Грудцына Л.Ю. Адвокатура, Нотариат и другие институты гражданского общества в России
Подождите немного. Документ загружается.
органов государственной власти и органов местного самоуправления в порядке и объеме,
предусмотренных законодательством; проводить собрания, митинги, демонстрации, шествия и
пикетирование; учреждать средства массовой информации и осуществлять издательскую
деятельность; представлять и защищать свои права, законные интересы своих членов и
участников, а также других граждан в органах государственной власти, органах местного
самоуправления и общественных объединениях; осуществлять в полном объеме полномочия,
предусмотренные законодательством об общественных объединениях; выступать с инициативами
по различным вопросам общественной жизни, вносить предложения в органы государственной
власти и др. <1>.
--------------------------------
<1> Авакьян С.А. Конституционное право России: Учебный курс. 2-е изд., перераб. и доп.: В
2-х томах. Т. 1. М.: Юристъ, 2007. С. 468.
Первоначально всем общественным объединениям давалось право участвовать в
избирательных кампаниях, выдвигать кандидатов (списки кандидатов) при проведении выборов.
Затем эти права были отданы лишь политическим общественным объединениям. В 2002 г.
общероссийские общественные объединения вновь получили право участвовать в выборах, но
лишь в избирательных блоках с политическими партиями (с выдвижением кандидатов в депутаты
лишь от блоков). В 2003 г. предусмотрено на перспективу, что общественные объединения
утрачивают право участия в выборах, эту возможность имеют только политические партии.
В советский период общественные организации имели право законодательной инициативы
на соответствующем уровне, т.е. они могли подготовить и внести законопроект в высший
представительный орган Союза ССР, союзной или автономной республики. В наше время на
федеральном уровне общественные объединения утратили это право. Для уровня субъектов РФ
Федеральный закон от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации
законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти
субъектов Российской Федерации" <1> оставляет решение вопроса о полном круге субъектов
права законодательной инициативы на усмотрение самих субъектов. Конституцией (уставом)
субъекта это право может быть предоставлено и общественным объединениям (ст. 6).
--------------------------------
<1> СЗ РФ. 1999. N 42. Ст. 5005.
Общественное объединение обязано:
- соблюдать российское законодательство, общепризнанные принципы и нормы
международного права, касающиеся сферы его деятельности, а также нормы, предусмотренные
его уставом и иными учредительными документами;
- публиковать ежегодный отчет об использовании своего имущества или обеспечивать
доступность ознакомления с указанным отчетом;
- ежегодно информировать орган, принявший решение о государственной регистрации
общественного объединения, о продолжении своей деятельности с указанием действительного
места нахождения постоянно действующего руководящего органа, его названия и данных о
руководителях общественного объединения в объеме сведений, включаемых в Единый
государственный реестр юридических лиц;
- представлять по запросу зарегистрировавшего органа юстиции решения руководящих
органов и должностных лиц общественного объединения, а также годовые и квартальные отчеты о
своей деятельности в объеме сведений, представляемых в налоговые органы;
- допускать представителей зарегистрировавшего органа юстиции на проводимые
общественным объединением мероприятия;
- оказывать содействие представителям зарегистрировавшего органа в ознакомлении с
деятельностью общественного объединения в связи с достижением уставных целей и
соблюдением законодательства России.
Обновленные сведения, необходимые для внесения изменений в Единый государственный
реестр юридических лиц, общественное объединение обязано представлять в трехдневный срок с
момента таких изменений. Неоднократное непредставление соответствующих данных в
установленный срок является основанием для обращения соответствующего органа юстиции в суд
с требованием о признании данного объединения прекратившим свою деятельность в качестве
юридического лица и исключении его из указанного реестра (это правило было введено в 2002 г.; в
первоначальной редакции говорилось о непредставлении обновленных сведений в течение трех
лет как основании для постановки указанного вопроса) <1>.
--------------------------------
<1> Авакьян С.А. Конституционное право России: Учебный курс. 2-е изд., перераб. и доп.: В
2-х томах. Т. 1. М.: Юристъ, 2007. С. 469.
На основании вышеизложенного сделаем следующие выводы.
Во-первых, некоммерческие общественные организации составляют самый сильный и
активный сегмент гражданского общества, законодательная регламентация которого
осуществляется на трех уровнях государственной власти: федеральном, региональном и местном.
Федеральное законодательство определяет порядок создания, реорганизации и ликвидации
некоммерческих организаций, а также порядок управления ими; устанавливает права и
обязанности данных организаций как юридических лиц, права и обязанности граждан,
учреждающих и принимающих участие в их деятельности как на общественной, так и на платной
основе, а также жертвующих им свое имущество; ограничивает возможности некоммерческих
организаций по сравнению с коммерческими.
Региональное законодательство, а тем более нормативные акты органов местного
самоуправления, не вправе по своему усмотрению изменять порядок создания, реорганизации и
ликвидации некоммерческих организаций, а также управления ими, расширять либо ограничивать
права и обязанности данных организаций как юридических лиц и граждан, устранять либо вводить
дополнительные ограничения их деятельности.
Во-вторых, по характеру взаимоотношений политических и неполитических организаций
следует выделять два типа построения гражданского общества. Первый тип (европейский)
характеризуется тем, что сильные политические партии, созданные именно как чисто
политические организации, со временем "обросли" благотворительными фондами, организациями,
некоммерческими подразделениями и т.д. Эти партии изначально создавались как независимые от
государства. Сначала некие общественные группы осознали свои интересы и выразили их в
определенной политической платформе. Далее вокруг них создавались неполитические
организации, молодежные, просветительские и прочие, которые, имея собственные задачи,
работают в контакте со своей партией.
Второй тип (американский) характеризуется ведущей ролью многочисленных неполитических
общественных организаций, создаваемых вне зависимости от партий, которые - по американскому
типу - ничем, кроме выборов, не занимаются, а неполитические общественные организации
влияют на всю общественную жизнь страны, следовательно, и на партии. В России стихийно
складывается американский вариант.
В-третьих, эффективность решения проблем обеспечения прав и свобод человека и
гражданина в России зависит не только от усилий государства, но и активизации деятельности
неправительственных правозащитных организаций, органов местного самоуправления,
помогающих государственным органам власти разрешать самые сложные задачи в области
обеспечения прав человека.
В-четвертых, следует выделять социально-экономические и правовые условия
формирования российского третьего сектора с начала 1990-х гг. К ним относятся следующие:
1) изменение нормативно-правовой базы, принятие Федеральных законов "Об общественных
объединениях", "О благотворительной деятельности и благотворительных организациях", "О
некоммерческих организациях";
2) институционализация новых форм взаимодействия с органами государственной власти и
местного самоуправления;
3) резкое падение уровня жизни большей части населения России;
4) ограничение централизованного управления наукой;
5) резкое сокращение финансирования социально-культурной и гуманитарной областей;
6) специальная налоговая (льготы) и таможенная политика в отношении отдельных видов
общественных объединений;
7) в условиях социально-экономических преобразований формирование в России свободного
рынка услуг.
§ 3. Деятельность движений, фондов и учреждений
по содействию реализации конституционных прав
и свобод человека и гражданина
Уже во второй половине 1990-х гг. стала очевидна неспособность российских властей
обеспечить защиту прав и свобод человека и гражданина. Нарушения прав и свобод приобретали
все более систематический характер, что стало причиной увеличения числа правозащитных
организаций, движений, фондов и учреждений, правозащитники стремились взаимодействовать
друг с другом. Одними из организационно-правовых форм общественных объединений являются
движения, фонды и учреждения, правовой статус которых определен Федеральным законом от 19
мая 1995 г. N 82-ФЗ "Об общественных объединениях" <1>.
--------------------------------
<1> СЗ РФ. 1995. N 21. Ст. 1930.
Общественным движением является состоящее из участников и не имеющее членства
массовое общественное объединение, преследующее социальные, политические и иные
общественно полезные цели, поддерживаемые участниками общественного движения. Высшим
руководящим органом общественного движения является съезд (конференция) или общее
собрание. Постоянно действующим руководящим органом общественного движения является
выборный коллегиальный орган, подотчетный съезду (конференции) или общему собранию. В
случае государственной регистрации общественного движения его постоянно действующий
руководящий орган осуществляет права юридического лица от имени общественного движения и
исполняет его обязанности в соответствии с уставом <1>.
--------------------------------
<1> Статья 9 Федерального закона от 19 мая 1995 г. N 82-ФЗ "Об общественных
объединениях".
Общественный фонд является одним из видов некоммерческих фондов и представляет
собой не имеющее членства общественное объединение, цель которого заключается в
формировании имущества на основе добровольных взносов, иных не запрещенных законом
поступлений и использовании данного имущества на общественно полезные цели. Учредители и
управляющие имуществом общественного фонда не вправе использовать указанное имущество в
собственных интересах. Руководящий орган общественного фонда формируется его
учредителями и (или) участниками либо решением учредителей общественного фонда, принятым
в виде рекомендаций или персональных назначений, либо путем избрания участниками на съезде
(конференции) или общем собрании. В случае государственной регистрации общественного
фонда данный фонд осуществляет свою деятельность в порядке, предусмотренном Гражданским
кодексом РФ. Создание, деятельность, реорганизация и (или) ликвидация иных видов фондов
(частных, корпоративных, государственных, общественно-государственных и других) могут
регулироваться соответствующим законом о фондах <1>.
--------------------------------
<1> Статья 10 Федерального закона от 19 мая 1995 г. N 82-ФЗ "Об общественных
объединениях".
Общественным учреждением является не имеющее членства общественное объединение,
ставящее своей целью оказание конкретного вида услуг, отвечающих интересам участников и
соответствующих уставным целям указанного объединения. Управление общественным
учреждением и его имуществом осуществляется лицами, назначенными учредителем
(учредителями). В соответствии с учредительными документами в общественном учреждении
может создаваться коллегиальный орган, избираемый участниками, не являющимися
учредителями данного учреждения и потребителями его услуг. Указанный орган может определять
содержание деятельности общественного учреждения, иметь право совещательного голоса при
учредителе (учредителях), но не вправе распоряжаться имуществом общественного учреждения,
если иное не установлено учредителем (учредителями). В случае государственной регистрации
общественного учреждения данное учреждение осуществляет свою деятельность в порядке,
установленном Гражданским кодексом РФ <1>.
--------------------------------
<1> Статья 11 Федерального закона от 19 мая 1995 г. N 82-ФЗ "Об общественных
объединениях".
Остановимся на наиболее известных в России и за ее пределами общественных движениях.
20 ноября 1997 г. было создано Общероссийское общественное движение "За права человека" как
федерация правозащитных организаций. В состав движения на данный момент входит свыше 120
региональных и местных правозащитных организаций. Уставной целью Общероссийского
Движения "За права человека" является становление правового государства и развитие
гражданского общества в России. Особенностью и уникальностью Движения является его
многопрофильный характер, охватывающий самые разные стороны правозащитной деятельности
<1>. В Движение "За права человека" за защитой обращаются люди разного социального
положения и разных возрастов, в том числе пенсионеры, инвалиды, бездомные, заключенные,
врачи, учителя, артисты, художники, инженеры, домохозяйки и предприниматели.
Предприниматели становятся жертвой фальсифицированных уголовных дел путем
подбрасывания наркотиков, оружия - с целью вымогательства <2>.
--------------------------------
<1> Официальный сайт Общероссийского общественного движения "За права человека" -
http://www.zaprava.ru/content/view/12/26.
<2> Движение "За права человека" - единственная в России правозащитная организация,
защищающая предпринимателей от преследований властью.
Движение "За права человека" объединяет многопрофильные правозащитные центры. Эти
правозащитные центры не ограничиваются пассивным наблюдением нарушений закона, но
активно вмешиваются в ситуацию, подключают все возможности для защиты прав. Опыт работы
Движения показывает, что беззакония со стороны власти часто носят всеобъемлющий характер.
Нарушения прав милицией или чиновниками не вызывают беспокойства со стороны прокуратуры
или даже покрываются ей. Суды также часто зависят от властей и не защищают права и законные
интересы граждан. Для того чтобы добиться восстановления справедливости, разорвать порочный
круг беззакония, сотрудники Движения сопровождают граждан в официальные инстанции
обращениями в суды, органы власти и прокуратуру, при необходимости идут звонки в прокуратуры
и в управления собственной безопасности МВД России, выезды на место происшествия.
Движение проводит собственные расследования по некоторым проблемам, попадающим в
центр его внимания, и готовит доклады по результатам этих расследований. Например, был
подготовлен ряд докладов о пытках в следственных изоляторах и местах исполнения наказаний, о
массовых избиениях ОМОНом людей в Башкортостане, Тверской области, Дагестане и других
местах, о политических преследованиях в современной России и др. Тексты докладов
распространяются среди журналистов, членов общественных организаций, направляются в
соответствующие инстанции. Ведется постоянный мониторинг преследований по политическим
мотивам, новостные ленты на эту тему регулярно рассылаются по Интернету <1>.
--------------------------------
<1> Научно-практическая конференция "Социальные реформы в современной России: роль
общественных движений" (10 - 11 октября 2005 г., Москва). М., 2005. С. 2.
Среди других общественных движений необходимо выделить: Общероссийское
общественное движение "Одаренные дети - будущее России", Общероссийское политическое
Общественное движение матерей "За социальную справедливость" (ДМС), Общероссийское
общественное движение "Всероссийский женский союз - Надежда России", Общероссийское
женское общественное движение "белый платок за мир и согласие", Общероссийское
общественное движение женщин России, Общероссийское общественное движение "В поддержку
армии, оборонной промышленности и военной науки", Общероссийское общественно-
политическое движение "Народно-патриотический союз молодежи", Общероссийское
общественно-политическое движение "Социал-демократическая Ассоциация Российской
Федерации" и др. <1>.
--------------------------------
<1> Официальный информационный портал правозащитников "Права человека в России",
http://hro.org/docs/reps/2007/04/ngo.php#2.
Среди общественных фондов наиболее известными являются: Национальный фонд
молодежи, Международный фонд "Демократия" (Фонд Александра Н. Яковлева), Российское
общество лесоводов, Международный общественный фонд "Российский фонд мира",
Общероссийский общественный фонд имени П.Б. Струве, Международный общественный фонд
"Международный Демидовский фонд", Международный общественный фонд помощи детям
Чеченской Республики, Государственно-общественный фонд поддержки соотечественников за
рубежом "РОССИЯНЕ", Международный общественный фонд "Экспериментальный творческий
центр" (Центр Кургиняна), Международный общественный фонд имени полководца Г.К. Жукова и
др. <1>.
--------------------------------
<1> Научно-практическая конференция "Социальные реформы в современной России: роль
общественных движений" (10 - 11 октября 2005 г., Москва). М., 2005. С. 2.
После принятия нового российского законодательства о неправительственных
некоммерческих организациях (НКО) в начале 2006 г. и его вступления в силу 18 апреля 2006 г.
положение НКО в России продолжало ухудшаться. Право на свободу объединений подвергалось
все большим ограничениям, давление российских властей на независимые НКО с использованием
правовых и неправовых методов усиливалось. Ограничительное применение нового
законодательства об НКО сочетается с применением других ограничительных правовых
инструментов, таких, как антиэкстремистское законодательство, налоговое законодательство и
законодательство о митингах, демонстрациях и пикетах <1>. Среди многочисленных проявлений
возрастающего давления российских властей на независимые НКО в 2006 - 2007 гг. важно
отметить следующие:
--------------------------------
<1> Гнездилова О., Джибладзе Ю., Милославская Д., Таубина Н. Доклад "Первый год
применения нового российского законодательства об НКО: проблемы и рекомендации по
изменениям". М., 2007. С. 6.
1) вступление в силу нового ограничительного законодательства об НКО в апреле 2006 г.;
крайне затруднительный и бюрократизированный процесс обязательной перерегистрации
иностранных НКО осенью 2006 г., приведший к многочисленным проблемам в деятельности ряда
ведущих организаций;
2) растущее число отказов в регистрации новых НКО и отказов во внесении изменений в
уставные и иные документы существующих НКО, основанные на в высшей степени формальном,
бюрократическом и зачастую враждебном отношении к НКО со стороны сотрудников
регистрационной службы и требованиях властей о предоставлении информации, не
предусмотренной законодательством;
3) растущее использование регистрационной службой проверок НКО с целью оказания
давления на организации путем требования документов, не предусмотренных законом, нарушения
сроков и других правил проведения проверок, парализации работы НКО в результате обращения,
основанного на вмешательстве и враждебном отношении;
4) попытки закрыть несколько ведущих российских организаций по обвинениям в уклонении
от уплаты налогов;
5) расширяющееся применение антиэкстремистского и антитеррористического
законодательства против НКО и общественных активистов;
6) появление нового феномена массовых одномоментных задержаний по всей стране и
незаконных преследований активистов НКО, направляющихся на конференции и демонстрации;
7) расширяющееся использование незаконных ограничений права на мирные собрания
путем неправовых отказов активистам в проведении демонстраций и избиений, задержаний и
наложения штрафов на участников этих акций;
8) растущая монополизация общественной жизни путем ограничения диалога государства с
институтами гражданского общества рамками созданных сверху структур наподобие
Общественной палаты и ее аналогов в регионах;
9) продолжающееся бездействие органов власти в ответ на угрозы жизни и насилие по
отношению к правозащитникам и независимым активистам со стороны радикальных
националистов;
10) продолжающаяся враждебная риторика представителей органов власти в отношении
независимых НКО с обвинениями их в деятельности, якобы направленной против национальных
интересов, подрыве политической стабильности, связям с зарубежной разведкой и
финансировании их работы враждебными зарубежными правительствами и внутренней
политической оппозицией <1>.
--------------------------------
<1> Давление на независимые гражданские организации в России приняло системную
форму в 2006 - 2007 гг., притом что руководство страны недвусмысленно поставило вопрос о
работе НКО в контекст обеспечения безопасности государства и якобы существующей с их
стороны угрозы политической стабильности и самому государству.
В последние три года в разных странах мира возник новый феномен, когда авторитарные
государства и режимы с имитационными демократическим институтами стали противодействовать
международному сотрудничеству в сфере гражданского общества и развития демократии,
используя аргумент о том, что зарубежные правительства якобы манипулируют НКО внутри этих
стран для вмешательства в политическую жизнь, подрыва суверенитета и смены правящих
режимов. Этот новый подход к отношениям между государством и НКО можно наблюдать в более
чем 20 странах на разных континентах, и Россия стала одним из лидеров этого глобального
процесса.
Новая политика российских властей в отношении независимых НКО и их международных
партнерских связей была в значительной степени вызвана так называемыми цветными
революциями в соседних постсоветских странах в 2004 - 2005 гг. Многие представители
российских властей поверили в то, что эти события полностью готовились и направлялись из-за
рубежа путем иностранной поддержки НКО внутри этих стран. При этом роль простых граждан,
возмущенных манипуляциями на выборах и вышедших на улицу с протестом и требованиями
восстановления прав и свобод, в расчет вообще не принимается, так как независимое гражданское
общество в принципе не вписывается в эту картину мира. Такая оценка привела к тому, что многие
представители государственной власти в России стали воспринимать российские НКО,
получающие зарубежное финансирование, как потенциально опасных и "угрожающих
политической стабильности". В 2005 - 2007 гг. десятки заявлений подобного рода были сделаны
представителями государственной власти и близкими к властям экспертами. Эти заявления
получили широкое освещение в общенациональных СМИ, и многие из этих публикаций вполне
можно охарактеризовать как клеветнические кампании, направленные на маргинализацию
независимых НКО и лишение их легитимности в глазах российского общества. Российские власти
неоднократно обвиняли НКО в том, что они якобы финансируются врагами России - зарубежными
разведками, олигархами, террористами, преступными группировками и т.д.
Закон накладывает неконституционные ограничения на то, кто может быть учредителем,
членом и участником российских НКО, устанавливая, что иностранцы, в отношении которых
принято решение о нежелательности их нахождения в России, лица, отбывающие наказание в
местах лишения свободы, и лица, чьи действия были "признаны судом содержащими признаки
экстремистской деятельности", не могут являться учредителями, членами и участниками
российских НКО.
Первый опыт применения нового Закона оказался весьма негативным. Закон требовал
обязательной перерегистрации всех зарубежных и международных НКО, имеющих
представительства и филиалы в России, до 18 октября 2006 года. За две недели до окончания
этого срока всего лишь 50 из предположительно нескольких сот иностранных НКО прошли
перерегистрацию. Эта ситуация стала результатом жестко ограничительной позиции и избыточных
требований, предъявлявшихся Росрегистрацией <1>.
--------------------------------
<1> На конец ноября 2006 г. в общей сложности около 160 организаций сумели пройти
перерегистрацию. На данный момент перерегистрировано более 300 иностранных НКО,
работающих в России.
В апреле 2006 г., когда изменялся государственный орган, отвечающий за регистрацию НКО,
имели место отказы в регистрации НКО по причине "направления документов в ненадлежащий
регистрирующий орган" (прежнюю - ФНС, а не новую - ФРС). Отказы были обжалованы в суд, на
суде представитель УФНС заявила "не для протокола", что действительно с начала апреля они
фактически не проводили регистрацию НКО, т.к. передавали дела, поэтому отказывали НКО по
формальным основаниям.
Так, Благотворительному фонду "Великая Скифия" УФНС по Воронежской области было
отказано в регистрации в связи с тем, что документы были направлены по почте (в связи с
большими очередями) 13 апреля, поступили 17 апреля 2006 г. (за день до изменения органа,
ответственного за регистрацию). И налоговая, и суд отказались вернуть (или перезачесть при
новой подаче документов) уплаченную государственную пошлину, которая для этой организации
являлась существенной, и подать документы повторно не представлялось возможным.
Другой пример. УФРС по г. Санкт-Петербургу и Ленинградской области было отказано в
регистрации изменений в устав АНО "Центр независимых социологических исследований". По
мнению специалистов УФРС, "любые направления деятельности НКО, указанные в ее уставе,
должны соответствовать названию данной организации", организация не имеет право "оказывать
услуги по научно-исследовательской деятельности", "повышать профессиональный уровень и
образование социологов" и др.
УФРС по Тюменской области было отказано в регистрации организации "Радужный дом",
одной из целей деятельности которой являлась защита прав ЛГБТ-сообщества. Именно поэтому в
качестве причин отказа значилось "подрыв духовных ценностей общества, суверенитета России в
силу сокращения ее населения, посягательство на охраняемые государством институты семьи и
брака" <1>.
--------------------------------
<1> Официальный информационный портал правозащитников "Права человека в России" -
http://hro.org/docs/reps/2007/04/ngo.php#2.
Новое законодательство наделяет ФРС правом в случае неоднократного (т.е. два и более
раз) непредставления НКО в установленный срок сведений (включая периодическую отчетность и
другие сведения, которые ФРС правомочна запрашивать по закону) обратиться в суд с заявлением
об исключении НКО из Единого государственного реестра юридических лиц. При этом важно
отметить, что для общественных объединений эта норма носит более жесткий характер.
Однократное непредставление общественным объединением в установленный срок
информации об объеме получаемых объединением от международных и иностранных
организаций, иностранных граждан и лиц без гражданства денежных средств и иного имущества, а
также о целях и фактическом их расходовании или использовании, предусмотренных абзацем
восьмым части первой настоящей статьи, является основанием для обращения ФРС в суд с
заявлением о признании данного объединения прекратившим свою деятельность в качестве
юридического лица и об исключении его из Единого государственного реестра юридических лиц
<1>.
--------------------------------
<1> Официальный информационный портал правозащитников "Права человека в России" -
http://hro.org/docs/reps/2007/04/ngo.php#2.
До 2006 г. это положение не носило репрессивного характера, по этой норме закрывались
лишь те организации, которые действительно давно прекратили свою деятельность. Однако в
течение последнего года повестки в суд стали приходить действующим и известным в своем
регионе организациям. В 2006 г. ГУ ФРС по Воронежской области направило в суд исковые
заявления об исключении 108 НКО из Единого государственного реестра юридических лиц. В
октябре 2006 г. Российская регистрационная служба инициировала ликвидацию НКО
"Международный стандарт" в Уфе (Башкортостан) за якобы совершенные незначительные ошибки
в документации даже без вынесения положенного по закону предупреждения и требования об их
исправлении. Очевидно, организация вызвала раздражение властей расследованием фактов
насилия со стороны милиции и успешным инициированием судебного преследования виновных
<1>.
--------------------------------
<1> Гнездилова О., Джибладзе Ю., Милославская Д., Таубина Н. Доклад "Первый год
применения нового российского законодательства об НКО: проблемы и рекомендации по
изменениям". М., 2007. С. 6.
Аналогичный процесс состоялся в марте 2007 года по иску ГУ ФРС по Воронежской области.
Суду предлагалось закрыть Воронежское областное общественное движение "Солдатские матери
России" (действующая, известная в регионе организация, которая занимается защитой прав
военнослужащих по призыву). Благодаря тому что организация имела возможность вовремя
обратиться к юристу, в иске ФРС было отказано.
Известно по крайней мере о двух организациях (Воронежская региональная общественная
организация "Защита потребителей" и Районная общественная организация "Память" (защита
прав родителей военнослужащих, погибших в мирное время)), которым не приходили повестки в
суд, они не были ознакомлены с решением суда о принудительном прекращении деятельности их
организаций, не имели возможность обжаловать данное решение. Тем не менее в ЕГРЮЛ была
внесена запись о признании организаций прекратившими деятельность. Все эти НКО являются
известными в регионе, ведут регулярную правозащитную деятельность, организуют и участвуют в
публичных мероприятиях и акциях.
В 2006 г. был также утвержден новый порядок проведения проверок деятельности НКО.
Согласно действующему законодательству органы ФРС могут запрашивать не только решения
руководящих органов НКО, финансовые отчеты об их деятельности, но и иные документы,
необходимые для достижения целей проверки. Так, в январе 2007 г. в Краснодарском крае
проходила проверка ККОО "Этника" (занимается защитой прав национальных меньшинств).
Уведомление о проведении проверки пришло в день начала проверки (по закону руководитель
должен предупреждаться за 5 дней). В проверке участвовали не только сотрудники ФРС, но
представитель ГУВД и администрации г. Краснодара, хотя их полномочия не были никак
оформлены. Все участники проверки задавали вопросы, запрашивали документы, знакомились с
ними. У организации были запрошены такие документы, как планы мероприятий (уроков,
семинаров и т.д.); "разрешения" на проведение публичных акций; документация, подтверждающая
целевые пожертвования (договоры с фондами и финансовая отчетность); все публикации и все
выпущенные брошюры, листовки в нескольких экземплярах; заполненная форма ОН0003 (которую
организации должны сдать до 15 апреля); копии обращений организации в государственные
органы; документы, подтверждающие контакты с международными организациями (участие в
конференциях, семинарах и т.д.). После обращения организации к Уполномоченному по правам
человека в Российской Федерации проверка была "прекращена". Предусмотренный
законодательством акт проверки управлением ФРС до настоящего момента не подготовлен и не
выдан организации, хотя по закону он должен быть выдан. Через две недели после прекращения
проверки была начата новая проверка ФРС, которая длится до настоящего времени (апреля 2007
г.).
Приведем другие примеры. В ходе проверки деятельности ВРО ММОБО "Молодежная
правозащитная группа" ГУ ФРС по Воронежской области требовало представить "публикации в
СМИ о деятельности организации за период с 2003 по 2006 год".
В ходе проверки Санкт-Петербургской благотворительной общественной организации
помощи руандийским беженцам "Ичумби" УФРС по Санкт-Петербургу и Ленинградской области
вынесло представление с требованием убрать с печати организации ее наименования на
французском языке. ГУ ФРС по Свердловской области для одной из организаций установило
проверяемый период - 4 года (в то время как законодательством установлен срок не более 3 лет).
Количество проводимых проверок также существенно увеличилось. Так, по данным ГУ ФРС по
Воронежской области, в 2006 г. ими было проверено каждое десятое общественное объединение
в регионе <1>.
--------------------------------
<1> Гнездилова О., Джибладзе Ю., Милославская Д., Таубина Н. Доклад "Первый год
применения нового российского законодательства об НКО: проблемы и рекомендации по
изменениям". М., 2007. С. 6.
Как правило, все организации по окончании проверки получают заключение о том, что они
нарушили ту или иную статью закона (в ряде случаев речь идет даже о нарушениях налогового
законодательства), и в результате они оказываются перед угрозой закрытия, если возникнет
последующее, пусть даже незначительное, нарушение. Это само по себе является сильным
ограничительным механизмом в дополнение к тому, что сама проверка, как правило, парализует
деятельность организации <1>.
--------------------------------
<1> В описанной выше обстановке враждебности российские правоохранительные органы
все чаще используют антиэкстремистское и антитеррористическое законодательство против НКО.
Антиэкстремистское законодательство было впервые принято в 2002 г. и с тех пор ежегодно
дополняется поправками, все более расширяющими понятие экстремистской деятельности.
Последние поправки были приняты летом 2006 г.
Важнейшая проблема заключается в том, что новый Закон об НКО 2006 г. запрещает лицам,
чьи действия были признаны судом содержащими признаки экстремизма, быть учредителями,
членами или участниками неправительственных организаций, а антиэкстремистское
законодательство требует от НКО публично осудить своих членов и участников и
дистанцироваться от их действий после вступления в силу решения суда, иначе сама организация
будет признана экстремистской и ликвидирована.
Эти положения двух законов послужили основой для первого такого рода решения суда в
Нижнем Новгороде о ликвидации Общества российско-чеченской дружбы в октябре этого года.
Общество стало первой жертвой нового Закона среди российских НКО. Организация и так была
мишенью уголовных, административных и налоговых судебных преследований и кампании травли
в прессе в течение предшествующих двух лет за свое бескомпромиссное и неустанное освещение
продолжающихся нарушений прав человека на Северном Кавказе. Атака на организацию
осуществлялась на многих фронтах одновременно - через Министерство юстиции, налоговые
органы, прокуратуру, клевету в отношении ее лидеров и даже угрозы их жизни - и достигла
кульминации в феврале 2006 г., когда директор ОРЧД С. Дмитриевский был осужден по уголовной
статье как экстремист за якобы возбужденную им национальную вражду путем помещения в
редактируемой им газете обращений лидеров чеченских сепаратистов с призывами к российскому
народу о прекращении войны <1>.
--------------------------------
<1> Официальный информационный портал правозащитников "Права человека в России" -
http://hro.org/docs/reps/2007/04/ngo.php#2.
Приведенный выше анализ с уверенностью позволяет сделать общий вывод о том, что
ситуация с реализацией права на свободу объединения в России в последние годы резко
ухудшилась. Проблема носит комплексный и системный характер. Независимые гражданские
организации подвергаются разнообразному давлению со стороны государства (проверки со
стороны всевозможных государственных органов, судебные тяжбы, угрозы здоровью и жизни,
возбуждение уголовных дел в отношении лидеров организаций и т.д.). В ряде случаев давление
приобретает форму кампаний, направленных на уничтожение организации и лишение ее
возможностей активной работы.
Центральным событием последнего периода стало вступление в апреле 2006 г. в силу
нового Закона о НКО, который, в частности, наделяет государство более широкими полномочиями
контроля, позволяет вмешиваться во внутренние дела НКО и в содержание их работы, носит
репрессивный характер. По истечении года со дня вступления в силу этого Закона и исходя из
проводившегося широким кругом некоммерческих организаций мониторинга ситуации с его
применением, а также многочисленных консультаций юристов в более чем 20 регионах России
можно сделать несколько основных выводов о ходе применения данного Закона и развитии
взаимодействия регистрирующих и контролирующих органов с некоммерческими организациями
<1>.
--------------------------------
<1> Официальный информационный портал правозащитников "Права человека в России" -
http://hro.org/docs/reps/2007/04/ngo.php#2.
В ряде случаев именно структурам гражданского общества и тем же объединениям
предпринимателей, обществам потребителей, общественным движениям и фондам принадлежит
ведущая роль в обнаружении и обозначении сфер общественных отношений, нуждающихся в
реформировании. Как правило (правда, не всегда), речь идет о различных областях частного
права с учетом новых явлений и тенденций в коммерческих отношениях, достижениях научно-
технического прогресса и т.д. Необходимость в формировании норм должна быть осознана
достаточно широким кругом субъектов указанных отношений, прежде чем предложение (проект)
решится продвигать от своего имени влиятельная некоммерческая организация. Ее
представители, выполняющие лоббистскую функцию (хотя и не преследуя непосредственной
корысти), находят форму для обращения к руководству фракции или к председателю
(заместителю председателя) соответствующего парламентского комитета либо к депутату - члену
этого комитета <1>.
--------------------------------
<1> Влазнев В.Н. Гражданское общество как предмет конституционно-правового
исследования: Дис. ... канд. юрид. наук. М., 2002. С. 149.
В связи с указанием в Федеральном законе от 19 мая 1995 г. N 82-ФЗ "Об общественных
объединениях" <1> на общественные фонды, общественные учреждения как разновидности
общественных объединений также возникают определенные вопросы. Дело в том, что они лучше
вписываются в структуру понятия "некоммерческие организации" (и отражены в Федеральном
законе от 12 января 1996 г. N 7-ФЗ "О некоммерческих организациях" <2>), поскольку
материальный фактор предопределяет содержание их деятельности, хотя они и не преследуют
цели извлечения и распределения прибыли.
--------------------------------
<1> СЗ РФ. 1995. N 21. Ст. 1930.
<2> СЗ РФ. 1996. N 3. Ст. 145.
На основании вышеизложенного сделаем следующие выводы.
Во-первых, общественные движения, фонды и учреждения являются одними из
установленных законом организационно-правовых форм общественных объединений и
составляют самый сильный и активный сегмент российского гражданского общества, защищающий
определенные группы (категории) граждан от произвола власти, помогающие решать гражданам
правовые, экономические, социальные и иные проблемы.
Во-вторых, среди проявлений возрастающего давления российских властей на
общественные движения, фонды и учреждения в 2006 - 2007 гг. важно отметить следующие:
1) вступление в силу нового ограничительного законодательства об общественных
объединениях в апреле 2006 г. привело к многочисленным проблемам в деятельности ряда
ведущих организаций;
2) растущее число отказов в регистрации новых общественных движений, фондов и
учреждений и отказов во внесении изменений в уставные и иные документы существующих
общественных объединений, основанные на формальном отношении к общественным
объединениям со стороны сотрудников Росрегистрации;
3) растущее использование Росрегистрацией проверок общественных движений, фондов и
учреждений с целью оказания давления на организации путем требования документов, не
предусмотренных законом, нарушения сроков и других правил проведения проверок;
4) попытки закрыть несколько ведущих российских организаций по обвинениям в уклонении
от уплаты налогов;
5) расширяющееся применение антиэкстремистского и антитеррористического
законодательства против общественных объединений и общественных активистов;
6) растущая монополизация общественной жизни путем ограничения диалога государства с
институтами гражданского общества рамками созданных сверху структур наподобие
Общественной палаты РФ и ее аналогов в регионах и др.
В-третьих, вступление в силу в конце 2005 г. фундаментальных изменений в российское
законодательство об общественных объединениях представляет собой политически
мотивированный шаг власти, направленный на ограничение и/или установление пределов
(контролируемых государством узких границ) деятельности, в частности общественных движений,
фондов и учреждений. Такое ограничение их деятельности неизбежно вызывает ограничение
оказываемой населению помощи (юридической, социальной, социологической и др.), что
сказывается на общем уровне реализации конституционных прав и свобод человека и гражданина
в России.
§ 4. Политические партии как связующее звено между
гражданским обществом и государством и их роль в реализации
конституционных прав и свобод человека и гражданина
В юридической науке неоднократно утверждалось и утверждается, что существенную
связующую и объединяющую роль в отношениях между гражданским обществом (как
неполитической сферой) и государством (как политической сферой) призваны сыграть
политические партии <1>. И это несмотря на то, что еще сравнительно недавно, в 1850 г., ни одна
страна мира (за исключением США) не знала политических партий в современном значении этого
термина: "мы обнаруживаем течения общественного мнения, народные клубы, философские
общества, но отнюдь не партии в собственном смысле слова" <2>.
--------------------------------
<1> См., напр.: Автономов А.С. Правовая регламентация деятельности партий в
капиталистических и развивающихся странах // Советское государство и право. 1990. N 6; Байкова
Т.К. Конституционно-правовой статус политических партий в Российской Федерации: Дис. ... канд.
юрид. наук. М., 2003; Бекназар-Юзбашев Т.Б. Партия в буржуазных политико-правовых учениях.
М., 1988; Гамбаров Ю.С. Политические партии в их прошлом и настоящем. СПб., 1904.
<2> Дюверже М. Политические партии / Пер. с франц. 3-е изд. М.: Академический проект;
Королев: Парадигма, 2005. С. 21.
Отстаивая политические партии как институт демократического общества, М. Дюверже
отнюдь не идеализирует политические партии вообще <1>; для него всеобщее избирательное
право остается ничем не заменимым способом легитимации власти, избирательный бюллетень -
единственно реальной формой общественного договора граждан с властью, а политические
партии - инструментом выражения, формирования и представительства общественного мнения,
средством политического самоопределения граждан и субъектом ответственности власти перед
ними. Ведь демократия в понимании М. Дюверже - это не "управление народа самим народом"
(такое представление вряд ли соответствовало даже античному полису), а вещь, как он
выражается, более скромная, но и более реальная - это свобода для народа и для каждой части
народа; она обеспечивается "управлением народом элитами, вышедшими из самого народа".
--------------------------------
<1> Дюверже М. Указ. соч. С. 11.
Режим же без политических партий неизбежно отдает власть элитам, обязанным свои
привилегированным положением происхождению, деньгам или должностям, а он еще дальше от
демократии, чем "режим партий" <1>. Выражая разнообразные потребности и интересы
гражданского общества (индивидов, социальных групп, слоев, классов и т.д.) в политической
форме (в виде определенных политических целей, идей, программ, требований, установок,
проектов решений, мероприятий и т.д.), партии как организованные представители общества тем
самым выражают и право гражданского общества на формирование государственной власти,
участие в ее осуществлении и т.д. Выразить частные интересы и воли членов гражданского
общества в политической форме означает найти их надлежащее место и значение на уровне и в
контексте всеобщих интересов и общей воли всего населения, всего народа, т.е. в конечном счете
выразить их в той всеобщей правовой (и государственно-правовой) форме, в которой вообще
могут быть учтены и удовлетворены те или иные частные (индивидуальные, групповые, классовые
и т.д.) интересы.
--------------------------------
<1> Там же. С. 11 - 12.
Согласно либертарно-юридической трактовке общества, права и государства, политика - это
осуществляемые в правовой форме общественные отношения легальных субъектов по
приобретению и реализации государственной власти. Такими легальными субъектами, по
действующему российскому законодательству, являются народ в целом в качестве суверена,
отдельные граждане, официально зарегистрированные политические общественные объединения
(политические партии, политические движения, политические организации).
Юридический подход к политике исходит из того, что единственным источником
политической (государственной) власти и верховным ее носителем (т.е. сувереном, носителем
суверенитета) является народ; соответственно, государство представляет собой
институциональную (организационную) форму существования и действия этой же политической
власти, а правовой закон - нормативную форму ее существования и действия.
Политическая власть - это всеобщая, суверенная, публичная (т.е. распространяющаяся на
всех), государственная (государственно-правовая) власть, и никакой другой политической власти с
точки зрения единого для всех (и общеобязательного) права и государства не может быть.
Поэтому сама по себе политическая партия (и любое другое политическое объединение) обладает
лишь внутрипартийной (внутриорганизационной) властью в отношении своих членов: партия (от