Харитонова О.І., Харитонов Є.О. Порівняльне право Європи: Основи порівнялього правознавства. Європейські традиції

Подождите немного. Документ загружается.

крім випадків, прямо вказаних у законі, тощо. Відбувається часткова рецепція здобутків

приватного права, що знаходить відображення у визнанні права приватної власності, розширенні

кола речових прав, розширенні прав учасників договірних відносин, збільшенні можливостей

прояви ними ініціативи, вільного розсуду при укладенні договорів, у тому числі пов'язаних з

виробництвом товарів та їхньою реалізацією тощо.

Разом з тим, недоліком законотворчості в Україні того часу був її значною мірою безсистемний

характер. Тому у 1994 р. почалася розробка концепції розвитку законодавства України, в основу

якої було покладено нові уявлення про право, що ґрунтувались на ідеях громадянського

суспільства та правової держави (Ю.Шемшученко). Згідно цій концепції вирішити проблему вдос-

коналення цивільного законодавства могла тільки його кодифікація, яка мала здійснюватися на

підставі нової Конституції України, будучи складовою частиною конституційної реформи.

Підготовка проекту Цивільного кодексу України поставила перед необхідністю дати відповідь

на ряд концептуальних питань. Зокрема, чи має бути єдиний кодекс, що регулює майнові

відносини? Яка система права має бути обрана як зразок? Якою має бути структура майбутнього

кодексу? Чи має він регулювати сімейні відносини?

У процесі обговорення цих питань знову виникла характерна для радянської та пострадянської

цивілі-стики розбіжність у поглядах відносно доцільності створення окремого Господарського

кодексу.

Думка про корисність існування двох кодексів, які регулюють майнові відносини, активно

відстоювалася «господарниками» з посиланням на те, що Господарський кодекс — це те ж саме,

що і Торговий кодекс, який визнається законодавством багатьох країн з ринковою економікою (Г.

Знаменський, В. Мамутов). Цивілісти слушно зазначали, що структура та зміст цих кодексів не

мають нічого спільного, і наполягали на тому, що «приватне право, яким є цивільне право, має

акумулювати весь комплекс питань правового статусу приватної особи у громадянському

суспільстві. Тому майбутній Цивільний кодекс має бути найбільш повним виявленням захисту

прав осіб — як фізичних, так і юридичних, — охоплювати правове регулювання всіх майнових

ринкових відносин, у тому числі пов'язаних із підприємництвом» (Я. Шевченко, Н. Кузнецова).

Декотрі вчені висловили думку, що створення Цивільного та Господарського кодексів

виправдане з практичних міркувань, однак слід чітко розмежувати предмети їхнього правового

регулювання, що поки не вдається (В. Опришко, О. Підопригора).

На цю дискусію наклалася проблема вибору зразка (зразків) при створенні проекту Цивільного

кодексу, яка постала ще на початку роботи над проектом. (Слід зазначити, що дискусія між

«цивілістами» та «господарниками» теж значною мірою пов'язана з вибором зразка.

«Господарники» завше дорікали і дорікають «цивілістів» тяжінням останніх до римського права

(В.Мамутов). Самі ж вони більше тяжіли і тяжіють до радянських зразків регулювання

господарських відносин).

Зокрема, зазначалося, що сучасна правова система України найбільш близькою є до романо-

германської, хоча й має ряд істотних відмінностей від останньої. Разом з тим, зверталася увага на

те, що останнім часом посилився процес запозичення елементів англосаксонського права. Це є

об'єктивною закономірністю, що зумовлена зближенням суспільно-політичних національних

систем на Європейському континенті (Ю. Шемшученко). Було також підкреслено, що чинні

цивільні кодекси західних держав мають бути у полі зору авторів нового Цивільного кодексу

України з тим, щоб використати усе те цінне, що увійшло до скарбниці світової цивілістики (О.

Бандурка, О. Пушкін, О. Скакун). Деякі науковці звертали увагу на доцільність використання

положень Основ цивільного законодавства 1991 p., які стали вищим досягненням радянської

цивілістики. При цьому йшлось не про сліпе копіювання, а про творче використання ідей та

положень Основ з їхньою переробкою, уточненням і оновленням (Г. Матвеев, О. Підопригора).

Зазначалась також доцільність рецепції римського приватного права, яке є першоджерелом

більшості західних кодифі-кацій (В. Копєйчиков, В. Медведчук, Є. Харитонов). Зверталось увагу й

на те, що має бути ураховане принципове положення про співвідношення норм міжнародного та

національного права, закріплене у Законі від 10 грудня 1991 року про дію міжнародних договорів

на території України (О.Єгоров).

Незважаючи на розмаїття поглядів, висловлених у процесі дискусій, було створено декілька

проектів Цивільного кодексу України. Порівняємо концепції декількох його варіантів, що дасть

змогу судити про динаміку концепції проекту, тенденції розвитку цивільного законодавства

взагалі.

Перший варіант проекту цивільного кодексу складався з 7 розділів: 1 — Загальні положення; II

— Право власності; III — Володіння та інші речові права; IV — Зобов'язальне право; V — Право

інтелектуальної власності; VI — Спадкове право; VІІ — Міжнародне приватне право. Тут звертає

на себе увагу вміщення у розділі «Загальні положення» глави про об'єкти цивільних прав, а також

глави, яка регламентує участь держави у цивільно-правових відносинах. Цікавим був розділ III.

Якщо попереднім розділом загалом відображено положення Закону «Про власність», то III розділ

містив норми про інститути, як відомі радянському цивільному праву — право повного

господарського ведення та право оперативного управління, так і ті, що не були відомі йому взагалі

або застосовувались частково — сервітутні права, емфітевзис, суперфіцій, довірча власність. У

розділі «Зобов'язання» з'явились нові зобов'язання з публічної обіцянки винагороди, ведення

чужих справ без доручення, створення загрози заподіяння шкоди та декотрі інші.

Проект Цивільного кодексу від 20 березня 1996 року відрізнявся від наведеного вище

структурою, більшим обсягом, системою викладу (він містив 8 книг, які поділялися на розділи,

розділи — на підрозділи, підрозділи — на глави, декотрі з глав поділено на параграфи), низкою

нових законодавчих рішень. Тенденції до забезпечення суверенітету особи знайшли відображення,

зокрема, у виокремленні книги (другої) «Особисті немайнові права фізичних осіб», що містить

норми, направлені на забезпечення природного і соціального існування фізичної особи. Змінився

підхід до регулювання речових прав, яким була присвячена книга ПІ «Речове право», що містила

главу, яка регулювала загальні положення речевого права, а також два розділи: «Право власності»

та «Володіння й інші речові права». Було також розширено коло відносин, що регламентуються

книгою IV — «Право інтелектуальної власності» і книгою V — «Зобов'язальне право». Істотною

новелою стало включення у проект Цивільного кодексу книги VI — «Сімейне право», що, загалом,

відображало закономірну тенденцію регулювання відносин між громадянами єдиним Кодексом.

Такий підхід збережено і у проекті цивільного кодексу від 26 серпня 1996 p., де було враховано

положення Конституції України, більш детально регламентовано низку відносин тощо.

Загалом динаміка проекту Цивільного кодексу України у той час свідчила, що за структурою та

змістом він поступово наближався до кращих зразків у цивілі-стиці, відмовляючись від

паліативних рішень перехідного періоду та всотуючи у себе досягнення різних систем права. То ж

природним було те, що саме проект від 26 серпня 1996 p., загалом, успішно пройшов на Верховній

Раді перше читання у 1997 р. і друге читання у 2000 р.

Разом з тим, вже незабаром підтвердились оцінки проблеми гармонізації українського

законодавства з європейським як процесу тривалого та болісного. По-перше, знову активізувалася

дискусія про доцільність прийняття Господарського кодексу, прибічники якого, загалом, не

наводили нових аргументів на його користь, але активно використовували сподівання суспільства

на посилення державного регулювання економікою як засіб виходу із тривалої кризи. По-друге, у

підході, де вирішення питання про регулювання сімейних відносин все ж таки перемогла Східна

(Візантійська) традиція, внаслідок чого Сімейний кодекс був прийнятий окремо. Таким чином,

концепція Цивільного кодексу, як єдиного кодексу приватного права, зазнала відчутних втрат.

Природно, що після прийняття Кодексу постає питання: наскільки відчутними є ці втрати і яким

може бути їх відлуння у майбутньому?

Щоб відповісти на це питання, визначити місце Цивільного кодексу у системі вітчизняного

законодавства, спробувати зробити прогноз тенденцій у цій галузі, нагадаємо положення про те,

що кодекси можуть бути за своїм характером та значенням двох видів (типів).

Перший вид (тип) називаємо «пасіонарним», оскільки у цьому випадку має місце не стільки

узагальнення, систематизація та узгодження вже накопиченого законодавчого матеріалу зі змінами

і доповненнями до нього, скільки створення кодифікованого акта на принципово новій або значно

оновленій порівняно з тією, що існувала у державі і суспільстві, концепції права. Такі кодекси є

реалізацією концепції, що суттєво різниться від тієї, що існувала раніше. Вони вносять істотні

зміни у рівень регулювання певного виду суспільних відносин, переводячи його у нову якість,

внаслідок чого впливають на суспільні відносин, які регулюють. Нерідко вони можуть слугувати

взірцем (і слугують таким) для правотворчості у інших державах, надихаючи розробників на нові

рішення (а іноді на прямі запозичення).

Другий вид кодексів являє собою завершальний акт того чи іншого етапу розвитку певної галузі

права. Називаємо його «підсумковим», оскільки він, ніби, підбиває підсумки розвитку правової

думки і законодавства країни на цьому етапі, підводить риску під досягненнями у тій та іншій

сфері, фіксуючи останні.

Попри згадані вище втрати, новий Цивільний кодекс України слід віднести до актів

«пасіонарного типу». Це пов'язано з тим, що він створювався на новій концептуальній основі як.

кодекс громадянського суспільства, правової держави і кодекс приватного права, з врахуванням

сучасних європейських тенденцій і досвіду. Закиди противників Кодексу в тому, що в ньому

відчувається вплив Модельного кодексу СНД, Цивільного кодексу Російської Федерації, тих чи

інших європейських країн є безпідставними, оскільки має місце не запозичення окремих

правничих рішень, а врахування загальних тенденцій розвитку приватного права у Європі, котрим

слідують і названі «зразки».

За своїм характером Цивільний кодекс є (і має бути) актом універсальної дії, що

застосовується до регулювання будь-яких відносин, що знаходяться у сфері дії приватного права і

не регламентуються спеціальним законодавством. Це означає, що він може субсидіарно

застосовуватися, навіть без окремої згадки про це, до сімейних, підприємницьких та ін. відносин,

які безпосередньо не врегульовані нормами відповідного кодексу і ґрунтуються.на рівноправності

становища сторін даних відносин.

5. Адміністративістика Російської Імперії

В Російській імперії наука адміністративного права почала формуватися на початку XIX ст. як

наука поліцейського права. Становлення і розвиток поліцеїстики ґрунтується на німецькому

науковому досвіді в цій галузі. Так, відомі російські поліцеїсти другої половини ст. М.Х. Бунге,

М.М.Шпилевський, І.Є. Андріївський, В.В. Іванівський, І.Т. Тарасов та інші були прихильниками

концепції Р. фон Моля, викладеної в його фундаментальному творі «Наука про поліцію».

Одним з перших вітчизняних дослідників історії політико-правових концепцій науки

поліцейського права є М.М. Шпилевський. У своєму творі «Поліцейське право як самостійна

галузь правознавства», що вийшов друком у 1875 році в Одесі, науковець приділяє увагу про-

блемам поліцейського права Німеччини.

М.Х. Бунге (1823-1895 pp.), професор поліцейського права Київського університету, один з

перших адептів німецького політеїзму притримувався концепції розширеного тлумачення

поліцейського права, викладеної у творах Роберта фон Моля. Більш ніж будь-хто, він займається

дослідженням джерельної бази поліцейського права, до якої відносить не лише закони, але й

підзаконні акти, акти органів виконавчої влади. Він одним з перших обґрунтовує поняття суб'єктів

поліцейського права.

В свою чергу, Тарасов І.Т., професор Московського університету, був одним з перших, хто

обґрунтував розмежування предметів поліцейського та адміністративного права. На його думку,

регламентація суспільних відносин, не пов'язаних з діяльністю поліції, має бути предметом

самостійної науки адміністративного права. Серед теоретичних проблем курсу поліцейського

права основну увагу приділено співвідношенню владних повноважень поліції: розпорядчої

діяльності і засобам державного примусу. У своєму творі «Нарис науки поліцейського права»

(1897 p.), крім питань матеріального права, науковцем аналізується також процесуальний аспект

поліцейського та адміністративного права, зокрема, діяльність адміністративних судів.

Неординарність, нестандартність наукових досліджень Тарасова І.Т. підтверджується його

зверненням до таких проблем вітчизняної науки адміністративного права, які ще не піддавались

аналізу, наприклад, дослідження проблеми меж державного впливу у сферах публічно-правових

відносин та приватного права (О.Агапов).

Антонович А.Я (1848 -?), професор юридичного факультету університету Святого Володимира

у Києві, фахівець з політичної економії та поліцейського права, поліцейське право визначав як

«науку, що вивчає правове підґрунтя для господарського впливу з боку громади і держави

збереженню і розвитку народного блага. До завдань цієї науки він відносить дослідження всіх гос-

подарських норм, що спрямовані на охорону існуючого добробуту, тобто попередження та

припинення дій, які можуть порушити добробут, а також дослідження всіх норм з метою

належного сприяння подальшому розвитку народного блага. Поліцейське право, на думку вченого,

є необхідним доповненням політичної економії.

Серед по ліцеїстів кінці XIX ст. — прихильників німецької школи поліцейського права — не

можна не назвати професора Санкт-Петербурзького університету І.Є. Андреєвського (1831-1891

pp.), котрий свою концепцію по-ліцеїстики виклав у фундаментальній праці «Поліцейське право».

її оригінальність полягає в тому, що, на думку науковця, існує два методи правоохоронного впливу

— поліцейська діяльність держави та поліцейська діяльність уряду. Поліцейська діяльність

держави забезпечується всією системою суб'єктів приватного та публічного права, це діяльність

поліцейська у широкому розумінні цього слова. Якщо ж цього буде недостатньо для створення

умов добробуту і безпеки, поліцейська діяльність уряду, що полягає у нагляді над підприємствами

приватних осіб, спілок та товариств, які ці добробут і безпеку мали забезпечити, повинна вживати

заходів для їх забезпечення. Тим самим обґрунтовується примат загальнодержавних інтересів над

приватними.

Певну увагу приділяє Андреевский І.Є. генезі поліцейського права, в становленні якого

розрізняє три етапи. Перший — античний та ранньофеодальний (до початку XII ст.), коли

формуються владні органи, діяльність яких ще є дуже недосконалою. Другий період розвитку

поліцеїстики (XIII — XVIII ст.) характеризується становленням органів державного примусу, що

забезпечують суспільну безпеку розвитком правових засад їх діяльності (поліцейського

законодавства) і як наслідок — поступовим обмеженням позаправових методів державного

примусу. І, нарешті, третій етап знаменує формування і розвиток спеціалізованих органів

виконавчої влади. В цей період з'являються «поліцейські держави», до яких науковець відносить,

перш за все, післяреволюційну Францію.

Вдосконалення системи охорони громадського порядку в Росії і, зокрема, створення

превентивної системи, Андреєвський І.Є. пов'язує з вдосконаленням функцій правоохоронних

органів Міністерства поліції, а потім — Міністерства внутрішніх справ, що поєднує повноваження

з попередження та припинення правопорушень.

Вчення І.Є. Андреєвського ґрунтується на дослідженні публічно-правових установ, їх природи,

функцій, вад, недоліків та переваг. За політичним світоглядом він — ліберал, прихильник ідеї

правової держави. Характерним для вчення Андреєвського І.Є. є поділ діяльності поліції на таку,

що забезпечує безпеку (поліцію безпеки) та таку, що забезпечує добробут (поліція добробуту).

Концепція поліції безпеки базується на протиставленні факторів, що мають підґрунтям недобру

волю людини і таких, що від неї не залежать (надзвичайні обставини різного характеру). Але і

перші, і другі спричиняють негативний вплив на суспільний, публічний інтерес.

Поліція добробуту за мету має створення соціально-правових гарантій духовного розвитку

народу, вона є право реалізуючим фактором загальнодержавної соціальної політики. Основним

методом впливу правоохоронних органів є державна дозвільна політика. На думку науковця

державний вплив не може бути однаковим для різних галузей і залежить від традицій і публічного

інтересу. Таким чином, Андреєвський І.Є. поруч з урядовою поліцейською діяльністю називає

також суспільну поліцейську діяльність.

Концепція поліцеїстики Андреєвського І.Є. заперечує протиставлення загальної та особливої

частин навчального курсу. Теоретичні дефініції чинного права розглядаються ним у єдності їх

практичного здійснення.

Ще одним із вчених-поліцеїстів того часу був Белявський М.М. (1869 — ?), котрий у своїх

творах провадить думку про те, що сучасний стан суспільного життя передбачає підвищення ролі

держави в управлінні.

Разом із вченими, що ґрунтували свої дослідження на науковому досвіді західноєвропейської

поліцеїстики, в Росії працювали й вчені-поліцеїсти, концепції яких не співпадали з головними

ідеями іноземних вчень. Яскравим представником такого напрямку в розвитку адміністративного

права є В. М. Лєшков.

К.С. Бельський, піддаючи аналізу праці В.М. Лєшкова, зазначає, що цей науковець був

фундатором і прихильником земської реформи, а предметом його наукових розвідок були, перш за

все, організаційно-управлінські аспекти діяльності земської громади. За його вченням, центр

управління знаходиться не на верхніх поверхах влади, а внизу — в громаді: Лєшков був

прихильником так званого «суспільного права», під яким розумів систему правових норм, що

регулюють відносини у сфері безпеки суспільства, населення, його добробуту і управління

громадськими справами (К. Бельський).

Саме В.М. Лєшков став одним з опонентів у дискусії, що виникла після опублікування

«Поліцейського права» І.Є. Андреєвського.

Концепції величезної ролі поліції у житті суспільства І.Є Андреєвського Лєшков протиставляє

свою концепцію суспільного права з домінуючим значенням волі народу у становленні, розвитку

та розбудові держави, котра є лише засобом досягнення народного блага.

Курс суспільного права, розроблений вченим, також складався з Загальної та Особливої частин. У

Загальній частині аналізу піддано вплив матеріального та духовного життя народу на публічно-

правові інститути, співвідношення загальнодержавних інтересів і особистих прав. Це зумовлює і

незвичайну джерельну базу курсу, де разом з нормативними джерелами вказано й пам'ятки

духовної та історичної науки, що відображають побут та психологію народних мас.

Розробляючи далі свою концепцію суспільного права, науковець врешті-решт доходить

висновку про недоцільність поліцейського права взагалі, яке має повністю замінити суспільне

право.

Полеміка В.М. Лєшкова і І.Є. Андреєвського продовжувалася досить довго і закінчилася не на

користь суспільного права, яке не має точно визначеного предмета.

Ще один з відомих політеїстів кінця XIX — початку XX ст. — професор В.В. Іванівський

обґрунтував принцип єдності концепцій поліцейського та адміністративного права.

Адміністративне право включає право внутрішнього управління та поліцейське право, предметом

якого він вважає вивчення законів та підзаконних актів, що регламентують заходи задля створення

безпеки і добробуту. У 1904 р. виходить друком його праця «Учебник административного права:

Полицейское право. Право внутреннего управления». Даний твір складається з Загальної та

Особливої частин, що стає вже традиційним, причому майже всю увагу автором приділено

Особливій частині. Вперше у вітчизняній науці Іванів-ським В.В. обґрунтовано не лише

становлення нової галузі адміністративного права, але й зроблено спробу розробки методології

адміністративно-правової науки. Автор, зокрема, виокремлює групу загальних методів і серед них

— методи класифікації, історико-порівняль-ний, юридичний. Певну увагу у його творах приділено

організації державної служби, якою Іванівський В.В. називав діяльність фізичних осіб, спрямовану

на здійснення волі носія верховної влади з уповноваження останнього. Ці та інші питання вчений

розкриває у творі «Русское государственное право. T.I. Верховная власть и ее органы (Вып. 7.

Государственная служба)» (1895-1898) Попри певну оригінальність, концепція Іванівського В.В. не

розкриває специфіки адміністративного права, його інститутів, розглядаючи їх як складову науки

державного права.

В цілому, можна констатувати, що у Російській імперії, частиною якої була й Україна, на

початку XX ст. склалися два основні напрямки, дві школи у науковому обґрунтуванні

адміністративного права як самостійної галузі.

Перша з них визнавала за поліцейським правом історичне значення в тому, що його замінило

повністю вчення про управління. Яскравим представником цієї школи вважається О.І. Лістратов,

котрий визначає адміністративне право як вчення про правовідносини в сфері державного

управління і викладає основні висновки щодо цього в «Основних началах адміністративного пра-

ва», що виходять друком у 1914 році.

Не менш вагомий внесок у цьому напрямку зроблений Є. Берендтсом (1860-1925 pp.), котрий

був прихильником генезис поліцейського права у право адміністративне. У своєму

фундаментальному творі «Досвід системи адміністративного права» (1898) вчений, полемізуючи з

І.Є.Андреєвським, Р. фон Молем, доходить висновку про те, що поліцейське право, поступово

перероджуючись, перетворюється у право адміністративне, саме право, а не політику управління.

Є.Берендтс є одним з перших теоретиків основних догматів адміністративно-правової науки

майбутнього XX ст.. До суб'єктів адміністративного права вчений відносить публічно-правові

інститути та приватноправових учасників адміністративно-правових відносин: фізичних осіб та

корпоративні об'єднання. Особливим статусом він наділяв комерційні організації, тому що їх

діяльність регулювалась як нормами публічного, так і нормами приватного права.

Найважливішим постулатом адміністративно-правового вчення Є.Берендтса є пріоритет

публічних інтересів держави над правами фізичних осіб. Саме він стає основою визначення вченим

поняття адміністративного права, яке являє собою, на його думку, сукупність норм, що регулює

обов'язково і примусово діяльність органів державної влади, а також суспільних груп і приватних

осіб для здійснення державних завдань і сукупність зумовлених цією діяльністю юридичних

відносин між державою взагалі, її органами, суспільними групами і приватними особами

(О.Агапов).

Другий напрямок, представлений такими вченими, як Тарасов І.Т., Івановський В.В. та інші, має

метою обґрунтування тези про те, що заміна поняття «поліція» поняттям «державне управління»,

або «адміністрація» не є вірною, тому що поліція є самостійною частиною адміністрації, а

поліцейське право — частиною адміністративного.

Ще протягом тривалого часу адміністративне право буде розглядатися вченими як складова

частина права державного або ж теорії права взагалі. Підґрунтям такого підходу була ідея

нерозривності права, поділу його лише на публічне та приватне. Так, у двотомній праці

М.М.Коркунова «Російське державне право» (1908-1909) розглядаються і питання

адміністративного права. Г.Ф.Шершеневич аналізує виконавчу владу через призму розподілу влад

у загальній теорії права тощо.

6. Радянська доктрина адміністративного права

Розглядуваний період розвитку адміністративного права повністю пов'язаний з марксистсько-

ленінським баченням управління державними та суспільними справами. Перехід управління

галузями виробництва розглядається як результат захоплення влади пролетаріатом, одержавлення

всіх сфер життя, встановлення суспільної власності. Розширюються завдання та функції держави з

управління суспільним життям і у процесі диференціації наук, що вивчають управління,

з'являється тенденція розвитку адміністративного права на підґрунті галузі державного управління.

Воно в той період отримує назву «адміністративне управління», а його предмет обмежується

визначенням сукупності заходів по охороні революційного порядку та безпеки. Практично адмі-

ністративне право перетворюється на право «міліцейське». Взагалі слід зазначити, що

адміністративне право в період становлення радянської влади було найбільш непевним, підозрілим

в очах більшовистської влади за свій зв'язок з правом поліцейським, з чим пов'язані й подальші

труднощі у його формуванні на початку радянської доби. Впродовж двох десятиріч свого існуван-

ня за нової влади адміністративне право двічі забороняється як галузь правознавства і навчальна

дисципліна: вперше у 1917 — 1921 pp., вдруге — у 1928 — 1937 pp. Воно вважається притаманним

лише буржуазному суспільству, у якому є поліцейські відносини і існують протиріччя між владою

і населенням.

У 1928 році адміністративне право вилучається з навчальних програм, згортаються наукові

дослідження, постійним репресіям піддаються вчені-адміністративі-сти. У 1936-1937 pp.

репресується велика група вче-них-юристів Інституту радянського будівництва на чолі з його

директором П.М. Пашуканісом.

Наслідком цього є політизація, надмірна ідеологізація адміністративного права, в якому

панівною стає політична доктрина радянської державності, що знаходить прояв у всій системі

заходів, яких вживає радянська влада для зміцнення своїх позицій. З самого початку свого

існування влада створює систему органів, що забезпечують її існування.

У 1921-1922 pp. було прийнято Постанови про наркомати. Положення про ради губернських,

уїзних та заштатних міст, Положення про сільські ради, Тимчасові правила про службу в

державних установах та низку інших актів. Ними встановлювався статус центральних органів

управління і місцевих органів влади, межі повноважень тощо. Але слід зазначити, що виконавчо-

розпорядчі органи будь-якого рівня керувалися у своїй діяльності виключно вказівками

комуністичної партії, котра сполучала політичне керівництво з координацією діяльності

виконавчо-розпорядчих, законодавчих та судових органів. Керівники майже всіх союзних та союз-

но-республіканських міністерств та відомств ex officio були членами (або кандидатами в члени)

Центрального комітету КПРС.

Адміністративне законодавство, що приймається, враховує всі настанови партії. Так, у 1921-

1922 pp. розширюється фактична свобода засобів масової інформації, совісті, спілок, що

регламентується Конституцією, а порядок здійснення встановлено низками декретів. Це, природно,

зумовило підйом масової свідомості, появу у пресі публікацій, що відбивали дійсний стан речей у

суспільстві. Це не могло тривати довго і вже у 1922 році відбувається XII партійна конференція,

яка у своїй резолюції «Про антирадянські партії та течії» вказує на необхідність посилення

ідеологічної боротьби проти антисоціалістичних сил. Перш за все, йдеться про контроль за

засобами масової інформації, посилення впливу комуністичної партії у вищих навчальних

закладах, про застосування до цих сил засобів адміністративних та кримінально-правових.

Адміністративне законодавство, прийняте у 1922-1923 pp., враховує вказівки XII

партконференції. Створюється Головне управління зі справ літератури та видавництва (Головліт)

Постановою ВЦИК та СНК, яке здійснює нагляд за усіма видами друкованої продукції. До його

складу входили представники ГПУ та Ревво-єнради, що коментарів не потребує. Декретом СНК у

1923 р. при Головліті створюється Комітет з контролю за репертуаром. У 1922 р. з'являється також

низка декретів про спілки та товариства.

За перші роки радянської влади накопичилась велика кількість нормативних актів, що

послужило поштовхом для здійснення кодифікації адміністративного права, зокрема.

Кодифікаційні роботи починаються у 1922 році, коли було детально розроблено Примірну схему

Кодексу адміністративного права УРСР.У жовтні — листопаді 1924 року проект

Адміністративного кодексу УРСР було внесено в комісію з розгляду законодавчих пропозицій. До

її складу входили керівні працівники НКВС, ВСНГ, НКЮ, ГПУ, прокуратури, політконтролю

Державного політичного управління республіки тощо. У листопаді 1926 року проект

Адміністративного кодексу було розглянуто Кодифікаційною комісією ВУЦВК, обговорення

провадились по статтях, внаслідок чого у проект було внесено близько 100 поправок. Дороблений

проект 12 жовтня 1927 року було затверджено у якості кодексу і введено у дію з 1 лютого 1928

року,

Адміністративний кодекс містив 528 статей, об'єднаних предметом ведення у 15 розділах, котрі,

у свою чергу, поділялись на глави та статті. Перший розділ «Загальні положення» визначав засади

діяльності адміністративних органів республіки: класовий підхід, дотримання революційної

законності, демократичні принципи і зв'язок з масами, профілактична діяльність, дотримання

культурних та побутових прав меншин тощо. Наступні розділи було розташовано у такій

послідовності: II — «Адміністративні акти», II — «Засоби адміністративного впливу», IV — «Інші

адміністративні заходи примусового характеру», V — «Трудова повинність з попередження

стихійних лих і боротьби з ними», VI — «Обов'язки населення з охорони громадського порядку»,

Vn — «Громадянство УРСР, порядок його набуття та втрати», VII — «Реєстрація та облік руху

населення», IX — »Товариства, спілки, клуби, з'їзди, збори, маніфестації», X — «Правила про

культи», XI — »Публічні заходи», XII — Користування державним прапором УРСР та

печатками», XIII — »Нагляд адміністративних органів у сфері промисловості», XIV — «Нагляд

адміністративних органів у сфері торгівлі», XV — «Порядок оскарження дій адміністративних

органів».

Цей кодекс був необхідним для свого часу і дозволяв регулювати всю різноманітність

суспільних відносин, що виникали у зв'язку з організацією та діяльністю адміністративних органів.

Наступний етап у розвитку адміністративного права розпочався після відомої Першої наради з

питань науки радянського права і держави у липні 1938 р. Головним доповідачем на цій нараді був

Вишинський Г.Я., котрий основну увагу у своєму виступі приділив адміністративному праву,

наголошуючи на тому, що воно має зайняти центральне місце у системі радянського права, але за

умов, що адміністративне право розглядатиметься як таке, що не розмежовує тих, хто управляє з

тими, на кого цей вплив спричиняється. Фактично реабілітувавши адміністративне право,

Вишинський поставив умову його подальшого розвитку на марксистсько-ленінській ідеології з

обов'язковою критикою буржуазного адміністративного права. Внаслідок цього дисципліна «ад-

міністративне право» з нового навчального року вводиться як обов'язкова у всіх юридичних

навчальних закладах країни.

Наукова дискусія, що розпочалася після цього і продовжувалася після Другої світової війни,

заклала підвалини для формування визначення предмета адміністративного права, методу,

основних інститутів галузі.

На цьому етапі доречно пригадати таких вчених, як С.С. Студенікін, М.І. Єропкін, 1.1. Євтихієв,

В.О. Власов, О.О. Луньов, Г.І.Петров, І.М.Ананов та ін. З'являється низка підручників з

адміністративного права, котра єднає коло проблем, що розглядаються, сполучення загальної та

особливої частин, але розрізняє розуміння обсягу державного управління.

Продовжувачем кращих традицій радянських адмі-ністративістів був С.С. Студенікін (1905-

1957). Підручник «Радянське адміністративне право» С.С. Студенікіна, який вийшов другим

виданням, продовжив і розвинув традиції цієї науки. Він дуже критично поставився до викладання

цього курсу в вузах у СРСР у 1930—1937 pp. Його внесок в адміністративно-правову системологію

був унікальний. Наступні радянські підручники зберегли основи структурної побудови роботи С.С.

Студенікіна: поділ розділів Особливої частини на три основні компонента — управління в галузі

адміністративно-політичної діяльності, народного господарства і соціально-культурної діяльності.

Поза цією основною тріадою розглядалося управління в галузі оборони, а також фінансів та

кредиту.

Своєрідним і незвичним був внесок М.І. Єропкіна (1921-1995) у розвиток радянського

адміністративного права. В своїй роботі «Управління в галузі охорони суспільного порядку» автор

розпочав одну з перших спроб теоретичного обґрунтування дефініції суспільного порядку.

У виробленому ним понятті М.І. Єропкін виділяв такі елементи суспільного порядку: а) зміст —

система вольових суспільних відносин; б) засоби регулювання — сукупність правових і моральних

норм його регламентації. Під метою встановлення і підтримки суспільного порядку вчений розумів

забезпечення прав і законних інтересів громадян. Концептуальні положення вченого в сфері

правоохоронної діяльності були згодом використані в процесі кодифікації норм радянського

адміністративного права.

Не можна не згадати таких науковців, як Пахомов І.О, Васильєв А.С., Тихомиров Ю.О. та ін.

Дуже плідним, самобутнім і ерудованим адміністра-тивістом радянської школи був О.О. Луньов

(1910-1983), котрий назавжди залишиться в аналах радянської адміністративно-правової науки як

теоретичний обґрун-товувач кодифікації чинних у цій сфері норм, а також проблем

адміністративно-процесуального права. Вчений теоретично обґрунтував систему і види

адміністративних стягнень, поняття заходів адміністративного припинення, а також галузеву

специфіку державних санкцій за адміністративні проступки. Хотілося б зазначити, що традиції

радянської адміністративно-правової деліктології продовжуються і нині Є.В. Додіним, Д.М.

Бахрахом, Ю.М. Козловим, Л.Л. Поповим, М.С. Студенікіною, Г.А. Кузьмичевою та іншими.

Поступово формується у цей період загальновизнане уявлення про загальну частину

адміністративного права, паралельно формується і новий напрямок у науці «теорія державного

управління».

Окремо слід зазначити, що адміністративне право радянського часу ґрунтувалося на

безвідносності догматів, що не потребують творчого розвитку. Його основні інститути

досліджувалися в академічній науці, на них ґрунтувалася і радянська школа викладання. Вчення

про суб'єкти і норми адміністративного права, методи адміністративного впливу, форми, методи і,

особливо, сутність управління не переглядалося десятиріччями і відтворювалося у доктринально-

незмінному вигляді у всіх наступних підручниках і наукових монографіях.

Традиціоналізм наукової думки, що вкоренився в академічній науці і її вузівському викладанні,

негативно відбивався на якості навчального процесу.

7. Реформування адміністративного права у незалежній Україні.

Після розпаду СРСР почався новий період в історії адміністративного права України (як і у

науці адміністративного права Росії та інших колишніх республік, що обрали власний шлях

розвитку). Щодо України, то ми маємо право говорити про створення нової доктрини

адміністративного права, про перегляд його предмета тощо.

Водночас з прийняттям Конституції України 1996 року виникає потреба у реформуванні

адміністративної системи та у формуванні принципово нового погляду на роль та зміст

адміністративного права у демократичному суспільстві (В.Авер'янов).

По-перше, це стосується поняття та складових предмета адміністративного права, котрий

традиційно пов'язувався із суспільними відносинами, що виникають в процесі державного

управління; відбувається перегляд ролі державного управління у житті суспільства, аналізується

його співвідношення з державним регулюванням тощо. Точаться дискусії щодо визначення кола

об'єктів, що зазнають на собі владний вплив з боку держави, меж втручання органів державної

виконавчої влади у різні соціальні сфери.

По-друге, у світлі вимог Конституції України адміністративне право набуває нової ролі, воно

вже має визначатись не як управлінське право або каральне право, а як право забезпечення і

захисту прав людини.

Отже, певному перегляду підлягає і метод адміністративного права, вірніше, ті форми його

прояву, які все яскравіше проявляються у сучасних умовах. Йдеться про реординацію та

субординацію. Відчутне посилення ре-ординації тягне за собою зміну природи адміністративно-

правового регулювання відносин між державою, її органами та громадянами. Обсяг державного

управління зменшується та змінюється і не ототожнюється з адміністративно-правовою сферою.

При цьому підвищується роль та змінюються межі адміністративно-правового регулювання,

зміцнюється механізм захисту інтересів у публічній сфері. Розробляються питання дихотомії

права, його поділу на приватне та публічне. Все це знаходить прояв у низці публікацій науковців-

адмініс-тративістів, що з'явилися протягом останніх років.

У 1998 році приймається Концепція реформи адміністративного права України, у якій

обґрунтовується змістовно узгоджена сукупність теоретичних та практичних ідей, висновків,

положень і пропозицій, які покликані внести необхідні уточнення, доповнення та зміни як у

доктринальний аспект, так і в нормативну систему адміністративного права України.

Нового поштовху отримує розвиток теорії адміністративного процесу.

Нові погляди на роль та сутність адміністративного права України знайшли втілення не лише у

наукових статтях та доповідях, але й у підручниках з адміністративного права, що вже вийшли

друком, а також у тих, котрі готуються до друку авторськими колективами провідних вузів.

ЛІТЕРАТУРА

Аверинцев С.С. Западно-восточные размышления или О несходстве сходного // Восток—Запад.

Исследования. Переводы. Публикации. — М., 1988.

Агафий Миринейский. О царствовании Юстиниана / Пер. с лат.— М.,1996.

Агапов А.Б. Учебник административного права. — М., 1999.

Адміністративна процедура та контроль за діяльністю адміністративних органів в Угорщині,

Польщі, Болгарії, Естонії та Албанії. — К., 1999.

Административное право зарубежных стран: Учебное пособие /Под ред. Проф. Козырина А.Н.

— М., 1996.

Ажнюк Л. Литовський статут 1529 р. і його місце в історії директивного жанру української

ділової мови // Литва — Україна: історія, політологія, культурологія. — Вільнюс, 1995.

Азаревич ВА. История византийского права. В 2-х томах. — Ярославль,1876 — 1877.

Алексеев С.С. Право: азбука — теория — философия. Опыт комплексного исследования. — М.,

1999.

Алексеев С.С. Самое святое, что есть у Бога на земле. Иммануил Кант и проблемы права в

современную эпоху. — М., 1998.

Амеллер Ш. Парламенты: Сравн. исслед. структуры и деятельное представ, учреждений 56

стран мира. — М., 1967.

Аннерс Э. История европейского права /Пер. со швед. — М., 1996.

Ансель М. Методологические проблемы сравнительного права // Очерки сравнительного права.

— М., 1981.

Ансон В. Договорное право/ Пер. с англ. — М., 1984.

Арбетнот Д. Исторя Джона Булла // Англия в памфлете / Пер. с англ. — М., 1987.

Асмус В.Ф. Античная философия. —М., 1976.

Базилевський В. Римлянин з Архангорода // Сучасність. — 1997.— № 1.

Бартошек М. Римское право / Пер. с чеш.—М., 1988.

Баскин Ю.Я., Фельдман Д.И. Международное право: Проблемы методологии. — М., 1971.

Батлер У.З. Взаимодействие международного и национального права//Сов. гос-во и право.—

1987.— № 5.

Бек ВА. Рецепция римского права в Западной Европе. Дис. ... канд. юрид. наук. — Львов, 1950.

Беляев Л А. Христианские древности: Введение в сравнительное изучение. — СПб., 2000.

Бенвениста Э. Цивилизация. К истории слова // Бенвенис-та Э. Общая лингвистика. — М., 1974.

Берман Г.Дж. Вера и закон: примирение права и религии/ Пер. с англ. — М., 1999.

Берман Г.Дж. Западная традиция права: эпоха формирования / Пер. с англ. — М., 1998.

Бжезінський З. Велика шахівниця // Всесвіт. —1999.— № 3.

Біблія або книги святого письма Старого і Нового Заповіту із мови давньоєврейської і грецької

наново перекладена. — 988 -1988: ювілейне видання з нагоди тисячоліття християнства в Україні.

Блищенко И.П., Дориа Ж. Прецеденты в международном публичном и частном праве.— М.,

1999.

Боботов СВ. Наполеон Бонапарт — реформатор и законодатель.—М., 1998.

Боголепов Н.П. Учебник истории римского права. 2-е изд. — М., 1900.

Бойко І. Про цивільне право Гетьманщини за Кодексом 1743 року // Право України. — 1999. —

№ 3.

Бойцов М.А. Города Германии до конца XV в. //Город в Средневековой цивилизации Западной

Европы. Т. 1.—М., 1999.

Бокань В., Польовий Л. Історія культури України. — К., 1998.