материалы должны содержать необходимые данные для проведения

анализа проекта программы, возможностей ее реализации в предпола-

гаемые сроки, оценки эффективности и осуществления контроля за

ходом ее выполнения.

179

Минэкономразвития с участием Минфина России и с учетом

предложений заинтересованных министерств и ведомств, регио-

нальных органов государственного управления подготавливает за-

ключение по проекту программы и предварительной бюджетной

заявки.

С учетом замечаний и предложений Минэкономразвития Рос-

сии и Министерства финансов РФ государственный заказчик с раз-

работчиками проводит доработку проекта программы. Доработка

межгосударственной целевой программы, в которой участвует Рос-

сийская Федерация, осуществляется совместно с ответственными

разработчиками других стран.

Доработанный проект целевой программы повторно направля-

ется в Минэкономразвития России. В случае положительной оцен-

ки Минэкономразвития России по согласованию с Министерством

финансов РФ представляет проект целевой программы с предвари-

тельной бюджетной заявкой и заключением в Правительство Рос-

сийской Федерации для рассмотрения и утверждения (одобрения).

Федеральные целевые программы, реализующие важнейшие

приоритеты экономической и социальной политики государства, а

также межгосударственные целевые программы Правительство Рос-

сийской Федерации направляет на утверждение (одобрение) в Фе-

деральное Собрание Российской Федерации.

При представлении Правительством РФ программы на рассмот-

рение в Государственную Думу одновременно сообщаются сведения:

• краткая характеристика федеральной целевой программы,

включая указание целей, основных этапов и сроков их вы-

полнения;

• результаты выполнения основных этапов (для переходящих

программ):

• требуемые объемы финансирования в целом и по годам с

указанием источников;

• объемы финансирования за счет средств федерального бюд-

жета в предстоящем году;

• государственные заказчики программы.

В случае одобрения Федеральным Собранием РФ межгосударст-

венной целевой программы и форм участия в ней Российской Фе-

дерации Правительство РФ или по его поручению орган государст-

венного управления подписывает межгосударственную целевую

программу.

После утверждения целевой программы и с учетом объемов

финансирования из федерального бюджета

государственный за-

казчик на основе заключенных ранее с исполнителями программы

соглашений (договоров) о намерениях заключает с ними государ-

180

ственные контракты и обеспечивает исполнителей финансовыми

ресурсами.

Реализация целевых программ осуществляется на основе госу-

дарственных контрактов (договоров), заключаемых государствен-

ным заказчиком программ со всеми исполнителями в соответствии

с порядком подготовки и заключения государственных контрактов

(договоров) на закупку и поставку товаров для федеральных госу-

дарственных нужд.

Государственный заказчик может на контрактной (договорной)

основе передавать органам государственного управления, предпри-

ятиям, организациям выполнение части своих функций, в том чис-

ле по формированию и размещению заказов на закупку и поставку

продукции для государственных нужд.

Формирование межгосударственной целевой программы, в ко-

торой участвует Российская Федерация, осуществляется государст-

венным заказчиком программы от Российской Федерации совмест-

но с ответственными разработчиками зарубежных стран.

Эффективность мероприятий программы обосновывается в кон-

кретных проектах с учетом реальной социально-экономической

обстановки. Она имеет социальный, экономический и экологиче-

ский аспект. Социальная эффективность проявляется в улучшении

условий жизни и сохранении здоровья населения, оздоровлении

природной среды. Экономическая эффективность выражается в

росте производства, снижении издержек, экологическая — в эколо-

гически безопасном развитии регионов, предотвращении деграда-

ции природных комплексов.

Формы и методы управления целевой программой определяют-

ся государственным заказчиком. Для управления могут создаваться

дирекция, • координационный совет, специальный фонд и другие

органы.

Государственный заказчик ежегодно с учетом выделяемых на

реализацию программы финансовых средств уточняет целевые по-

казатели и затраты на программные мероприятия, механизм реали-

зации программы, состав исполнителей.

Государственный комитет РФ по статистике организует ежеме-

сячную статистическую отчетность по реализации утвержденных фе-

деральных и межгосударственных целевых программ по перечню по-

казателей, согласованных с Минэкономразвития России. Минэко-

номразвития России с участием Министерства финансов РФ, госу-

дарственных заказчиков программ, заинтересованных министерств и

ведомств Российской Федерации, органов исполнительной власти

субъектов Российской Федерации осуществляет экспертные провер-

ки хода реализации отдельных целевых программ. При этом обраща-

181