Микієвич М.М., Андрусевич Н.І., Будякова Т.О. Європейське право навколишнього середовища

Подождите немного. Документ загружается.

100

Розділ 4

of the Directive may, in itself, not exceed 50 mg/l infringes the principle of

proportionality, the polluter pays principle and the fundamental right to property

of the farmers concerned, thereby rendering the Directive invalid.

42 The applicants in the main proceedings argue, first, that the identification of

waters which exceed that threshold because of the presence of nitrates of non-

agricultural origin (Article 3(1) of the Directive), the designation as vulnerable

zones of agricultural land which drains into those waters even though that land

accounts for only part of the concentration of nitrates (Article 3(2)) and the

establishment of an action programme which imposes on farmers alone respon-

sibility for ensuring that the threshold is not exceeded (Article 5) give rise to

disproportionate obligations on the part of the persons concerned, so that the

Directive offends against the principle of proportionality.

43 Second, they submit that the Directive infringes the polluter pays principle laid

down in Article 130r(2) of the EC Treaty, on the ground that farmers alone bear

the cost of reducing the concentration of nitrates in waters to below the thresh-

old of 50 mg/l even though agriculture is acknowledged to be only one of the

sources of those nitrates, while the other sources escape all financial burden.

44 Third, they maintain that the Directive is contrary to the principle under which

environmental damage should as a priority be rectified at source, a principle

which is to be read in conjunction with the polluter pays principle, as is clear

from Article 130r(2) of the EC Treaty. Contrary to the first of those principles,

the consequence of the interpretation placed on the Directive by the respondents

in the main proceedings is that, instead of the nitrate pollution of waters from

atmospheric deposition, which originates principally from industry and transport,

being prevented or reduced at source, farmers are required to bear the entire

burden of preventing or reducing nitrate pollution of surface freshwaters.

45 Finally, they submit that the right to property is infringed by imposing on farmers

the entire responsibility for, and economic burden of, reducing nitrate concentra-

tions in the waters concerned when others are the major or substantial causes of

those concentrations.

46 So far as concerns the principle of proportionality, it should be observed first

that, under Article 5(3) of the Directive, the action programmes applicable to

vulnerable zones are to take account of available scientific and technical data

with reference to the respective nitrogen quantities originating from agricultural

and other sources and of environmental conditions in the relevant regions.

47 Next, the mandatory measures adopted under those programmes must take into

account the characteristics of the vulnerable zone concerned (paragraph 1(3) of

Annex III) and the Member States may fix amounts of livestock manure which

may be spread in the vulnerable zones that differ from those specified if they are

justified on the basis of objective criteria and do not prejudice the attainment

of the Directive’s objectives (paragraph 2(b) of Annex III).

48 Also, the Member States are required to draw up and implement suitable moni-

toring programmes to assess the effectiveness of the action programmes (Article

5(6) of the Directive) and they are to review and, if necessary, revise their action

programmes at least every four years (Article 5(7)). They can thus take account

of changes of circumstance in relation to pollution from both agricultural and

other sources.

101

Принципи європейського права навколишнього середовища

49 Finally, the codes of good agricultural practice adopted by the Member States

under Article 4(1)(a) of the Directive are to take account of conditions in the

different regions of the Community (paragraph A of Annex II).

50 It follows that the Directive contains flexible provisions enabling the Member

States to observe the principle of proportionality in the application of the meas-

ures which they adopt. It is for the national courts to ensure that that principle

is observed.

51 As regards the polluter pays principle, suffice it to state that the Directive does

not mean that farmers must take on burdens for the elimination of pollution to

which they have not contributed.

52 As has been pointed out in paragraphs 46 and 48 of this judgment, the Member

States are to take account of the other sources of pollution when implementing

the Directive and, having regard to the circumstances, are not to impose on

farmers costs of eliminating pollution that are unnecessary. Viewed in that light,

the polluter pays principle reflects the principle of proportionality on which the

Court has already expressed its view (paragraphs 46 to 50 of this judgment).

53 The same applies to breach of the principle that environmental damage should

as a priority be rectified at source, since the arguments of the applicants in the

main proceedings are indissociable from their arguments relating to breach of

the principle of proportionality.

54 As regards infringement of the right to property, the Court has consistently

held that, while the right to property forms part of the general principles of

Community law, it is not an absolute right and must be viewed in relation to its

social function. Consequently, its exercise may be restricted, provided that those

restrictions in fact correspond to objectives of general interest pursued by the

Community and do not constitute a disproportionate and intolerable interfer-

ence, impairing the very substance of the rights guaranteed (Case 44/79 Hauer

v Land Rheinland-Pfalz [1979] ECR 3727, paragraph 23, Case 265/87 Schrдder

v Hauptzollamt Gronau [1989] ECR 2237, paragraph 15, and Case C-280/93

Germany v Council [1994] ECR I-4973, paragraph 78).

55 It is true that the action programmes which are provided for in Article 5 of the

Directive and are to contain the mandatory measures referred to in Annex III

impose certain conditions on the spreading of fertiliser and livestock manure, so

that those programmes are liable to restrict the exercise by the farmers concerned

of the right to property.

56 However, the system laid down in Article 5 reflects requirements relating to the

protection of public health, and thus pursues an objective of general interest

without the substance of the right to property being impaired.

57 While the institutions and the Member States are bound by the principle of pro-

portionality when pursuing such an objective, the Directive does not, as has been

found in paragraphs 46 to 50 of this judgment, offend against that principle.

58 Accordingly, it must be concluded that consideration of the questions raised has

disclosed no factor of such a kind as to affect the validity of the Directive.

Costs

59 The costs incurred by the United Kingdom, French and Swedish Governments

and by the Council and the Commission, which have submitted observations to

102

Розділ 4

the Court, are not recoverable. Since these proceedings are, for the parties

to the main proceedings, a step in the actions pending before the national

court, the decision on costs is a matter for that court.

On those grounds,

THE COURT (Fifth Chamber),

in answer to the questions referred to it by the High Court of Justice of Eng-

land and Wales, Queen’s Bench Division, by order of 17 June 1997, hereby

rules:

1. Articles 2(j) and 3(1) of Council Directive 91/676/EEC of 12 December 1991

concerning the protection of waters against pollution caused by nitrates from

agricultural sources and Annex I thereto must be interpreted as requiring

the identification of surface freshwaters as ‘waters affected by pollution’, and

therefore the designation as ‘vulnerable zones’ in accordance with Article 3(2)

of that directive of all known areas of land which drain into those waters and

contribute to their pollution, where those waters contain a concentration

of nitrates in excess of 50 mg/l and the Member State concerned considers

that the discharge of nitrogen compounds from agricultural sources makes

a ‘significant contribution’ to that overall concentration of nitrates.

2. Consideration of the questions raised has disclosed no factor of such a kind

as to affect the validity of Directive 91/676.

Jann Moitinho de Almeida Gulmann

Edward Sevуn

Delivered in open court in Luxembourg on 29 April 1999.

R. Grass

J.-P. Puissochet

Registrar

President of the Fifth Chamber

ЗАПИТАННЯ ДО СПРАВИ

1. Чому Суд розглядає поняття „significant contribution”? Якими кри-

теріями керується чи міг би керуватись Суд (повинен керуватись),

визначаючи зміст терміну „significant”?

2. Суд стверджує, що Директива 91/676/ЄЕС не порушує принципів

„забруднювач платить” та пропорційності. За яких умов Директи-

ва порушувала б такі принципи? Чому, на думку Суду, національні

суди повинні вирішувати питання порушення цих принципів в

межах сфери застосування Директиви?

3. Суд встановив єдину обставину для обґрунтування відсутності

порушення принципів „забруднювач платить” та пропорційно-

сті. Чи говорить це про зв’язок між цими принципами? Обґрун-

туйте.

103

Принципи європейського права навколишнього середовища

ОСНОВНІ ДОКУМЕНТИ

1. Договір про заснування Європейського Співтовариства (Євро-

пейський Союз. Консолідовані договори. — К., 1999.).

2. Договір про заснування Європейського Союзу (Європейський

Союз. Консолідовані договори. — К., 1999.).

3. Communication from the Commission “European Governance:

Better Lawmaking // COM(2002) 275 final.

4. Commission Communication to the European Council. Partner-

ship for Integration — A Strategy for Integrating Environment into

European Union Policies. // COM (98)333.

5. Communication from the Commission “A Sustainable Europe for a

Better World: A European Union Strategy for Sustainable Develop-

ment. // COM (2001) 264 final.

6. Communication from the Commission to the European Parlia-

ment, the Council, the Economic and Social Committee and the

Committee of the Regions “Towards a global partnership for sus-

tainable development”. // COM (2002) 82 final.

7. Communication form the Commission on the Precautionary Prin-

ciple // COM (2000) 1.

8. White Paper on Environmental Liability //COM (2000) 66 final.

9. Рекомендація Ради від 3 березня 1975 року щодо розподілу за-

трат і дій державних органів влади з екологічних питань. //

OJ L 194, 25.07.1975

104

РОЗДІЛ 5.

РОЛЬ ІНСТИТУЦІЙНОГО МЕХАНІЗМУ ЄВРОПЕЙСЬКОГО

СОЮЗУ У РОЗВИТКУ ТА ЗАСТОСУВАННІ ЄВРОПЕЙСЬКОГО

ПРАВА НАВКОЛИШНЬОГО СЕРЕДОВИЩА

1. Функції органів ЄС у сфері охорони навколишнього

середовища.

Рада Європейського Союзу

Рада Європейського Союзу як головний законодавчий орган ЄС

має широкий спектр повноважень у межах законодавчої, фінансової

(бюджетної) і контрольної функцій.

Стаття 202 Договору про заснування Європейського Співтовари-

ства визначає сферу повноважень Ради Європейського Союзу, що

полягають, зокрема, у:

– забезпеченні координації загальної економічної політики держав-

членів;

– прийнятті рішень;

– наданні Комісії права у актах, прийнятих Радою, на імплементацію

правил, встановлених Радою.

Рада приймає нормативно-правові акти (директиви, регламенти,

рішення), що є обов’язковими для виконання усіма суб’єктами євро-

пейського права. Хоча законодавчі повноваження в межах Європейсь-

кого Співтовариства має на даний час і Європейський Парламент,

вирішальну роль у законодавчому процесі відіграє Рада.

У Договорі про заснування Європейського Співтовариства перед-

бачено, що Рада забезпечує координацію спільної економічної по-

літики держав-членів. Але, з прийняттям Єдиного Європейського

Акту, а згодом Маастрихтського та Амстердамського договору, сфера

регулювання Співтовариств і Союзу була розширена, і, відповідно,

змінилися повноваження Ради: тепер вони включають не лише еко-

номічні питання, а й соціальні, культурні, екологічні та ін.

Рада Європейського Союзу спільно з Європейським Парламентом

приймає бюджет Європейського Союзу. Вона має повноваження у

сфері виконавчої влади, зокрема, може, в окремих випадках, накла-

дати штрафи на держави-члени.

Рада також виконує зовнішньополітичні функції: підписує міжна-

родні договори від імені Європейських Співтовариств і Європейсь-

кого Союзу; приймає спеціальні зовнішньополітичні акти Союзу в

рамках спільної зовнішньої політики і політики безпеки.

105

До Ради Європейського Союзу входить однин представник з

кожної держави-члена на міністерському рівні.

Рада Європейського Союзу ділиться на два види: Рада із загальних

питань, що засідає в складі міністрів закордонних справ чи міністрів

з європейських справ, і приймає рішення зовнішньополітичного

характеру. Галузева (чи спеціальна) рада засідає у складі галузевих

міністрів держав-членів. Залежно від предмета розгляду, Рада засі-

дає на рівні відповідних міністрів. Якщо питання, що розглядається,

пов’язане з охороною навколишнього середовища, то Рада засідає

на рівні міністрів із навколишнього середовища.

Для розгляду проектів рішень, що будуть прийматись Радою,

створений Комітет постійних представників, що включає керів-

ників офіційних представництв держав-членів при Європейських

Співтовариствах чи їх заступників.

Рада — орган, що працює на непостійній основі, форма її робо-

ти — сесійна.

Починаючи з 1986 року, принцип одностайного ухвалення рі-

шення поступово витісняється принципом кваліфікованої більшо-

сті. Коли для прийняття рішення Ради вимагається кваліфікована

більшість, то кожен із членів має неоднакову кількість голосів.

Повноваження Ради, що стосуються питань охорони довкілля,

визначаються Договором про заснування Європейського Співтова-

риства у статті 175.

Рада у відповідності до процедури, передбаченої статтею 251, і

після консультацій з Економічним і соціальним комітетом і Коміте-

том регіонів приймає рішення стосовно необхідних для виконання

Співтовариством дій, спрямованих на досягнення цілей політики

Співтовариства у сфері охорони навколишнього середовища.

Договором визначаються питання у сфері охорони довкілля, з

яких Рада приймає одностайні рішення:

– повноваження, що стосуються, головним чином, сфери оподатку-

вання;

– заходи, що стосуються освоєння територій, землекористування, за

винятком поводження з відходами і заходів загального характеру

та розподілу зрошуваних ресурсів;

– заходи, що суттєво впливають на вибір між різними джерелами

енергії і загальною структурою енергопостачання держави-члена.

Рада вповноважена визначати коло питань, щодо яких рішення

приймаються кваліфікованою більшістю голосів.

Зустрічі Ради Європейського Союзу на рівні міністрів із на-

вколишнього середовища стали загальною практикою. Міністри з

106

Розділ 5

навколишнього середовища збираються чотири рази на рік, щоб

обговорити актуальні проблеми та прийняти рішення із важливих

питань, які стосуються охорони довкілля.

Європейський Парламент

Європейський Парламент — представницький орган Європейсь-

кого Союзу, що складається із представників народів держав, які

об’єдналися у Співтовариство. Представники до Європейського Пар-

ламенту вибираються прямим всезагальним голосуванням терміном

на п’ять років. Європейський Парламент проводить щорічні сесії,

збираючись без попередніх рішень, у другий вівторок березня.

Починаючи з прийняття Єдиного Європейського Акту та підпи-

сання Договору про заснування Європейського Союзу, спостеріга-

ється тенденція до розширення повноважень Парламенту. Особливо

стала помітною його роль у законодавчому процесі. Європейський

Парламент бере участь у прийнятті нормативно-правових актів,

даючи свою згоду або представляючи рекомендаційні висновки.

Здійснюючи законодавчу функцію, Європейський Парламент ви-

користовує процедуру співробітництва та процедуру спільного

прийняття рішень.

Щодо бюджетних повноважень, то Європейський Парламент має

право лише прийняти чи відхилити бюджет у цілому. В останньому

випадку Комісія і Рада повинні внести новий проект бюджету на

розгляд Європейського Парламенту.

Європейський Парламент здійснює контроль за діяльністю Ко-

місії. Рада і Комісія зобов’язані подавати йому звіти про результати

своєї діяльності. Друга, поширена форма контролю за діяльністю

Комісії і Ради, — усні та письмові запитання.

Європейський Парламент може створювати постійні та тимчасові

комітети. Комітети, створені на постійній основі, формуються залеж-

но від предметів регулювання. Постійні комітети можуть розглядати

як питання, що передаються їм згідно з установчими договорами

чи рішеннями керівних органів Європейського Парламенту, так і

питання, що виносяться комітетами на порядок денний із власної

ініціативи. Жодне важливе питання не повинно розглядатись усім

Європейським Парламентом без попереднього обговорення в комі-

теті та слухання доповіді цього комітету.

У додатку VI до Правил процедури Європейського Парламенту

визначаються повноваження і зобов’язання постійних комітетів. Ко-

Rules of Procedure of the European Parliament // http://www2.europarl.eu.int/omk/

sipade2?PROG—RULES-EP&L—EN&REF—TOC .

107

Роль інституційного механізму у застосуванні права навколишнього середовища

мітет із навколишнього середовища, охорони здоров’я і політики

споживачів відповідає за питання, пов’язані з політикою та заходами

щодо охорони навколишнього середовища, зокрема:

– охороною повітря, ґрунтів і води;

– зміною клімату;

– класифікацією, пакуванням, маркуванням, перевезенням і викори-

станням небезпечних речовин і засобів;

– встановленням можливих рівнів шуму;

– переробкою і зберіганням відходів;

– міжнародними і регіональними заходами й угодами, спрямованими

на охорону навколишнього середовища;

– охороною фауни та природних середовищ її існування;

– положеннями морського права, що стосуються навколишнього

середовища;

– Європейським агентством із навколишнього середовища.

Щороку Комітет із навколишнього середовища, охорони здоров’я

і політики споживачів розробляє три звіти, в яких розглядає прийня-

те законодавство ЄС у сфері охорони навколишнього середовища і

сферах, з ним пов’язаних, та проблеми імплементації. Окрім цього,

члени Комітету піднімають питання про стан імплементації права

навколишнього середовища перед Комісією. Кожних два місяці

Комітет разом із Комісією проводить сесії з питань імплементації

європейського права навколишнього середовища. Останнім часом

на таких сесіях постає багато питань, пов’язаних із застосуванням

законодавства у сфері охорони довкілля у країнах-кандидатах.

Будь-який громадянин Європейського Союзу, як і будь-яка фізична

і юридична особа, що проживає чи зареєстрована у будь-якій держа-

ві-члені, має право звертатися, індивідуально або разом із іншими

громадянами чи особами, з петицією у Європейський Парламент

із питань, які входять у компетенцію Співтовариства і які їх безпо-

середньо стосуються.

Для розгляду таких петицій Європейським Парламентом було

створено Комітет із петицій. Петиція може стосуватися питання

загального значення, бути особистою скаргою подавача чи запитом

до Парламенту, аби він визначився щодо питання, яке має загальне

значення.

У випадку, коли Комітет із петицій отримує велику кількість пе-

тицій з одного питання, він може розглядати ці петиції разом і, для

108

Розділ 5

привернення уваги держав-членів чи інших інституцій Європейсько-

го Союзу до певної проблеми, приймати спеціальні звіти.

Проблема полягає в тому, що кожного року в Комітет надхо-

дить близько тисячі петицій, деякі дуже великі за об’ємом, з яких

необхідно зробити резюме і перекласти усіма офіційними мовами

Європейського Союзу.

Найбільшу кількість петицій даний Комітет отримує з питань, які

стосуються охорони навколишнього середовища

Європейська Комісія

Комісія — постійно діючий орган, що виконує основні виконавчі

функції у Європейському Союзі.

Повноваження Комісії мають різне походження:

– по-перше, повноваження, закріплені безпосередньо в установчих

договорах (“первинні”);

– по-друге, повноваження, делеговані Комісії законодавчими актами

Ради і Європейського Парламенту (“похідні”, делеговані).

Стаття 211 Договору про заснування Європейського Співтовари-

ства визначає повноваження Комісії, що полягають у:

– забезпеченні застосування Договору про заснування Європейського

Співтовариства та виконання заходів відповідними установами;

– підготовці рекомендацій і висновків з питань, які регулюються

Договором про заснування Європейського Співтовариства;

– прийнятті рішень та участі у розробці заходів для їх подальшого

виконання Радою та Європейським Парламентом;

– використанні повноважень, наданих їй Радою, для здійснення

відповідних завдань.

Одне з найважливіших повноважень Комісії полягає в тому, що

вона має право законодавчої ініціативи. Усі основні нормативно-

правові акти, які приймаються Радою самостійно чи спільно з

Європейським Парламентом, мають за основу пропозиції, запро-

поновані Комісією.

Комісія забезпечує дотримання норм права Європейського Союзу.

Вона проводить збір інформації, як із власної ініціативи (шляхом

інспекцій і перевірок), так і отримуючи звіти від держав-членів (як

правило, кожна директива включає норму, що вимагає від держави-

члена надсилати в Комісію тексти правових актів і звіти).

Report on the Deliberation of the Committee of Petitions during the parliamentary year

2002-2003. // Final A5 — 0239/2003.

109

Роль інституційного механізму у застосуванні права навколишнього середовища

Якщо на основі отриманої інформації (включаючи на основі

скарг приватних осіб), Комісія робить висновок про ймовірне по-

рушення права ЄС державами-членами, то вона розпочинає проти

відповідної держави-члена офіційне розслідування. Підставою для

початку розслідування, згідно з Договором про заснування Євро-

пейського Співтовариства, є будь-яке “порушення державою-чле-

ном своїх зобов’язань”. Процедура такого розслідування включає

дві стадії: адміністративну і судову. Спочатку Комісія використовує

адміністративну стадію (спілкування та рекомендації державі-члену).

Якщо ж адміністративні заходи не дають належних результатів чи їх

недостатньо, Комісія може подати позов у Суд Європейських Спів-

товариств проти держави-члена порушника.

Будь-хто може подати скаргу в Комісію на державу-члена стосов-

но будь-якого нормативного акту чи практики, несумісних, на його

думку, з будь-яким положенням чи принципом права Співтовариства.

Скарга повинна бути пов’язана з порушенням права Співтовариства

державою-членом. Проблема полягає в тому, що до Комісії надходить

багато таких скарг, тому вона не реагує на них належним чином. Біль-

шість скарг у сфері охорони довкілля, що надходять у Європейську

Комісію, стосуються охорони середовища існування птахів та інших

видів флори та фауни, оцінки впливу на навколишнє середовище й

охорони вод.

Європейську Комісію традиційно розглядають як офіційного

представника Європейського Співтовариства на міжнародній арені.

Хоча міжнародні договори ЄС підписує Рада, переговори про підпи-

сання угод із третіми країнами вповноважена вести Комісія.

Комісія складається із 20 членів, обраних за принципом їх за-

гальної компетентності та незалежність яких не підлягає сумніву.

Кожен член Комісії є посадовою особою, котра здійснює загальне

керівництво конкретною галуззю управління чи групою галузей

(так звані комісари). Комісарам підзвітні відповідні генеральні ди-

ректорати чи інші служби Комісії. У свою чергу, будь-який комісар

у своїй роботі підзвітний Комісії. Що стосується охорони довкілля,

то загальне керівництво цією сферою здійснює Комісар з питань

навколишнього середовища.

Генеральний директорат із навколишнього середовища є одним

із генеральних директоратів і спеціалізованих служб, створених

Європейською Комісією.

Цілями діяльності Генерального директорату з навколишнього

середовища є:

– забезпечити високий рівень охорони навколишнього середовища,