Лекции - Бюджетный менеджмент
Подождите немного. Документ загружается.
2. Рассмотрение и принятие Закона Украины «О Государственном бюджете
Украины», решений о местных бюджетах.
3. Исполнение бюджетов, внесение изменений в Закон Украины «О
Государственном бюджете Украины» и в решения о местных бюджетах.
4. Подготовка и рассмотрение отчета об исполнении бюджета и принятие
решения по нему.
Участниками бюджетного процесса являются органы и должностные лица,
наделенные бюджетными полномочиями.
Бюджетными полномочиями признаются права и обязанности участников
бюджетных правоотношений. Бюджетные полномочия обеспечиваются бюджетными
ассигнованиями, которые предоставляются распорядителям бюджетных средств. По
объему предоставленных прав распорядители делятся на главных распорядителей
бюджетных средств и распорядителей бюджетных средств низшего уровня.
Любые бюджетные обязательства и платежи из бюджета можно осуществлять
лишь при наличии соответствующего бюджетного назначения.
Все бюджетные назначения утрачивают силу по истечению бюджетного периода,
за исключением тех случаев, когда отдельным законом предусмотрены многолетние
бюджетные назначения.
На всех стадиях бюджетного процесса осуществляется финансовый контроль,
аудит и оценка эффективности использования бюджетных средств.
Внутренний финансовый контроль осуществляется распорядителями
бюджетных средств как в своем учреждении, так и в подведомственных бюджетных
учреждениях.
Внешний контроль и аудит осуществляется Счетной палатой в части
исполнения Государственного бюджета и Главным контрольно-ревизионным
управлением Украины в соответствии с его полномочиями.
Таким образом, бюджетный процесс является не просто действием на
выполнение бюджетов, но и финансовым планом, стратегическим по содержанию,
который охватывает многолетнюю перспективу по распределению ресурсов согласно
определенным целям, а также дает стимулы для усиления эффективности и
продуктивности программ.
Тема 3. Органы оперативного управления бюджетом.
Вопросы для рассмотрения:
1. Министерство финансов Украины.
2. Государственное казначейство Украины.
3. Государственная контрольно-ревизионная служба Украины.
4. Государственная налоговая служба Украины.
5. Счетная палата Украины.
Изложение вопросов темы:
1. Министерство финансов Украины.
Министерство финансов Украины является центральным органом
исполнительной государственной власти в сфере финансовой деятельности и занимает
главное место в системе органов оперативного управления бюджетом.
Главными направлениями деятельности Министерства финансов является
разработка и реализация финансовой политики государства, обеспечение бюджетного
процесса, регулирование финансового рынка организация выпуска государственных
ценных бумаг, обеспечение международных финансовых отношений государства,
организация финансовых отношений в обществе, в материальном производстве, в
сфере услуг. В данной деятельности основным стержнем является бюджет. С одной
стороны все направления деятельности Министерства финансов отражаются в
бюджете, а с другой стороны через бюджет реализуются поставленные задачи и
функции.
Министерство финансов в своей деятельности руководствуется следующими
нормативными документами: Конституция Украины, Законы Украины, постановления
Верховного Совета, Указы и распоряжения Президента Украины, декреты и
постановления Кабинета Министров Украины. В пределах своих полномочий
Министерство финансов осуществляет систематический контроль за выполнением
требований законодательства Украины в финансовой сфере.
Основными задачами Министерства финансов являются:
1) разработка основных направлений государственной финансовой
политики;
2) составление и обеспечение исполнения Государственного бюджета;
3) концентрация финансовых ресурсов на приоритетных направлениях
развития экономики, финансового обеспечения государственных
гарантий относительно социальной защиты населения и образования
государственных финансовых резервов;
4) разработка новых и совершенствование действующих форм
финансовых отношений государства с предприятиями, учреждениями и
организациями всех форм собственности на основе экономических
методов управления, проведение налоговой политики, осуществлению
мер по развитию и регулированию финансового рынка, а также
отношений государства с иностранными и международными
финансовыми организациями;
5) совершенствование финансового механизма, методов финансового и
бюджетного планирования и финансирования расходов путем широкого
использования долгосрочных финансовых норм и нормативов.
Согласно этим задачам Министерство финансов выполняет следующие
основные функции:
1) реализует государственную финансовую политику;
2) организует работу по составлению проекта Государственного бюджета и
подает его на рассмотрение Кабинету Министров Украины;
3) организует исполнение Государственного бюджета по доходам и расходам, а
также основные мероприятия на эффективное использование бюджетных
средств;
4) осуществляет методическое руководство в сфере территориального
финансово-бюджетного планирования, разрабатывает порядок выдачи
субвенций, дотаций, субсидий;
5) составляет отчет об исполнении Государственного бюджета и выносит на
рассмотрение Кабинета Министров Украины;
6) совместно с Национальным банком и Министерством экономики, реализует
меры направленные на укрепление денежного оборота;
7) принимает участие в формировании и реализации государственной
инвестиционной политики;
8) обеспечивает внедрение единых методологических основ бухгалтерского
учета и отчетности на предприятиях всех форм собственности (кроме банков),
утверждает формы бухгалтерской отчетности, типовые планы счетов и форм
бухгалтерского учета, инструкции о порядке их применения, разрабатывает
стандарты бухгалтерского учета.
Это далеко не весь перечень функций Министерства финансов, все задачи,
функции и права определены в «Положении о Министерстве финансов Украины»,
который и регламентирует его деятельность.
Министерство финансов обеспечивает реализацию поставленных перед ним
задач и функций на всей территории государства. В связи с этим оно имеет
территориальную структуру, которая охватывает все административные образования в
стране.
Территориальные финансовые органы образуются на региональном уровне в
городах государственного и областного подчинения и в их районах. В городах
районного подчинения, селах и поселках финансовые органы не образуются, а функции
обеспечения бюджетного процесса возлагаются на районные финансовые органы и на
соответствующие местные Советы.
Территориальные финансовые органы имеют систему двойного подчинения. Так,
например, областные финансовые управления по вертикали подчиняются
Министерству финансов, а по горизонтали входят в состав областной государственной
администрации.
Задачи, функции и права финансовых органов областного уровня определены в
соответствующих Положениях, и направлены в основном на планирование и
исполнение областного бюджета, осуществление контроля на всех этапах бюджетного
процесса в пределах области и разработки мероприятий по эффективному
использованию бюджетных средств распорядителями всех уровней.
2. Государственное казначейство Украины.
Государственное казначейство Украины входит в структуру Министерства
финансов, подчиняется ему и при этом имеет отдельные задачи, функции и права.
Главная задача Государственного казначейства – это организация исполнения
бюджетов всех уровней, осуществление контроля на всех этапах этого процесса и его
методологическое обеспечение.
Основные функции Государственного казначейства заключаются в следующем:
1) кассовое исполнение государственного и местных бюджетов по
принципу единого казначейского счета;
2) ведение учета ассигнований, сметных назначений и обязательств
распорядителей средств бюджетов;
3) осуществление управления доходами и расходами бюджетов;
4) осуществление взаимных расчетов между государственным и местными
бюджетами;
5) ведение бухгалтерского учета движения средств на счетах казначейства;
6) составляет финансовую отчетность об исполнении государственного и
местных бюджетов и подает ее Министерству финансов;
7) разрабатывает и утверждает нормативно-методологические и
инструктивные документы по вопросам бухгалтерского учета и
отчетности;
8) ведение учета распорядителей средств бюджетов;
9) осуществление текущего контроля на всех этапах исполнения
бюджетов.
3. Государственная контрольно-ревизионная служба Украины.
Органы Государственной контрольно-ревизионной службы Украины
осуществляют контроль за:
1) целевым и эффективным использованием средств государственного бюджета и
местных бюджетов;
2) целевым использованием и своевременным возвратом кредитов, полученных
под гарантию Кабинета Министров Украины;
3) порядком ведения бухгалтерского учета и достоверностью отчетности об
исполнении Государственного бюджета Украины и местных бюджетов, смет.
Государственная контрольно-ревизионная служба Украины ежемесячно
предоставляет Верховному Совету Украины и Министерству финансов Украины
обобщенные результаты отчетов о проведенных проверках.
4. Государственная налоговая служба Украины.
Государственная налоговая служба Украины осуществляет контроль за полным и
своевременным поступлением общегосударственных и местных налогов, сборов и
платежей в бюджет, ведет их учет. От этой службы во многом зависит наполняемость
бюджета и соответственно способность бюджета осуществить расходы.
Государственная налоговая служба разрабатывает мероприятия по эффективному
налогообложению и выводу денежных средств из «теневого» оборота, по вопросам
бюджетного возмещения НДС и другим актуальным проблемам.
5. Счетная палата Украины.
К полномочиям Счетной палаты по контролю за соблюдением бюджетного
законодательства относится осуществление контроля за:
1) использованием средств Государственного бюджета Украины в соответствии с
законом о Государственном бюджете Украины;
2) созданием, обслуживанием и погашением государственного долга Украины;
3) эффективностью использования и управления средствами Государственного
бюджета Украины;
4) использованием бюджетных средств в части финансирования полномочий
местных государственных администраций и делегированных местному
самоуправлению полномочий органов исполнительной власти по доходам и
расходам.
Тема 4. Бюджетное планирование.
Вопросы для рассмотрения:
1. Основы бюджетного планирования.
2. Процесс составления бюджета.
3. Методы бюджетного планирования.
4. Программно-целевой метод в бюджетном процессе и особенности его видения в
Украине.
5. Сметное планирование.
Изложение вопросов темы:
1. Основы бюджетного планирования.
Бюджетное планирование – это комплекс организационно-технических,
методических и методологических мероприятий с выделением доходов и расходов
бюджетов в ходе их составления, рассмотрения и утверждения.
Бюджетное планирование осуществляется исходя из таких принципов:
- организационной взаимосвязи его с экономическим и социальным планированием;
- центрального места бюджетного планирования в системе финансового планирования;
- целевого характера назначений;
- единства планов;
- сбалансирования доходов и расходов;
- научности.
При бюджетном планировании используют следующие методы:
- метод прямого расчета;
- нормативный;
- аналитический.
Метод прямого расчета – определяет детализированный расчет показателей в
бюджете, исходя из реальных потребностей и показателей в разрезе отдельных статей
доходов и расходов по каждому предприятию, организации, учреждению, гражданину.
Нормативный метод – основанный на использовании норм и нормативов,
установленных по отношению как к детальным, так и общим показателям.
Аналитический метод – предусматривает расчет плановых показателей на основе
установленного влияния на них различных факторов, основывается на моделировании
бюджетных показателей.
Организация бюджетного процесса в Украине осуществляется в соответствии (на
основании) Бюджетного Кодекса Украины. Процедура бюджетного процесса
начинается с составления бюджета и заканчивается утверждением отчетов об их
исполнении.
Все стадии бюджетного процесса повторяются систематически ежегодно. В этом и
заключается принцип ежегодности бюджета. Бюджет составляется и утверждается на
год, который имеет название бюджетного года или бюджетного периода. В Украине он
совпадает с календарным годом с 1 января по 31 декабря.
Во Франции, Бельгии, Швейцарии бюджетный год также совпадает с
календарным. Однако следует отметить, что не во всех странах этот период совпадает с
началом года. Так в Великобритании, Канаде, Японии он начинается с 1 апреля, в
Италии – с 1 июля, в США – с 1 октября.
Известно, что структура бюджетного процесса включает две составные:
бюджетное планирование и исполнение бюджета. Поэтому все три стадии в
структуре бюджетного процесса, а именно: составление, рассмотрение и
утверждение, составляют бюджетное планирование.
Принципы бюджетного планирования наибольше определяются принципами
бюджетной системы. Первый принцип бюджетного планирования в Украине
определяется принципами самостоятельности и единства в построении бюджетной
системы. При наличии двух отмеченных принципов бюджетное планирование
базируется по следующей схеме:
Вышестоящие исполнительные органы
Контрольные цифры Проектные расчеты
Исполнительные органы низшего уровня
Другой принцип бюджетного планирования – принцип научности. Это означает,
что все расчеты доходов, нормативы расходов по текущему бюджету, направления
инвестиций по бюджету развития должны иметь определенные научные обоснования.
Бюджетный процесс должен регламентироваться бюджетным регламентом.
Бюджетный регламент – документ в котором определяются порядок и сроки
составления, рассмотрения и утверждения бюджета, а также организация его
исполнения.
Бюджетный регламент:
- определяет четкое разграничение функций между органами власти и
государственного управления;
- устанавливает всю документацию, которая используется в бюджетном процессе;
- определяет особый порядок исполнения бюджета в случае его несвоевременного
утверждения;
- определяет ответственность органов за нарушение бюджетного регламента:
а) исполнительные органы – за некачественный проект бюджета и представленный
несвоевременно;
б) законодательной власти – за нарушение установленных сроков рассмотрения и
утверждения бюджета;
в) Министерство финансов – за нецелевое использование бюджетных средств.
Наличие утвержденного бюджетного регламента в государстве это наиболее
актуальная задача для организации бюджетного процесса.
2. Процесс составления бюджета.
С целью надлежащего понимания и применения политики правительства в
процессе составления бюджета, ее следует четко задокументировать.
Определение приоритетов необходимо для того, чтобы руководить
ассигнованиями средств министерствам и программой на начало процесса составления
бюджета, а также для того, чтобы бюджетные предложения, представленные
министерствами отвечали приоритетам правительства в проекте бюджета на
соответствующий год.
Процесс разработки политики должен начинаться раньше процесса составления
бюджета.
Политические решения относительно формирования главного финансового плана
государства находят свое отображение в форме послания Президента, постановления
Кабинета Министров, основных направлениях бюджетной политики на предстоящий
бюджетный период.
Четкое понимание основных этапов в процессе составления бюджета, а также того,
кто отвечает за конкретные действия на каждом этапе, является необходимым для
правильности составления бюджета.
Для того, чтобы процесс составления бюджета проходил надлежащим образом,
следует запланировать адекватное время для осуществления каждого этапа.
Большинство национальных процессов составления бюджета складывается из
отдельных этапов. Особенно это касается систем у которых сначала определяется
национальное направление, а потом правительство реагирует на предложения
министерств по управлению расходами.
Для унитарных систем с четким разграничением между исполнительскими и
законодательными органами общими являются такие основные этапы:
- установление предельных объемов общих расходов;
- выдача инструкций к бюджету;
- подготовка бюджетных запросов;
- консолидация данных и анализ бюджета;
- определение и разрешение проблем;
- бюджетные решения;
- подготовка бюджета и соответствующих документов;
- представление бюджета на рассмотрение.
Бюджетное планирование – это своеобразный инструмент системы финансового
управления, направленный на повышение эффективности, действенности и
прозрачности государственного сектора, который осуществляется путем установления
бюджетных целей не только на предстоящий (плановый) год, но и на перспективу, в
основном среднесрочную (до 3 лет).
В большинстве развитых стран мира в процессе бюджетного планирования
практикуется составление проекта бюджета не только на предстоящий год, но и на
среднесрочную перспективу. К таким странам относятся Австралия, Австрия, Канада,
Дания, Финляндия, Германия, Нидерланды, Швеция, Великобритания, США, Венгрия.
Не во всех странах среднесрочный бюджетный план становится законом, однако он
является обязательным элементом закона, который берется за основу и подлежит
ежегодной корректировке и уточнению.
Следует отметить, многолетнее планирование является лишь инструментом
бюджетного управления, а не ассигнованием бюджетных средств на несколько лет. Его
следует рассматривать как прогноз доходов и расходов бюджета на предстоящие годы,
который периодически уточняется. Это дает возможность привести годовой бюджет в
соответствие с принятыми фискальными целями на несколько лет.
Основными целями бюджетного планирования на многолетней основе является
формирование эффективной среднесрочной налогово-бюджетной стратегии и
конкретно, повышение дисциплины использования государственных средств.
Назначение бюджетного планирования в общем виде сводится к:
- обеспечению сбалансированности финансовых ресурсов государства, которые
аккумулируются через бюджет с целью оптимального соединения доходов на
выполнение задач перед государством и определены конституцией Украины, в том
числе социальных гарантий населению;
- определение реальных источников доходов бюджета исходя из фискальных целей
правительств (гос-го регулирования) перераспределения доходов физических и
юридических лиц с целью увеличения поступлений в бюджет;
- определение приоритетов в расходной политике бюджета, учитывая цели,
установленные основными программными документами правительства.
- осуществление эффективного управления государственным долгом, которое
заключается в своевременном выполнении своих долговых обязательств и полученных
на финансирование бюджета ссуд с условиями их дальнейшего обслуживания и
погашения.
- установление среднесрочных фискальных и бюджетных целей с целью
достижения эффективности бюджетной политики;
- обеспечение реализации единой финансовой политики на всех уровнях
государственной власти, единых форм и методов всей бюджетной работы;
Общие основы бюджетного планирования определятся Конституцией Украины, а
также специальным бюджетным законодательством – Бюджетным Кодексом Украины.
В них установлены полномочия органов государственной власти и управления,
касающиеся разработки и утверждения бюджета, распределение функций между
центральными, республиканскими и местными органами власти и управления,
определение доходов и расходов каждого из них.
Общее руководство бюджетным планированием возложено на Кабинет Министров
Украины, а непосредственно работу по организации планирования бюджетов всех
уровней выполняет Министерство Финансов Украины, которое организует работу,
составляет и подает на рассмотрение КМУ предложения к проекту Государственного
бюджета Украины, берет участие в дискуссиях и методическом обеспечении
рассмотрения проекта Государственного бюджета в Верховной Раде Украины и его
утверждения; обеспечивает и координирует работу Государственного казначейства
Украины относительно исполнения государственного бюджета и обслуживания
местных бюджетов; разрабатывает и выносит на рассмотрение Президента, Кабинета
Министров Украины проекты законов, указов, постановлений и распоряжений по
бюджетным вопросам, а также готовит приказы на разные конструктивные материалы
Министерства финансов Украины, связанные с бюджетными вопросами; рассматривает
проекты смет министерств и ведомств Украины, контролирует в пределах полномочий,
соблюдение бюджетной дисциплины, правильность расходования бюджетных средств,
а также средств хозяйственных операций; проверяет соблюдение правил кассового
исполнения бюджета, устанавливает формы бюджетных документов, методологию
ведения бухгалтерского учета и составления отчетности об использовании
Государственного и местных бюджетов.
Аналогично, однако в пределах своих полномочий, функции относительно
составления и исполнения республиканского и местных бюджетов ( за исключением
установленных форм бухгалтерских документов и порядка ведения бухгалтерского
учета) выполняют МФ АРК, финансовые управления и отделы местных
госадминистраций и исполнительных комитетов.
В бюджетном планировании берет участие весь аппарат финансовых органов в
центре и на местах. Организационная и обобщающая работа по составлению проекта
бюджета выполняется управлениями департамента сводного бюджета Министерства
финансов Украины, вышеуказанными местными финансовыми органами.
Процесс формирования бюджета и приведение его показателей с
макроэкономическими тенденциями развития страны складывается из трех этапов.
Следует отметить, что эти этапы являются условным делением процесса формирования
проекта бюджета на предстоящий год, а более детальные этапы и процедуры
описываются в Плане мероприятий министерства финансов Украины по подготовке
проекта государственного бюджета на предстоящий год, которое будет рассмотрено в
подразделе «Порядок составления, рассмотрения и утверждения государственного и
местного бюджетов».
На первом этапе (с февраля по июнь года разработки) осуществляется
формирование бюджетной политики и планирование основных (предварительных)
показателей в разрезе государственного и местного бюджетов.
В данный период этого этапа определяются основные направления и способы
мобилизации денежных средств в бюджет, рассматриваются и предлагаются изменения
в налоговой политике, изыскиваются возможности для финансовой увязки прогнозных
доходов и расходов государства на предстоящий год. При этом, как правило, по-
видимому, по условиям планирования бюджетных показателей лишь на один год,
разрабатываются так называемые «сценарии» развития экономики, на основе которых
осуществляется формирование проекта бюджета на предстоящий год:
- базовый или консервативный сценарий (или сценарий статус-кво неизменный)
предусматривает продолжение действующей налоговой и бюджетной политики на
предстоящий год без существенных изменений. Таким образом, взятие за основу при
разработке показателей бюджета «базового сценария» является наиболее действенным
способом бюджетного регулирования социально-экономических процессов в стране;
- целевой сценарий, в условиях которого планируются полные изменения в
налоговой и бюджетной политике и увеличение поступлений в бюджет (причем не
обязательно в предстоящем году, а в среднесрочной перспективе).
Рассматриваются также возможные изменения в части расходов из бюджета, т.
е пересмотрение действующих бюджетных программ, реформирование социальной
среды (например: пенсионная реформа, реформирование отрасли охраны здоровья с
целью развития платной медицины, реформирование образования).
Таким образом, формирование бюджетных показателей по «целевому сценарию
приводит к изменению налогово-бюджетной политики, однако одновременно
содействует проведению реформ и повышению эффективности расходования
бюджетных средств, исключительно в среднесрочной перспективе.
- оптимистический сценарий дает высокие результаты от запланированных
изменений. Эти изменения связаны в основном с повышением эффективности
налогово-бюджетной политики и значительным улучшением индикаторов
экономического развития страны (или отдельных районов, если речь идет о местных
бюджетах).
При разработке бюджетных показателей на основе оптимистического сценария
планируются кардинальные изменения в налогово-бюджетной политике с
одновременным урегулированием позитивных тенденций развития экономики,