Хелд Д. и др. Глобальные трансформации. Политика, экономика, культура

Подождите немного. Документ загружается.

Режимы могут устанавливать систему правовой ответственности, использовать доступную

информацию, сокращать согласованную стоимость сотрудничества и обеспечивать некоторую

степень предсказуемости — «анархических» в противном случае — отношений (см. Keohane,

19843). Международные режимы — следствие необходимости найти новые формы

сотрудничества и регулирования общих проблем.

Международные режимы свидетельствуют о росте институциализации глобальной политики

(Young, 1989) р. 11). Они создают формы глобального управления, отличающегося от

традиционных понятий правления, которые предполагают наличие определенных центров

суверенной политической власти. Современ-

6о

ная международная система не обладает, конечно, каким-то одним политическим центром власти,

превышающим власть государства. Но, несмотря на это, международные регулирующие режимы

быстро развиваются, отражая интенсификацию моделей глобального и регионального

переплетения. Как замечает О. Юнг: «Международные режимы охватывают широкий спектр

проблем функциональной сферы, географической территории и членской принадлежности. С

функциональной точки зрения они ранжируются от соглашений по частным вопросам, таким как

охота на белого медведя, до соглашений, затрагивающих более широкие проблемы, например,

соглашения по Антарктике и космическому пространству. Охватываемая режимом географическая

область может быть и ограниченной, как строго обозначенный район в северной части Тихого

океана, на территории которого разрешен промысел пушнины; и гораздо более обширной, как,

например, зона действий глобальных режимов, затрагивающих проблемы международного

воздушного сообщения (Международная организация гражданской авиации или Международная

система ассоциаций воздушного транспорта — the International Civil Aviation

Organization/International Air Transport Association system) или контроля за ядерными

испытаниями. Что касается членства, то число участников режимов колеблется от двух-трех, если

речь идет о ловле рыбы в экстерриториальных водах, согласно Международному соглашению о

рыболовстве в северных районах Тихого океана, до сотни и более, как в режиме нераспростране-

ния ядерного оружия. Что, однако, больше всего поражает, так это то, что существует довольно

много международных режимов. Это отнюдь не нечто необычное, режимы — весьма

распространенная вещь в международном обществе» (Young, 1989, р. и).

Международные режимы охватывают большой круг участников, включая правительства,

правительственные органы и внеправительственные властные структуры. Кроме того, если

некоторые режимы по своей сути являются межправительственными организациями, то многие

представляют из себя гораздо более расплывчатые образования, будучи результатом

определенных соглашений, попыткой совместного решения политических проблем или

транснациональными объединениями по интересам. Так, режим международной безопасности в

Европе возник в результате сложных отношений между несколькими институтами, такими как

Северо-Атлантический блок (НАТО), ЕС, Союз западноевропейских государств (WEU:

коллективная оборонительная организация, состоящая из девяти западноевропейских государств,

созданная в 1948 г.) и Организация по безопасности и сотрудничеству в Европе (ОБСЕ),

состоящая из пятидесяти стран (европейских, за исключением США и Канады), основная функция

которой — поддерживать политическое равновесие и военную безопасность в Европе. По

сравнению с ними международный режим нераспространения ядерного оружия, по сути дела, не

является формальной международной организацией, а представляет собой международное

соглашение в сочетании с регулярными международными конференциями, на которых

принимаются ключевые решения. Это очень похоже на морской правовой режим, регулирующий

проблемы, связанные с эксплуатацией ресурсов морского дна. Кроме того, международные

режимы выполняют множество самых разных функций. Одни занимаются чисто контролирующей

деятельностью, как большинство режимов контроля за вооружениями, вроде тех, что следят за

сокращением вооружений в Европе (CFE — Conventional Forces

in Europe Treaty), тогда как другие созывают форумы для принятия коллективных решений

относительно международных прав собственности, как в случае локализации радиочастот или

распределения орбит искусственных спутников. Несмотря на это разнообразие форм, функций

и правовых статусов, международные режимы представляют собой систему правления — или,

лучше сказать, систему «правления без правительства» в современном мировом порядке

(Rosenau,

1992, р. 5).

В данном случае, говоря о глобальной политике, глобальном управлении и международных

режимах, нужно сделать одну серьезную оговорку. Оценивая их влияние, особенно их

отношения с государствами и мировым порядком, важно не упустить две проблемы, о

которых шла речь во Введении. Первая состоит в том, что национальное государство

лишается части своего суверенитета лишь тогда, когда на его месте возникает другая —

«более высокая», более независимая, экстерриториальная и более функциональная форма

власти, которая сокращает правовую основу принятия решений, руководствуясь только

национальными интересами. Ибо, как уже отмечалось ранее, национальный суверенитет

включает в себя, помимо всего прочего, и право осуществлять властные полномочия на ог-

раниченной территории, и политические руководство в рамках сообщества, которое имеет

право определять систему правил, инструкций и политики и соответствующей формы

правления. Вторая проблема, с которой мы сталкиваемся, размышляя о воздействии

глобализации на национальное государство, связана с тем, что необходимо различать

суверенитет и государственную автономию — способность государства независимо

формулировать свои политические цели и достигать их. Соответственно, важным

представляется такой вопрос: сохраняет ли национальное государство весь свой суверенитет,

если меняются пределы его автономии, или же оно действительно лишается части

суверенитета в результате глобализации политики? Этот вопрос имеет фундаментальное

значение для тех проблем, которые решаются во многих главах этой книги, — и мы еще

вернемся к нему в заключительной главе. Тем временем важно подчеркнуть следующее: ис-

следуя глобализацию политики, не обязательно исходить из того, что современное

национальное государство увядает, или что его суверенитет существенным образом разрушен,

или же что автономия государства резко сокращается. Это — фундаментальные вопросы,

которые еще подлежат изучению. В нижеследующих разделах, посвященных исследованию

этих вопросов, мы проследим процесс возникновения глобальной политики, рассмотрим

изменяющиеся модели институ-циализации и развитие инфраструктуры принятия

политических решений на международном, транснациональном и глобальном уровнях.

1.2.2 ИНТЕРНА Ц И ОН А ЛИЗА ЦИЯ И ТРА НСНАЦИОНА ЛИЗАЦИЯ: ПРОТЯЖЕННОСТЬ,

ИНТЕНСИВНОСТЬ И ИНСТИТУЦИАЛИЗАЦИЯ

В 1997 г. министры ведущих капиталистических стран (так называемой «большой семерки»)

по вопросам финансов и занятости встретились в Лондоне, чтобы обсудить проблему

безработицы. Основная цель этой «рабочей встречи» состояла в том, чтобы согласовать

усилия в области национальной экономики стран «большой семерки» с целью увеличения

рабочих мест. В то время эта встреча обрела символическое значение благодаря тому, что

вопросы безработицы были по-

ставлены на первое место в повестке дня западной политики. Действительно, на ежегодных

встречах руководителей стран «большой семерки» все больше и больше внимания уделялось

тем проблемам, которые раньше считались исключительно «внутренними», затрагивающими

интересы лишь той или иной страны. Фактически это представляет собой попытку

регулировать или «управлять» теми аспектами политической жизни, которые ускользают от

контроля любого отдельного государства, и знаменует возрастающее внимание скорее к

вопросам экономической, экологической и социальной безопасности, чем к традиционным

проблемам геополитики и военной безопасности. Встречи «большой семерки» выдвигают на

первый план то, что в наше время стало уже очевидностью: рост «институциализации»

глобальной политики по мере того, как правительства и граждане вступают в контакт с миром

межнациональных потоков и связей.

Этот вид институциализации — не просто явление XX в. Как уже было установлено ранее,

международные механизмы для «управления» теми или иными аспектами глобальных

отношений возникли еще в середине XIX в. (и даже гораздо раньше, если считать таким

механизмом «равновесие сил»: см. гл. 2). Однако лишь со времен Второй мировой войны

началось небывалое распространение подобных механизмов. Наряду с существенным

увеличением потоков торговли, прямых зарубежных инвестиций, финансов, туризма,

культурных связей, опасных отходов и знаний (обо всем этом речь пойдет в последующих

главах) произошла соответствующая интенсификация форм международного сотрудничества

в деле управления, регулирования, содействия, а иногда и предотвращения этих все

увеличивающихся потоков и связей. Считается, что такая регуляция — результат или

следствие именно этих новых потоков, однако есть основания думать, что она сама могла бы

быть серьезной причиной их появления (см.: Murphy, 1994)- Предпочтительнее все-таки

считать, что между историческими моделями социально-экономической глобализации и

историческими моделями политической глобализации существует отдельная связь.

Развитие международных агентств и организаций привело к значительным изменениям в том

аспекте мировой политики, который касается процедуры принятия решений. Возникли новые

формы многосторонней и многонациональной политики, включающие в себя правительства,

правительственные организации, многочисленные транснациональные группы давления и

международные неправительственные организации. В 1909 г. было всего 37

правительственных и 176 неправительственных организаций, тогда как в 1996 г. их уже было,

соответственно, около 2бо и 5472. Некоторое представление о масштабах этого роста, начиная

с 1945 г., дает диаграмма i.i. Кроме того, интересно заметить, что в период с 1946 по 1975 г.

число действующих международных соглашений между правительствами более чем

удвоилось: с 6351 возросло до 14061, в то время как число таких соглашений, охватывающих

межправительственные организации, увеличилось с 623 до 2303.

Приведенные цифры свидетельствуют о том, что быстрый процесс, включающий

«интернационализацию» процедуры принятия политических решений, подспудно шел и в

прежние времена. Неудивительно, что все эти достижения сопровождались усилением

дипломатических связей. После Второй мировой войны этот рост был особенно интенсивен:

средняя дипломатическая взаимосвязь государств увеличилась почти вдвое, в то время как

общее количество дипломати-

ческих миссий более чем утроилось (см. таблицу 1.3), хотя распространенность дипломатических

отношений осталась неравномерной. Например, недавние данные показывают, что и государство

принимает у себя от о до ю послов; 79 — °

11 до 5°; 46 — от 51 до 100, в то время как 9 — от 101

до 150 (Kidron and Segal, 1995. Р. 7б—77)-

Но даже эти данные не отражают лавинообразный рост правительственных и

межправительственных связей и взаимодействий — т. е. политических или коммуникативных

структур, которые связывают министерских чиновников одного государства с их коллегами из

других стран или с межгосударственными организациями. Эти политические структуры

чрезвычайно обширны и активны в своих повседневных контактах, которые становятся все более

легкими благодаря электронным коммуникациям. Как замечает М. Кларк, говоря о Великобри-

тании, «чтобы справляться со своими обязанностями, министерства вынуждены во все

возрастающей степени действовать в условиях международной среды. Каждый месяц примерно

две сотни чиновников только из Министерства сельского хозяйства, рыбного хозяйства и

продовольствия должны побывать в Брюсселе» (Clarke, i992> P- 96). Это создает огромные

проблемы политической коорди-

Таблица 1.3 Дипломатическая взаимосвязь государств, 1950—1991 (включая те государства, которые

связаны между собой хотя бы одним постоянным эмиссаром)

1950 1960 1970 1980 1991

Число государств 81 90 134 159 167 |

Общая взаимосвязь 2140 3566 5388 7163 7762 1

Средняя взаимосвязь 26 40 40 45 46 |

Взаимосвязь отдельных

государств:

США 70 80 115 136 150 f

Франция 70 75 117 133 142 \

ФРГ

69 99 125 135

Великобритания 67 80 115 131 132 1

Япония

65 90 104 111 I

Швеция 50 73 73 86 94

'ФРГ и Япония в 1950 г. еще не имели права устанавливать дипломатические отношения

ФРГ в 1991 г. — Германия

Истопник: Nierop, 1994. приложение 2

нации, так что государство часто выступает на мировой сцене не столько в качестве

единственного действующего лица, а как множество действующих лиц, принимающих участие в

работе многочисленных форумов. Например, в 1989 г. британское Министерство здравоохранения

и социального обеспечения заявило о своем признании устава Всемирной организации

здравоохранения (ВОЗ) по проблемам окружающей среды, не зная о том, что это подрывает

позиции Министерства охраны окружающей среды, которое на переговорах с ЕС протестовало

против ужесточения стандартов, предъявляемых к окружающей среде (Clarke, 1992, р. 165).

Если Министерство иностранных дел с давних пор отвечало прежде всего за все аспекты

международных отношений и внешней политики, то теперь эта ответственность все более и более

распределяется между различными министерствами и департаментами. Это повлекло за собой

быстрое увеличение не только численности и разнообразия исполнителей, заключающих

международные соглашения, но также числа и форм соглашений, заключаемых между государ-

ствами. Действительно, должностные лица многих министерств с большим трудом могут решить

сегодня, что является, а что не является внутренней проблемой; они находят, что ряд соглашений,

заключенных на различных региональных и международных уровнях, трудно контролировать и

практически невозможно уследить за всеми многочисленными международными встречами,

которые имеют существенное значение для понимания соответствующих политических проблем.

В известной степени это явление не новое. Например, Всемирный почтовый союз был основан в

1874 г. как объединение почтовых служб с целью подписания и соблюдения соглашений между

государственными министерствами, ответственными за быструю и регулярную доставку почты.

Но с ростом числа организаций, работающих в международной и межнациональной сфере, минис-

терств и агентств, вовлеченных в международные отношения, система международного принятия

решений и дипломатии в целом стала гораздо более слож-

ной и разнообразной. Департаменты и министерства иностранных дел превратились лишь в одну

из групп исполнителей, работающих в этой сложной системе, так что теперь даже сами дипломаты

поговаривают о «конце внешней политики» (Talbott,1997,p.81).

Если добавить к этой обширной правительственной и межправительственной деятельности

ключевые многосторонние конференции послевоенного периода, ежегодные саммиты стран

«большой семерки» и стран, входящих в состав ЕС, МВФ, ОПЕК, Регионального форума АСЕАН,

Общего рынка стран Латинской Америки, и многие другие официальные и неофициальные

встречи, то перед нами возникает образ чрезвычайно интенсивных и перекрестных структур

глобального, регионального и многостороннего правления. В качестве иллюстрации можно

привести пример, что в середине XIX в. проводилось две или три конференции или конгресса в

год, которые поддерживались межправительственными организациями; сегодня общее число

ежегодно проводимых конгрессов и конференций приблизилось к 4000 (Zacher, 1993)- Такие

мероприятия и соответствующие политические структуры сильно отличаются друг от друга в

плане своего пространственного распространения, функционального охвата, юрисдикции, власти

и политической ориентации (см., например, карту 1.3). Однако модель интернационализации

институтов современного национального государства, его действий и процессов принятия

решений вырисовывается вполне отчетливо. Национальное правительство замкнуто в матрице

глобальной, региональной и многосторонней системы правления.

Эта тенденция подтверждается и все большим переплетением норм международного права с

национальным законодательством и национальными юридическими процессами. Исследование,

посвященное выяснению вопроса о том, какую долю в национальном законодательстве занимают

нормы, совпадающие с международными стандартами или отвечающие их требованиям, дало

весьма интересные результаты. При изучении ссылок, прямых и косвенных, на международное

право в уставах Великобритании и Австралии XX в. выяснилось, что доля национального

законодательства, которая совпадает с международными юридическими стандартами или

соответствует этим стандартам, существенно увеличилась в течение столетия. Проведенное

исследование позволяет сделать вывод: «Количество ссылок на международные правовые нормы и

инструменты в законодательстве этих двух стран довольно внушительно; это опровергает

упрощенные версии разделения муниципального и международного права» (Crawford, i979b, p.

646; см. также: Alston and Chiam, 1995)- Кроме того, имеются данные, свидетельствующие о том,

что значительно возросло число случаев, когда в национальных судах ссылаются на нормы

международного права. Внушительно выросло и число тех случаев, когда в федеральных судах

затрагиваются проблемы международного права, требующие истолкования соглашений и других

международных правовых документов. Существующие на сей счет данные указывают на то, что

число такого рода случаев значительно возросло с начала 7о-х гг. XX в. (см.: Crawford i979a). В

этом отношении больше не существует строгого разграничения между внутригосударственными и

международно-правовыми нормами.

Соответственно, международное обязательство не является сегодня чем-то таким, что конкретное

государство или его министерство иностранных дел может соблюдать или игнорировать по своему

усмотрению, поскольку на уровне само-

го международного права международное обязательство не оставляет выбора. Все большее

число правительственных ведомств, федеральных судов и законодательных органов в своей

деятельности ориентируется на политику, стандарты и традиции международного процесса

выработки формальных и неформальных правил.

Институциализация глобальной политики и глобального управления не ограничивается

интернационализацией правительственной и государственной деятельности. Наряду с

последней происходит соответствующая транснационализация экономики, гражданских

обществ и национальных сообществ. Почти в каждой сфере социальной активности, от

экономической до культурной, наблюдается существенная институциализация

межнациональных отношений и структур, т. е. деятельности и отношений, пересекающих

территориальные границы национальных государств. Новые транснациональные

организационные формы возникли в процессе объединения людей и координации ресурсов,

информации и центров социальной власти независимо от национальных границ в политичес-

ких, культурных, экономических, технологических или социальных целях (Lash and Urry,

1994),

Эта транснационализация наиболее заметна в отношении глобализации финансов и в

производственной деятельности многонациональных корпораций (см. ниже, гл. 4—5)-

Например, в 1973 г. 239 национальных банков учредили Общество всемирных межбанковских

финансовых телекоммуникаций (SWIFT — Standardized Worldwide Interbank and Financial

Telecommunications), создав тем самым всемирную сеть для быстрой межбанковской связи. А

в 1989 г. в составе этой организации насчитывалось уже 1000 членов из 51 государства (Ward,

1989, р. 263). То же самое происходит и во многих других областях. В сфере политики

существует множество транснациональных групп давления, международных

неправительственных организаций, начиная с Гринписа и заканчивая Международной

конфедерацией профсоюзов (ICTU); в культурной сфере существуют такие группы, как

Всемирный мусульманский конгресс и различные христианские объединения; в социальной

сфере — многочисленные организации, подобные Международному Красному Кресту,

Католическому фонду зарубежного развития (CAFOD) и OXFAM; в научной сфере тоже

возникают профессиональные организации такого типа, как Международная ассоциация наук

о питании и Международная ассоциация политических наук. Начиная с 5о-х гг. XX в. рост

транснациональных организаций, т. е. неправительственных организаций (за исключением

корпораций и компаний), членами которых являются представители более чем двух стран,

носил лавинообразный характер: количество их возросло с 832 в 1951 г. до 5472 в 1996 г. (см.

выше диаграмму i.i).

Несмотря даже на то, что эти данные могут быть не вполне точными во всех отношениях

(существуют проблемы, связанные с установлением дефиниций, и проблемы со сбором

информации), они указывают на тенденцию к институциализа-ции социальных, культурных и

политических отношений на большей части земного шара, которая выходит за пределы

национальных границ. Многие из этих транснациональных организаций функционируют с

целью координации действий на расстоянии, организуя сообщества по интересам, независимо

от территориальных границ и охватывая основные мировые регионы (см., например, описание

групп защиты окружающей среды в гл. 8). Некоторые представляют собой

специфические транснациональные сообщества, например Католическая цер- ковь или такие

общественные движения, как экологическое или женское. Другие представляют собой менее

полезные формы транснациональных организаций — скажем, террористические и криминальные.

Несмотря на то, что конфликт между контрабандистами и политическими властями продолжается

уже много веков, рост межнациональных преступных организаций, занимающихся торговлей нар-

котиками (годовой оборот которой оценивается ныне в сумму, превышающую Зоо млрд.

долларов), и вообще рост разветвленной организованной преступности (такие

«интернациональные» группы, как Триады, Коза-Ностра и т. д.), стал главным предметом

беспокойства правительств и сил безопасности во всем мире (см. ниже, гл. з; Williams, 1994;

Castells, 1998).

Какими бы ни были основополагающие причины этой драматической интернационализации

государственной деятельности и транснационализации социальных и политических отношений,

почти нет сомнений в том, что происходит растущая интернационализация процесса принятия

политических решений и различных аспектов глобального правления, т. е. отмеченное выше

распространение глобальных инфраструктур, политических структур и институтов, законода-

тельной и иного рода деятельности.

1.2.3 СРЕДСТВА СВЯЗИ ГЛОБАЛЬНОЙ ПОЛИТИКИ: РАЗВИВАЮЩИЕСЯ ИНФРАСТРУКТУРЫ И

СКОРОСТЬ ПОЛИТИЧЕСКОГО ВЗАИМОДЕЙСТВИЯ

Нации, люди и организации связываются друг с другом с помощью многочисленных новых

средств коммуникации и сообщения, которые не знают государственных границ. Революция,

произведенная открытиями в микроэлектронике, информационной и компьютерной технологии,

дает возможность фактически мгновенно связаться с любым уголком мира, что в сочетании с

технологиями телефонной связи, телевидения, кабельной, спутниковой связи и реактивных

транспортных средств поразительно изменило характер политического общения. Новые формы

коммуникации дают возможность отдельным людям и группам преодолевать географические

границы, которые некогда служили препятствием на пути установления контакта, и открывают

доступ к широкому спектру социального и политического опыта, который прежде ни индивид, ни

группа никогда не могли бы получить непосредственно (см.: Giddens, 1991. Р- 84—85). Тесная

связь между «физической средой», «социальной ситуацией» и политикой, свойственная большей

части политических ассоциаций прежних времен, была разорвана. Современные системы

коммуникаций создают новый опыт, новые способы мышления и новые схемы политических

отношений независимо от непосредственного контакта и знакомства с теми или иными людьми, с

теми или иными проблемами (Meyrowitz, 1985, Р- 7; см. ниже, гл. j). В то же время неравный

доступ к новым способам связи создал новые модели политического участия и неучастия в

глобальной политике. Появление и развитие новых систем связи создает мир, в котором

особенности места и индивидуальности постоянно подчеркиваются и интерпретируются ре-

гиональными и глобальными коммуникационными сетями. Но, как бы ни была важна эта сторона

дела, значение новых систем связи выходит далеко за ее пределы, поскольку они являются

способом, если не сказать — единственным способом усиления многих процессов политического

изменения, о которых речь шла

в предыдущих разделах и пойдет в последующих; иначе говоря, их фундаментальная роль состоит

в том, чтобы открывать возможности для организации политических акций и осуществления

политической власти на огромных расстояниях и вообще преобразовывать современные

политические сообщества и системы территориальных государств (Deibert, 1997), Например,

распространение международных и транснациональных организаций, норм международного права

и правовых механизмов — их устройства и контролирующих функций, — все это получило

толчок от новых систем связи, и все зависит от них как от средства дальнейшего достижения их

целей (см. ниже, гл. 2,4 и 7),

Современные телекоммуникации перестраивают характер и форму политических организаций, а

также объединяют сообщества друг с другом в рамках новых структур взаимообмена (см. гл. 7, в

которой эта мысль подробно излагается и доказывается). Тем не менее, они не только удлиняют

дистанцию, на которой устанавливаются политические отношения, или расширяют связи между

политическими сообществами, они, кроме того, принимают участие в увеличении скорости

политического взаимодействия. Быстрая информация о событиях, инцидентах и катастрофах

может привести к почти немедленным региональным или глобальным последствиям. Десятки

миллионов людей на всех континентах были свидетелями того, что происходило в Китае на

площади Тяньаньмынь в 1989 г., вокруг Белого Дома в России в 1991 г. и у побережья Англии в

1995 г., когда участники движения Гринпис протестовали против намерения британской корпо-

рации Шелл затопить в Северном море гигантское нефтехранилище и грузовую платформу (Brent

Spar). Тот факт, что телевизионные камеры регистрировали эти события по мере того, как они

развивались, создавал впечатление участия в событиях, которые, хотя и происходили в

отдаленных местах, быстро и непосредственно становились известными во многих частях мира.

Это, в свою очередь, послужило причиной сложных и разнообразных реакций исполнительных

институтов государства и гражданского общества.

Существующая в настоящее время сеть глобальных телекоммуникаций охватывает все страны,

хотя все еще и незначительный слой населения земного шара, что отражает, как и многие другие

глобальные структуры, географию власти и привилегий. Персональная или прямая международная

телефонная и факсовая связь, существующая в развитом капиталистическом мире, до сих пор не

доступна во многих местах. Например, в небольшом городке Виллес-де-Браво, расположенном на

западе от Мехико, большинство населения пользуется услугами коммунальной телефонной

службы, в то время как в других местах страны даже эти службы являются редкостью.

Неравенство доступа и возможностей свойственно всей сети глобальных коммуникаций.

Интересно, что сама глобальная сеть — один из наиболее хорошо регулируемых секторов

транснациональной деятельности. Он управляется режимом международных телекоммуникаций,

включающим в себя Международный союз электросвязи (ITU, который в свою очередь

охватывает Сектор радиосвязи, Мировые конференции по радиосвязи и Международную

организацию спутниковой связи) и различные региональные организации (см. врезку 1.2). Все эти

организации представляют собой механизмы международной координации, облегчающие работу

всей системы всемирной телефонной, телеграфной, радио- и спутниковой связи. Каждый раз,

когда делается международный телефонный звонок или по-

Врезка 1.2 Региональные межправительственные телекоммуникационные организации

Азиатско- Тихоокеанское телеобъединение (The Asia-Pacific Telecommunity — APT),

основано в 1979 г., располагается в Бангкоке, количество стран-участниц — 26.

В Африке — Панафриканский телекоммуникационный союз (Pan- African Telecommu-

nications Union — PATU), был основан в 1977 г. с целью установить континентальную

институциональную координацию развития телекоммуникаций в Африке.

Постоянный Комитет телекоммуникаций (Telecommunications Permanent Committee) в

арабоязычном мире, созданный группой министров связи стран-участниц Арабской лиги.

Конференция европейских почтовых и телекоммуникационных управлений (Conference of

European Postal and Telecommunications Administrations — CEPT), созданная вначале как

консультативная группа западноевропейского Управления почтой, телеграфом и телефоном

(РТТ — Post, Telegrph and Telephone administrations); недавно приняла в свой состав членов

из Восточной Европы. Вместе со структурной реформой, происходящей во многих странах

этого региона, СЕРТ постепенно превратилась в группу министерств связи и регулирующих

агентств, а операторы создали свою собственную группу.

Межамериканская телекоммуникационная комиссия (Inter-American Telecommunications

commission — CITEL) является ответвлением Организации Американских государств; в

состав комиссии входят все страны этого региона, за исключением Кубы.

Региональное коммуникационное содружество (Regional Commonwealth for Communications

— RCC), основанное в Москве, объединяет министерства связи стран СНГ.

Источник.: ITU, I994b, box 5.9

сылается международный факс, этот процесс обеспечивается не только техническими средствами

и программным обеспечением глобальной коммуникационной инфраструктуры, но косвенным

образом и эффективным применением правил и положений режима международных

коммуникаций.

Со времени образования Международного союза электросвязи в 1865 г. международная

коммуникация была предметом интенсивного европейского, а впоследствии и глобального

контроля. Ревниво оберегающие свой национальный суверенитет и в то же время стремящиеся

обеспечить военную и коммерческую безопасность своих стран европейские правительства строго

контролировали свои «телеграфные порты» на заре коммуникационной революции. Сложность

правового обеспечения двусторонних телеграфных сообщений послужила серьезным

препятствием на пути к созданию единой международной сети. Это, в свою очередь, приводило к

тому, что телеграммы, пройдя таможенный пост, где с них взимались установленные тарифом

пошлины, и будучи дословно переданными в телеграфный офис соседней страны, расположенный

на противоположной стороне таможенного поста, при расшифровке на границе звучали абсурдно

(Cowhey, 1990). После образования Международного союза электросвязи (ITU) в 1865 г. в

результате сотрудничества между странами появилась возможность обеспечить бесперебойный

поток телекоммуникаций, что было обусловлено «международным телеграфным режимом,

требующим от своих членов принимать все международные сообщения и соединять провода

отдельных национальных систем в единую сеть» (Murphy, 1994, Р- 86—87). Преимущества этой

системы позволили в начале XX в. превратить европейский режим ITU в глобальный.

К концу XX в. проблемы поддержания эффективной сети глобальных связей стали намного более

сложными и гораздо более политизированными. Ставки очень высоки, так как мировой рынок,

предлагающий коммуникативные услуги, огромен: его стоимость в 1997 г. была оценена в 6оо

млрд. долларов. Значение его для национального суверенитета и автономии также велико и

заключается в том, что, в отличие от первых лет существования телеграфа, никакое государство не

может эффективно контролировать те транснациональные потоки электронной почты,

информации теле- и радиовещания и т. д., которые пересекают его границы. Особенно интересный

в этом отношении случай представляет собой Интернет (см. гл. 7).

Даже если судить по разрозненным данным, масштаб телекоммуникационной активности

производит впечатление: в 1980 г. международных звонков, сделанных из Германии, было 240000

млн., а к 1988 г. их число возросло до 600352 млн.; для Таиланда и Китая цифры, соответственно,

таковы — с 873 ДО 12646 млн. и с Ю75 До 45030 млн. (Zacher, 1992; см. также гл. 7). В течение

шести лет — с 1990 по 1996 г. — только число телефонных линий увеличилось с 520 до 718 млн.,

причем наибольший рост отмечен в Азии (по оценке ITU; см.: Financial Times, 17 March 1998, p. i).

Следует подчеркнуть, что по мере того, как мировые воздушные пути и околоземные орбиты

становились все более оживленными, возрастала и роль режима международных

телекоммуникаций в распределении международных прав на использование свободных

радиочастот и орбит. Без такого рода международной регулирующей деятельности целостная

система глобальных связей становилась бы все более и более раздробленной и, возможно, все

менее и менее эффективной. Даже такие страны, как Япония, США и Великобритания, которые

могли бы и не соблюдать тех или иных требований режима, соблюдают их полностью из-за тех

громадных преимуществ, которые предоставляет международная координация в столь важном

коммерческом секторе.

Значимость международного телекоммуникационного режима обусловлена тем, что он помогает

сохранять равновесие между государственной и корпоративной властью на арене глобальной

политики. До 7о-х гг. режим функционировал, не сталкиваясь с серьезными противоречиями. С

тех пор, как глобальные финансовые службы пережили революцию, а телекоммуникационный

бизнес в США и Великобритании был дерегулирован, режим стал игралищем политических

страстей. Его основополагающие нормы — стандартизация сетей, коллективное принятие

решений по общим глобальным проблемам (спектр вещания и траектории спутниковых орбит),

совместно обеспечиваемые службы и многосторонняя координация — остаются нетронутыми. По

большей части сохраняются также правила и механизмы принятия решений. В результате всем

государствам гарантирован минимальный уровень доступа к системе, особенно спутниковым

коммуникациям, которого режим, движимый исключительно интересами рынка, не мог бы

обеспечить. Режим в определенном смысле обладает элементами гло-

бальной системы в том своем аспекте, который связан с международным принятием решений.

Обусловлено это различными видами институциональной политики режима, что дает странам

«третьего мира» и их национальным монополиям, владеющим средствами связи, большее право

голоса, чем мог бы им обеспечить их экономический статус, хотя большинство решений

принимается путем выработки консенсуса.

Тем не менее, поскольку в экономически развитых странах быстрыми темпами идет процесс

дерегуляции сферы коммуникации, транснациональная коалиция, состоящая из

многонациональных корпораций, выступила с требованием установить более либеральный режим

международных телекоммуникаций. Стремление к либерализации рынка глобальных

коммуникаций — что еще больше удалит его от принципа равенства голосов при принятии

решений, — нашедшее поддержку и среди транснациональных финансовых и банковских кругов,

которые заинтересованы в дешевой коммуникации, не ослабевает. Наиболее яркое отражение оно

нашло в соглашении, заключенном в рамках ВТО, о либерализации международного рынка

основных телекоммуникационных услуг, которое вступило в силу 5 февраля 1998 г. Несмотря на

это, даже США, будучи наиболее решительными сторонниками глобального дерегулирования,

вынуждены были на тот момент признать «принцип планирования постоянной системы

спутниковых служб, который предоставляет каждой нации собственное место на орбите» для того,

чтобы избежать полного крушения порядка регулирования (Vogler, i992> P-13)-

Политика режима определяется в основном соотношением сил между сравнительно небольшой

коалицией правительств, корпоративных интересов и технических специалистов, настаивающих

на углублении либерализации, и гораздо более многочисленной группой государств с их

национальными монополиями, владеющими средствами связи, и техническими специалистами,

которые хотят ограничить дальнейшую либерализацию, но необязательно остановить ее вообще.

Результатом является сложное взаимодействие международных и транснациональных

политических сил, политические последствия которого зависят от институциональной динамики

самого режима.

Природа современного телекоммуникационного режима представляет собой картину

динамического взаимодействия между внутригосударственными и международными сферами.

Более того, она настолько усиливает представление о глобальной политике, что политическое