Голуенко Т.А. Политология

Подождите немного. Документ загружается.

141

внимания политологов, разве что в качестве системы

взаимоотношений между правительствами различных уровней в

особых — федеративных — образованиях, в первую очередь, в

Соединенных Штатах. Однако последнее время он превратился в

важнейшую проблему мировой политики и, соответственно,

политической науки. Понятие «федерализм» имеет два значения. В

узком смысле оно обозначает взаимоотношения между различными

правительственными

уровнями, в более широком — сочетание

самоуправления и долевого правления через конституционное

соучастие во власти на основе децентрализации.

Типология федерализма

Становится все более очевидным, что сам федерализм, если

использовать взятую из биологии аналогию, является родовым

понятием и включает в себя несколько подвидов. Первый из них

(именно его, как правило, имеют сегодня

в виду, когда говорят о

федерализме) — федерация (federation) — представляет собой форму

организации государственной власти, главные принципы которой были

сформулированы отцами-основателями Соединенных Штатов в

Конституции 1787 г. Федерация предполагает учреждение единого

центрального правительства, в пределах охвата которого формируется

политая, а составляющие ее единицы получают право, с одной

стороны, на самоуправление, с другой —

на соучастие в общем

конституционном управлении образованием в целом. Полномочия

центрального правительства делегируются ему населением всех

составляющих политик) единиц. Оно имеет прямой выход на граждан

страны и верховную власть в сферах, отнесенных к его компетенции.

Для роспуска федерации требуется согласие всех или большинства

входящих в нее единиц. К классическим современным федерациям

можно отнести США, Швейцарию и Канаду.

Второй подвид — конфедерация (confederation) — был общепри-

знанной формой федерализма до 1787 г. При конфедеративном устрой-

стве объединившиеся единицы образуют союз, но в значительной сте-

пени сохраняют свои суверенитет и законодательные полномочия. Они

устанавливают и поддерживают постоянный контроль над централь-

ным правительством, которое может достичь уровня простых

граждан,

только действуя через эти единицы. Для выхода из состава конфедера-

ции каких-то ее членов не требуется согласия остальных — подобное

право фиксируется при заключении изначального конституционного

соглашения. Классические образцы конфедерации — Ахейский союз

(Конфедерация древнегреческих городов в Пелопоннесе (ок. 280—146

142

гг. до н. э.) и Республика Соединенных провинций

. Лучшим примером

современной конфедерации может служить Европейский союз.

Третий подвид — федератизм (federacy) — асимметричные взаи-

моотношения между федерированным государством и более крупной

федеративной державой. В этом случае основой поддержания союза

является охранение федерированным государством широкой

внутренней автономии при отказе от некоторых форм участия в

управлении федеративным образованием. В Соединенных Штатах

подобное устройство

называется «содружеством» («commonwealth»).

Именно таким образом построены взаимоотношения этой страны с

Пуэрто-Рико и Гуамом.

Четвертый подвид — ассоциированная государственность (as-

sociated statehood) — сходен с описанным выше в той же степени, в

какой конфедерация сходна с федерацией. И в том, и в другом случае

отношения асимметричны, но при ассоциированной государственности

федерированное государство в меньшей степени

связано с федератив-

ной державой, и в конституции, оформляющей взаимоотношения сто-

рон, как правило, предусмотрена возможность разрыва существующих

между ними уз при каких-то специально оговоренных условиях.

Подобного рода взаимоотношения установлены между Соединенными

Штатами, с одной стороны, и Федерированными Штатами Микронезии

и Маршалловыми островами — с другой.

Помимо уже названных, существуют и

другие — квазифедератив-

ные — формы, в том числе:

1) унии (например, Соединенное Королевство Великобритании и

Северной Ирландии);

2) лиги (например, Ассоциация государств Юго-Восточной Азии);

3) кондоминиумы (например, Андорра под совместным протекто-

ратом Франции и Урхельского епископа (Испания);

4) конституциональная регионализация (например, Италия);

5) конституциональное самоуправление (например, Япония).

Каждая из данных форм или конкретных

их вариаций предлагает свое

собственное решение неких специфических проблем управления,

встающих в этом мире, но все они призваны найти пути, позволяющие

обеспечить сочетание единого управления политией в целом с доста-

точным уровнем самоуправления ее частей и/или добиться создания

системы соучастия во власти с тем, чтобы способствовать демократи-

ческому самоуправлению

всего государства либо его составляющих в

XX столетии (начало этому процессу было положено Октябрьской ре-

волюцией в России) некоторые тоталитарные режимы, стремясь укре-

143

пить свою власть, воспользовались тем, что они называли федерализ-

мом, предоставив минимально необходимый уровень культурной авто-

номии проживающим на их территории этническим группам. В после-

дующие годы между исследователями федерализма развернулись дис-

куссии о том, есть ли действительные основания рассматривать подоб-

ные формы в рамках тоталитарных систем в качестве федеративных.

Часть

ученых утверждала, что поскольку по самой своей сути федера-

лизм — это средство укрепления демократического республиканизма,

предполагающего разделение властей, тоталитарные системы, неотъ-

емлемой чертой которых является неприятие разделения властей в

какой бы то ни было форме, не могут быть подлинно федеративными.

Другие, не отрицая справедливость подобных утверждений, доказыва-

ли, что воздействие

федерализма, даже если тот был задуман в

качестве ширмы, придает определенного рода институционально-

конституционную силу местным этническо-территориальным

интересам, позволяя им сохраняться хотя бы в ограниченном виде. Как

показало дальнейшее развитие событий, правы были и те, и другие.

Стоило пасть тоталитарным режимам, СССР, Чехословакия и даже

Югославия, где режим был относительно

мягким, раскололись, и по

меньшей мере в двух случаях из трех этот раскол повлек за собой кро-

вопролитие. В то же самое время формирование на территории распав-

шихся образований новых государств происходило в рамках

установленных ранее федеральных границ и преподносилось как

обретение каждой из входивших в состав федерации этнических

единиц

суверенитета и независимости. Несомненно также, что для

установления и/или поддержания мира — по крайней мере в двух

случаях из трех названных — потребуются какие-то альтернативные

федералистские решения.

Из всего вышесказанного следует, что в своей основе федерализм

— это вопрос взаимоотношений. Он воплощается в конституциях и

институтах, структурах и функциях, но в

конечном счете имеют

значение именно взаимоотношения.

Сравнительный анализ федерализма

Повсеместное распространение компаративных методов в

изучении федерализма объясняется теми же причинами, по которым

компаративистика обрела столь высокую популярность в других

областях науки. Сравнительный анализ позволяет: 1) лучше понимать

самих себя; 2) использовать опыт других народов, сталкивающихся с

теми же или аналогичными проблемами; 3) располагать

большим

объемом информации, обеспечивающим возможность более глубокого

144

проникновения . в предмет; 4) совместно со специалистами из других

стран разрабатывать теоретические вопросы, что благотворным

образом сказывается на работе каждого из них. Федерализм как

предмет исследования хорош тем, что в него изначально встроены

механизмы проверки и оценки адекватности результатов анализа:

каждое плодотворное теоретическое положение должно иметь

соответствующее практическое воплощение и наоборот. Конечно

, то

же самое, вероятно, можно сказать и о других объектах, изучением

которых занимаются политические науки; однако при исследовании

федерализма и теоретическое, и практическое измерения особенно

необходимы. Теория федерализма должна получить подтверждение

практикой, а любой опыт по практическому воплощению

федералистских проектов, чтобы быть действительно федералистским,

должен отвечать определенным теоретическим требованиям.

Сравнительные

исследования федерализма можно, в первом при-

ближении, подразделить на 3 основные группы:

1) федерализм в англоязычных странах, в том числе колониальный

федерализм, например в Британской империи;

2) федерализм в германоязычных странах, прежде всего в

Германии и Швейцарии;

3) федералистские идеологии и проекты, выдвигаемые по большей

части философами — сторонниками утопических федеративных сис-

тем.

Компаративистские

исследования затрагивают 6 важнейших аспек-

тов федерализма: 1) теорию; 2) институты; 3) конституции, в том числе

конституционные законы; 4) основы, т.е. учреждение или организацию

федеративных систем; 5) функции, или систему взаимоотношений уп-

равленческих структур различных уровней; 6) финансовые вопросы, к

примеру, распределение налоговых поступлений и расходов. К этому

можно добавить и еще один аспект — примеры функционирования фе

деративных систем и проблемы, возникающие при воплощении феде-

ративной организации в жизнь. Плодотворная работа проведена и ве-

дется по всем названным направлениям.

В исследованиях поднимаются следующие вопросы теории и прак-

тики федерализма: 1) конституции федеративных систем, в том числе

процессы конституционального конструирования и самоорганизации,

лежащие в основе федеративных государств; 2) институциональная

структура

федеративных и использующих федеративные механизмы

систем, в первую очередь формы и структуры федерированных единиц

и центрального правительства, в котором такие единицы и их граждане

145

имеют свою долю; 3) проблемы совместного отправления и разделения

власти или полномочий между центральным правительством и прави-

тельствами федерированных единиц либо их представителями или за-

меняющими их органами; 4) учреждение и сохранение раздельных ин-

ститутов центрального правительства и правительства федерирован-

ных единиц; 5) особое сочетание процессов самоуправления и

долевого правления и обрамляющие их институциональные

структуры,

которые в каждой федеративной системе могут иметь свою специфику,

но — чтобы федерализм успешно функционировал — во всех случаях

должны быть внутренне сбалансированы; 6) распределение и

разделение финансовых полномочий и ответственности, статьи

формирования дохода и расходов; 7) различия между симметричными

и асимметричными федеративными образованиями.

Хорошо известно, что не бывает абсолютно одинаковых

федеративных систем;

в каждой из них достигнуто свое отношение

соучастия во власти ее разделения. Так, в отличие от германоязычных

стран, где широта полномочий центральных правительств обычно

уравновешивается передачей институтам федерированных единиц

функций управления непосредственной реализацией этих полномочий,

в англоязычных федеративных системах важнейшие конституционные

функции, как правило, осуществляются раздельными для каждого

уровня управления институтами

. Это одна из причин, почему

институты, механизмы и процедуры одной федеративной системы так

трудно пересадить в другую, предварительно не внеся в них

существенные изменения, которые позволили бы приспособить их к

иным условиям.

Весьма разнятся между собой и типы общего баланса или

искомого соотношения соучастия во власти и ее разделения, присущие

федерациям и конфедерациям, симметричным и асимметричным

федеративным образованиям, а также иным формам федеративного

устройства. Другими словами, сильный Европейский союз — это не

Соединенные Штаты Европы. В первом случае мы имеем дело с

конфедерацией, во втором — речь шла бы о федерации, т.е. о совсем

ином типе федеративного устройства. Более того, в свете

европейской

политической культуры Соединенные Штаты Европы были бы гораздо

более бюрократизированным и ориентированным на исполнительную

власть государством, чем Соединенные Штаты Америки. Этот факт

должен сыграть свою роль при решении вопроса о том,

преобразовывать ли ЕС в федерацию или нет.

Что мы уже знаем о федерализме

146

Что же удалось узнать в ходе проведения международных сравни-

тельных исследований федерализма? Набор общепризнанных на сегод-

ня положений в этой области можно свести примерно к следующему:

1. Жизненно важным для идеи федерализма является наличие

гражданского общества. Подтверждением может служить тот факт,

что современный федерализм не проявлялся до тех пор, пока идея

гражданского общества не стала основополагающей для политической

жизни Запада. [...] Гражданское общество состоит из индивидов и их

ассоциаций; федеративное гражданское общество предполагает нали-

чие широкого спектра таких ассоциаций, обслуживающих многообра-

зие полей большей или меньшей протяженности, на которые делится

гражданское общество. Наиболее развитые федеративные гражданские

общества отвергают идею материализованного государства. Госу-

дарство рассматривается как наиболее всеохватывающая ассоциация,

но не более того.

2. В политической теории англоязычных стран и, в первую

очередь, в американской теории федерализма отсутствует понятие

государства как такового. Политически полновластный народ (как

правило, о нем говорят как о политически полновластном волей

Божьей) заключает договор о формировании политического

сообщества (body politic) или государства (commonwealth)

посредством этого или дополнительного договора учреждает

всевозможные правительства и передает им столько власти, сколько

считает нужным. Ни одно правительство не является полностью

суверенным, оно обладает только теми полномочиями, которые

делегированы ему суверенным народом, и потому возможно

одновременное существование — рядом друг с другом — нескольких

правительств сразу. Их компетенции могут частично совпадать

либо

для каждого из них может быть выделен собственный сегмент

властных полномочий в рамках общего целого, очерченных

правительствами с наиболее широким полем охвата. Но в любом

случае их взаимоотношения должны быть организованы на основе

надлежащих принципов и соответствующей практики

межправительственных отношений.

Федеративные системы континентальной Европы и стран, находя-

щихся под

влиянием континентально-европейской политической

мысли, строятся на несколько иных постулатах. Предполагается, что

политически полновластный народ путем договора создает свое граж-

данское общество, а также учреждает государство, которое призвано

служить этому народу и его гражданскому обществу. Континентально-

147

европейское «государство» более отделимо по своей структуре от

гражданского общества, нежели описанная выше всеобъемлющая по-

литическая ассоциация, и более централизовано, чем простая совокуп-

ность правительств. Тем не менее его предназначение также заключа-

ется в том, чтобы быть орудием в руках учредившего его суверенного

народа и подчиняться ему.

И в одном, и

в другом случае результатом должна быть полития,

организованная в виде своеобразной матрицы, включающей в себя пра-

вительства с большим или меньшим полем охвата, где федеральное

правительство служит формообразующей структурой, обрамляющей

наиболее широкое поле — гражданское общество, а правительства

федерированных единиц в очерченных таким образом границах обрам-

ляют свои соответствующие сегменты и

обслуживают их. Такого рода

матрица заметно контрастирует с иерархической моделью властной пи-

рамиды, при которой государство стоит над правительствами среднего

и низшего уровня (для обозначения последних чаще всего употребля-

ется понятие «власти», тогда как термин «правительство» используется

исключительно по отношению к государству как носителю суверенной

власти в гражданском обществе) и над

народом, фактически со-

ставляющим основание пирамиды. Принципиально отличается она и от

олигархической модели, при которой существует единый центр власти,

окруженный периферией, в большей или меньшей степени связанной с

этим центром и оказывающей на него большее или меньшее воздей-

ствие.

И иерархическая, и олигархическая модели являются «нормальны-

ми» в том смысле,

что при естественном течении событий власть само-

организуется в виде пирамиды или вокруг единого центра, и элиты

стремятся занять свое место либо на вершине такой пирамиды, либо во

властных центрах. Федерализм можно рассматривать как

конституциональное средство вмешательства в естественный ход

вещей с целью предотвратить подобную иерархизацию и

централизацию. Структурная децентрализация, утвержденная

посредством внедрения федералистских принципов и осуществления

соответствующих мероприятий, использует силу институтов,

сознательно учрежденных именно для того, чтобы предотвратить или

по крайней мере значительно ослабить воздействие «железного закона

олигархии». Выявление и анализ возможных форм структурной

децентрализации с точки зрения того, что возможно провести в жизнь

и что в действительности уже существует,

относится к числу

важнейших задач, стоящих при исследовании федерализма.

148

Один из возможных путей определения типа структурной

децентрализации (федерация или конфедерация) — выяснение

соотношения властной нагрузки различных единиц внутри матрицы.

При федеративном устройстве правительство с самым широким полем

охвата является также наиболее всеобъемлющим и потенциально

наиболее сильным, контролирующим выполнение тех жизненно

важных задач, которые придают политии ее форму, тогда как при

конфедерации

основные составляющие ее единицы несут главную

властную нагрузку и являются, с точки зрения решения жизненно

важных задач, наиболее сильными. По своему внутреннему строению

входящие в состав конфедерации единицы могут даже напоминать

иерархическую или центр-периферийную модели, а предлагаемое

федеративной матрицей относительное равенство может быть сведено

к области отношений между институтами

с наиболее широкой сферой

охвата, т.е. к взаимоотношениям между локальными полями в рамках

общей матрицы. Однако, если нет самой такой матрицы, говорить о

федерализме полностью бессмысленно.

3. По существу, в основе федеративной матрицы лежит террито-

риальный принцип. Федерализм может быть расширен или усилен

путем официального признания консоциативных институтов или

других форм нетерриториального соучастия во власти, все они должны

найти надлежащую территориальную основу. В нынешние времена

федерализм, строящийся на какой-то иной основе, оказывается весьма

недолговечным (в отличие от досовременного племенного

федерализма). Причина, вероятно, заключается в том, что добиться

установления устойчивого конституционального порядка возможно

для территорий и населяющих их народов, но

не на

внетерриториальной основе, поскольку в этом случае крайне трудно

очертить границы, без которых невозможно внутреннее разделение

власти и долевое участие в ее отправлении.

4. Чтобы федеративная система могла успешно функционировать,

вся территория данной политии должна быть федерализирована. В

политиях, где каким-то территориям, населенным конкретными мень-

шинствами, предоставлена автономия (даже

если она реальна), а кон-

троль над другими полностью остается в руках центрального прави-

тельства, происходит периферизация получивших особые полномочия

регионов. Там, где центральное правительство должно осуществлять

как центральную, так и местную власть, оно в состоянии не только за-

пугать федерированные регионы, но и задавить их. В любом случае по-

добная ситуация скорее всего закончится конфликтом, тем более что

149

такие формы выборочной автономизации, как правило, используются

для сглаживания этнических противоречий, вне зависимости от всего

другого крайне опасных для федерализма.

Составные части, на которые делится территория политического

сообщества, не обязательно должны быть полностью равными: они

могут весьма сильно различаться между собой при том, однако,

условии, что ни одна из этих частей

не будет столь обширной или

доминирующей, чтобы это угрожало (или создавало впечатление, что

угрожает) единству или полномочиям остальных. Во времена второго

рейха Пруссия просто-напросто подавляла все другие государства,

входившие в состав германской федерации, подавляла до такой

степени, что прусские институты даже выполняли функции

общегерманских. [...] Аналогичные территориальные деления могут

существовать

в рамках так называемого форалистического

устройства (от испанского «fuero») (Fuero — старинный испанский

закон, гарантирующий привилегии каких-то городов или регионов. —

Пер.) т.е. двусторонних соглашений между центральным прави-

тельством и конкретными составными единицами. Так, с принятием

конституции 1978 г. в современной Испании были заложены основы

федеративной системы. Согласно новой конституции вся Испания де-

лилась на автономные региональные сообщества. Одновременно пред-

усматривалось, что Страна Басков и Каталония, а также любая другая

региональная общность, которая того пожелает (в конечном итоге ими

оказались Галисия и Андалусия), могут в индивидуальном порядке

вести переговоры с Мадридом относительно устройства своих управ-

ленческих механизмов и объема передаваемой региональным прави-

тельствам власти

. Большинство других регионов страны предпочло

удовольствоваться тем базовым разделением власти, которое устанав-

ливалось конституцией и введенными в соответствии с ней законами.

Во всех случаях, однако, каждая входящая в состав страны территори-

альная единица должна была иметь собственное региональное прави-

тельство, обладающее переданным ему и гарантированным конститу-

цией определенным минимумом реальных

властных полномочий.

5. Все эти элементы структурной композиции и строения институ-

тов, возводимые с целью обеспечить создание относительно сложной

системы разделения власти и полномочий и соучастия в их отправле-

нии, будут эффективными лишь в том случае, если они обслуживают

население с соответствующей или по крайней мере близкой полити-

ческой культурой. Тот

факт, что имеется особая федералистская по-

литическая культура, к настоящему времени признается уже всеми спе-

150

циалистами в области сравнительного федерализма, хотя вопрос о ее

составляющих до сих пор не до конца выяснен. Очевидно, что

наиболее эффективными являются те федеративные системы, которые

подкрепляются соответствующими политическими культурами.

Наиболее федералистской является, наверное, политическая культура

Швейцарии, но элементы, подкрепляющие федеративное устройство,

обнаруживаются в политических культурах и других «классических»

федераций.

Если

политическая культура не соответствует полностью федера-

тивному устройству, то она должна быть по меньшей мере достаточно

близкой, способной принять федеративные композиционно-институ-

циональные механизмы и отношения и сделать их дееспособными.

Прийти к какой-то форме федеративного устройства можно и в том

случае, если политическая культура нейтральна или если в рамках

потенциального федеративного образования имеется несколько

политических культур, уравновешивающих друг друга. Но если

политическая культура враждебна по отношению к федерализму,

возможности существования федеративной системы в какой бы то ни

было форме резко сокращаются.

6. Жизненно важным в этом отношении является стремление к фе-

дерализации. В идеале такое стремление порождается самой полити-

ческой

культурой. Однако иногда оно может развиться независимо от

политической культуры, в результате определенного стечения обстоя-

тельств. Разумеется, в первом случае возможность успешного прове-

дения в жизнь принципов федерализма значительно усиливается, но и

при втором варианте развития стремление к федерализации может по-

служить противовесом неблагоприятному политико-культурному окру-

жению.

7. Чтобы быть

дееспособными, любые федеративные системы и их

механизмы должны возводиться обеспечивающим широкое общест-

венное согласие образом. Обычно федеративные системы возникают

тогда, когда имеется согласие народов ряда политий на создание

общих структурообразующих институтов, как правило, на основе

«комплексной сделки» путем взаимных уступок, именуемой

«конституцией». Раз возникнув, большинство федеративных систем

могут, используя

какие-то cпециально установленные

конституционные процедуры, включать в свой состав новые единицы.

Правда, в конфедерациях «старого образца», образованные из ранее

независимых политий, набор входящих в систему членов чаще всего

определялся изначально; случаи, когда в уже готовое объединение