Королько В.Г. Основы паблик рилейшнз

Подождите немного. Документ загружается.

возможного развития событий. Кризис всегда является суро вой проверкой

стратегии и тактики деятельности организации. Пиэрмены обязаны вынести

глубокие уроки из минувшего кризиса.

В-четвертых, необходимо выяснить, почему не сработал или сработал

неполностью имевшийся у организации план на случай кризиса. Тут, по

обыкновению, всегда присутствует одно из двух: либо план был

несовершенным, либо он плохо выполнялся.

Глава X. ЦИВИЛИЗОВАННОЕ ЛОББИРОВАНИЕ

Лоббизм как особая система и практика реализации интересов отдельных

организаций и разнообразных групп общественн ости путем

целенаправленного влияния на законодательные и исполнительные органы

государственной власти стал неотъемлемой составной частью политического

процесса демократического общества. Значение этого явления можно, в

частности, объяснить следующими обст оятельствами.

Прежде всего лоббисты или их группы выполняют важную функцию

посредников между общественностью и органами государства, информируя

последние об интересах отдельных групп граждан, состоянии дел в тех или

иных сферах жизни. Безусловно, в процесс е принятия законов и воплощения

их в жизнь депутаты, а затем правительственные чиновники могут

обращаться и, как правило, обращаются за консультациями и советами к

профессиональным специалистам и экспертам. Но в отличие от знаний

профессионалов знания собс твенно граждан, пропущенные сквозь их интерес

и репрезентованные лоббистскими структурами, оказываются более

важными как с точки зрения понимания глубин жизни, так и с позиции

легитимности принимаемых решений. Именно последнее обстоятельство

становится наиболее весомым, поскольку доказывает, что лоббизм в его

цивилизованных формах не является "улицей с односторонним движением".

Лоббисты (группы давления на структуры власти), добиваясь преимуществ

для себя, одновременно обеспечивают благоприятные условия вос приятия

обществом и конкретными группами общественности принятых

государством законов.

Далее, институт лоббизма выполняет функцию упорядочения плюрализма

общественных интересов. Понятно, что каждый человек, каждое

общественное объединение преследуют свои с пецифические интересы. Более

того, они стремятся защищать эти интересы всеми доступными им

средствами с учетом юридических норм. Отсюда вполне логично, что в

пределах определенного правового поля их интересы сталкиваются, а потому

необходимы способы и меха низмы сопоставления интересов и определения

приоритетов. Даже если процесс лоббирования осуществляет незначительная

группа людей, последствия лоббирования могут оказаться довольно

масштабными и нередко затрагивают огромные массы населения страны.

Кроме того, положительная работа института лоббизма обычно выгодна

обществу в целом. Позволяя сравнивать групповые интересы, возможности и

последствия разнообразных действий в пределах легитимных

демократических "правил игры" и способствуя отображению этих целей и

возможностей в политических решениях, лоббизм существенно дополняет

сложную систему сдерживаний и противовесов. Уже одно это обстоятельство

заслуживает того, чтобы постепенно внедрять институт лоббизма и в

Украине, в его цивилизованных, приемлемых для наше й политической

культуры, формах.

И наконец, лоббизм в некоторой степени способен дополнять

конституционную систему демократического правления. Он позволяет

участвовать в принятии и реализации политических решений тем группам

общественности, которые так или иначе лишены этой возможности.

Особенно это касается граждан тех избирательных округов, которым не

удается выбрать своих представителей в парламент. Не имея своего депутата

(что было нередким для Верховной Рады прежнего созыва), который бы с

трибуны парламента мог заявлять о местных проблемах, группы

общественности с помощью института лоббирования могут самостоятельно

привлекать внимание к своим проблемам, влиять на процесс их

законодательного урегулирования.

ЛОББИЗМ: СУТЬ, ЛЕГИТИМНОСТЬ, ПРАКТИКА

СУТЬ ЛОББИЗМА

Лоббизм как система влияния на членов законодательного органа или

чиновников государственных учреждений с целью добиться одобрения или

неодобрения ими того или иного законопроекта или постановления получил

свое название от английского слова lobby, означающего "закрытое

помещение для прогулок, коридор, вестибюль, кулуары". Свой особый

политический оттенок слово лобби приобрело в США приблизительно в

середине прошлого столетия в виде его производных -лоббизм, лоббирование,

лоббист. Считается, что традиция лоббизма как специфического

политического явления восходит ко времени президе нтства Улиса Симпсона

Гранта (1869-1877 гг.) - прославленного генерала периода гражданской

войны в Соединенных Штатах 1861 -1865 гг. По вечерам этот президент со

своей "командой" имел обыкновение "расслабляться" после напряженного

рабочего дня в вестибюле о дного из отелей. Там его министры, а также

сенаторы встречались с разными людьми, выслушивали их просьбы и давали

обещания (зачастую не бескорыстно) выполнить их.

История развития лоббизма действительно была наполнена фактами

недозволенных методов давления на законодателей и чиновников. В США,

например, несмотря на то, что конституция этой страны защищает право

обращения (петиции) к правительству и что там давно уже принято

соответствующее законодательство, регламентирующее лоббистскую

деятельность, до сих пор еще кое-кто рассматривает лоббирование как

попытку манипулирования законодательными и исполнительными органами

власти.

И все же, в каких бы грехах не подозревали лоббизм, все это в конце концов

не может затмить ту чрезвычайно полезную роль, которую он призван

выполнять. Лоббизм в его современных, цивилизованных формах является

широко используемой, легальной формой влияния разнообразных кругов и

групп общества на аппарат государственной власти, особенно на парламент,

причем влияния снизу. Основная задача демократического лоббирования -

добиться того, чтобы в законодательных и нормативных актах

государственной власти учитывались специфические интересы разных групп

общественности, их организаций, не противоречащие интересам общества.

По своей глубинной сущ ности лоббирование обеспечивает гласность

политического процесса, делает его предсказуемым, расширяет круг

участников политической жизни и ограничивает всесилие аппарата

государственной власти. Оно выступает инструментом функционирования

системы плюралисти ческой демократии, который раскрывает глаза

законодателям и государственным служащим на те последствия, которые

могут иметь законодательные акты и административные распоряжения,

принимаемые ими.

Функция лоббизма как особого политического явления базируется на

фундаментальном праве каждого гражданина демократического общества

направлять индивидуальные и коллективные обращения (петиции) органам

государственной власти и должностным лицам. Это право зафиксировано в

конституциях всех демократических государств м ира В Конституции

Украины (ст. 40) также записано, что "все имеют право направлять

индивидуальные или коллективные письменные обращения либо лично

обращаться в органы государственной власти, органы местного

самоуправления и к должностным и служебным лицам этих органов, которые

обязаны рассмотреть обращение и дать обоснованный ответ в установленный

законом срок".

ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ

С целью упорядочения работы лоббистов, предупреждения их

противоправных действий разрабатывается четкое законодательство,

регламентирующее систему лоббирования. В США, например, уже с 1946

года функционирует федеральный закон о регламентации лоббистской

деятельности. Согласно ст. 308 этого закона любое лицо, которое за плату

или по иным соображениям осуществляет деятельность с целью о казания

влияния на одобрение или отклонение какого -либо законодательного акта в

Конгрессе, прежде чем начать действовать в этом направлении, обязано

зарегистрироваться в Конгрессе и в письменной форме и под присягой

предоставить сведения о себе и лице, кот орое оно представляет и в чьих

интересах работает или выступает, указать срок выполнения этих

обязательств, ежеквартальные подробные расходы и источники

финансирования лоббистских действий.

Своими решениями 1953 и 1954 годов Верховный суд США уточнил

действие этого закона и распространил его только на тех лиц и организации,

основной целью которых является влияние на законотворческий процесс

путем "непосредственного общения с членами Конгресса по вопросам

обсуждаемого или предусматриваемого федерального зако нодательства". К

разряду лоббирования суд также отнес "обращения, адресованные

непосредственно к Конгрессу, его членам или комитетам". В соответствии с

законом сюда же были отнесены и публикации в газетах, журналах и других

периодических изданиях, иницииро ванные и оплаченные каким -либо лицом

с целью поддержки законодательного акта или противодействия ему.

Лоббистским по содержанию также считается прямое давление на членов

Конгресса с помощью "искусственного стимулирования кампании присылки

писем" в их адрес .

Понятие лоббирования не распространяется на политические кампании,

нацеленные на то, чтобы "возбудить мнение общественности" относительно

общих проблем. Оно также не распространяется на любое лицо, которое один

раз выступает на заседаниях той или иной ко миссии Конгресса, поддерживая

тот или иной законодательный акт или оппонируя ему; на любого

государственного служащего, который действует в границах своих

служебных обязанностей; на случаи, когда газета или любое другое

периодическое издание в обычном поря дке публикует новости,

редакционные статьи и комментарии, платные объявления, которые прямо

или косвенно призывают к ободрению или отклонению законодательного

акта, если такая газета, периодическое издание или лицо не участвуют в

дальнейшей деятельности в этом направлении. Понятие лоббизма не

распространяется также на контакт с представителем исполнительной ветви

власти, который затем контактирует с членом Конгресса,

Зарегистрированные лоббисты обязаны отчитываться обо всех поступивших

взносах на сумму от 500 долларов и более и указывать при этом фамилию

лица, сделавшего такой взнос; о расходах в размере, превышающем 10

долларов, с указанием конкретного лица, получившего эти деньги, а также

цели расходов. Лоббисты обязаны сообщать, на какие законодательные а кты

они планируют влиять, какие новые статьи были внесены благодаря их

усилиям.

Вместе с тем уточнения к закону 1946 года, внесенные Верховным судом

США, освободили многих влиятельных лоббистов (особенно действующих в

интересах профсоюзов) от необходимости отчитываться о своей работе на

том основании, что главная их цель не является лоббистской, либо потому,

что их представители не вступают в "прямые контакты" с членами Конгресса,

а общаются с работниками аппарата законодательного органа власти или

должностными лицами исполнительной ветви власти.

Несмотря на то, что единственным законом, регламентирующим

лоббистскую деятельность, остается федеральный закон 1946 года, правовой

статус лоббирования постоянно уточняется. Появление различных новых

нормативных актов в большинстве случаев обусловлено усилением

обеспокоенности общественности по поводу нарушений, которые имеют

место в этой сфере, и требованиями более четко упорядочить институт

лоббизма, что во многих случаях принимает вид дальнейшего "закручивания

гаек".

В частности, случаи пополнения рядов лоббистов за счет бывших

высокопоставленных государственных служащих, сенаторов или

конгрессменов способствовали одобрению нескольких законодательных

актов в конце 80-х годов. Так, с 1989 года министрам и официальны м

советникам президента, вышедшим в отставку, запрещено в течение одного

года влиять с лоббистскими целями ведущих должностных лиц

исполнительной ветви власти. С этого времени запрещено и конгрессменам в

течение одного года после окончания их полномочий за ниматься

лоббистской деятельностью в законодательных органах США. В последние

годы значительно усилился финансовый контроль за деятельностью

лоббистов, особенно за их попытками пользоваться средствами различных

фондов для финансирования кампаний выборов в Конгресс США.

Поиск новых, все более придирчивых регламентации деятельности

лоббистов временами приводит к некоторым недоразумениям. Примером

этого может служить определение содержания лоббизма, сделанное на 30

страницах Министерством финансов США весной 1 994 года, которое

вызвало удивление со стороны политической общественности. Среди

прочего в этом документе говорится, что каждое лицо, нанятое "следить" за

ходом событий на федеральном уровне и уровне штатов, например,

просматривать газеты и журналы, еще н е занимается лоббистской

деятельностью. Однако, как только это лицо начнет вырезать и подшивать

статьи для исследовательской работы с целью повлиять на законодательство,

оно тут же, согласно мнению Министерства финансов, становится

лоббистом. Это скорее вс его является следствием до сих пор существующего

определенного предубежденного отношения к лоббизму даже в странах

развитой демократии.

Неуклонно возрастает количество лоббистов, профессионально

занимающихся этой деятельностью. Например, в США с 1975 по 19 99 год

число зарегистрированных в сенате лоббистов увеличилось с 3000 до 35 000.

Каждая третья из крупных кампаний с ежегодной прибылью свыше 100 млн.

долларов имеет собственный штат лоббистов на столичном уровне. В США

ныне зарегистрировано более 14 тыс. физических и юридических лиц,

представляющих интересы 12,5 тыс. национальных и международных

предпринимательских организаций, отраслевых и ассоциированных

профсоюзных объединений, различного рода общественных и других

формирований.

Одним из главных стимули рующих факторов роста института лоббизма

является потребность негосударственных организаций устанавливать

хорошие отношения с государственными учреждениями и чиновниками на

федеральном уровне и уровне штатов (government relations). Государство, как

известно, разнообразными путями (через экономическое законодательство,

налоговую политику и различного рода контрольные функции) все

настойчивее стремится проникнуть во все сферы деятельности частных

организаций и жизнь отдельных граждан. Потому -то в последние годы и

растет количество корпораций, частных организаций, общественных

объединений и групп особого интереса, которые создают в пределах своих

управленческих структур специальные подразделения по вопросам связей с

органами государственной власти на национальн ом и местном уровнях. А

поскольку в этих подразделениях, как правило, работают лоббисты,

обязанные иметь дело с государственными органами и учреждениями, то

понятно, что лоббирование стало частью функций паблик рилейшнз

отдельной негосударственной организа ции.

СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ ЛОББИСТОВ

Лоббисты, отвечающие за связи организации с органами государственной

власти, главным образом отслеживают и взвешивают то влияние, какое

способны оказать обсуждаемые законопроекты в случае их утверждения на

жизнедеятельность этой организации. Как правило, работая в главном

столичном офисе, лоббисты, отвечающие за связи с законодательными

органами государственной власти, преследуют несколько общих целей:

1. Улучшают отношения с ответственными работниками государственных

учреждений и организаций.

2. Следят за работой законодательных и исполнительных органов,

министерств и ведомств в тех сферах и по тем вопросам, которые оказывают

влияние на жизнь людей определенного избирательного округа.

3. Активизируют участие избирателей в де лах государственного управления

на всех уровнях.

4. Влияют на законодательство, затрагивающее экономические интересы

избирателей определенной местности и расположенных там предприятий.

5. Заблаговременно информируют законодателей и достигают понимания с

их стороны особенностей работы организаций, действующих в определенном

избирательном округе.

По сути, выполняя роль доверенного защитника интересов организаций и

групп общественности и надежного источника сведений по определенному

кругу вопросов, лоббист име ет дело с информированием иных людей (в

данном случае имеется в виду общественность государственных органов) с

целью убедить их занять правильную позицию, принять требуемое ему

решение. Лоббисты во многих случаях добиваются успеха или же терпят

поражение в зависимости от того, насколько они владеют общими методами

науки и искусства паблик рилейшнз: способностями налаживать личные

отношения с объектами влияния и подавать убедительную информацию, с

одной стороны, законодателям и государственным чиновникам, а с другой, -

рядовым избирателям и заинтересованным гражданам. Но в дополнение к

таким ПР-способностям лоббистам нужны еще и всесторонние знания по

вопросам государственного управления, законотворческого процесса,

социальной политики, формирования обществен ного мнения.

Организация, заинтересованная в связях с органами государственной власти,

ее чиновниками, как правило, нанимает высококвалифицированных

специалистов, перед которыми, конечно же, ставится задача воздействовать

на законотворческий процесс.

Для выполнения такой работы, вероятно, не всегда нужно официально

регистрироваться лоббистом. Обратиться к члену парламента, должностным

лицам по тому или иному вопросу законодательства или управленческого

распоряжения может любое лицо или организация демократи ческого

общества. Но в отличие от тех, кто случайно или только время от времени

использует такую формальную возможность, лоббист -профессионал скорее

завоевывает доверие и уважение к себе (к своей организации) со стороны

законодателя. Дело в том, что для по дготовки и анализа законопроектов,

общения с законодателем и убеждения его в этих вопросах лоббист должен

быть преимущественно юристом по профессии, пользоваться авторитетом и

иметь хорошо налаженные личные связи на столичном уровне. Поэтому

официальные лоббистские должности занимают чаще всего опытные

политики, бывшие работники администрации президента, сенаторы и

конгрессмены, как только истекает срок их полномочий.

Нередки случаи, когда опытные лоббисты переходят на государственную

службу, а потом исполь зуют свою официальную должность, чтобы оказывать

поддержку бывшим клиентам. Происходит и обратное, когда

государственные служащие оставляют высокие посты и становятся

лоббистами. Например, Говард Пастер, советник президента США Б.

Клинтона, стал председате лем "Хилл энд Ноултон" - одной из

могущественнейших фирм паблик рилейшнз США. И хотя не было ничего

плохого в том, что Пастер перешел на новую, более высокооплачиваемую

должность, однако шум вокруг его нового назначения лишний раз обнажил

острую проблему взаимоотношений между профессиональными лоббистами

и теми, кого они лоббируют.

Чем же занимаются лоббисты? В общем виде суть работы лоббиста

заключается фактически в том, чтобы информировать и переубеждать других

(законодателей, тех, кто принимает решения). Безусловно, для этого одних