Фэльтхэм Р. Дж. Настольная книга дипломата

Подождите немного. Документ загружается.

ПРИЗНАТЕЛЬНОСТЬ

За разрешение воспроизвести авторские материалы мы обязаны:

Совету Европы за различные извлечения из Европейской конвенции по экстрадиции; автору

Приложения из «Словаря экономических терминов» А.Гилпину; инспектору Канцелярии Ее

Величества за выписки из серии руководящих документов и международному издательству

А.В.Сиитхоф за извлечение из «Дипломатии конференций» Дж. Кауфмана.

Глава 1

ДИПЛОМАТИЧЕСКИЕ ОТНОШЕНИЯ

Введение

Тревожно и одновременно волнующе жить в период перемен, который не имеет аналогов в

письменной истории, переживая одновременно переходный этап в социальном, политическом и

экономическом развитии государств, в развитии взаимоотношений между ними. Революцию

раньше можно было без труда распознать по оружейным выстрелам на улицах и политическим

деятелям, висящим на фонарях. Сегодня же вызывает опасения неспособность осознать размах

революции, охватившей нас, и неумение переосмыслить наши позиции, отношения и

соответственно линию поведения. Можно сказать, что мы являемся свидетелями не столько

содрогания истории — внезапного толчка, за которым следуют сотрясения, а затем возврат к

обычному состоянию, — сколько лавины истории, которая набирает свою силу и неумолимо

движется вперед, сметая все на своем пути. В действительности три основные структурные

революции разразились в ходе истории практически одновременно.

Революция, которая произвела самое быстрое и широкомасштабное воздействие, имела

политический характер: развал Советской империи, в результате которого был положен конец

периоду потенциальной ядерной войны в мировом масштабе; конец эпохи военных альянсов и

воинственных призывов, когда у дипломатов совсем не по собственной вине было мало

возможностей действовать эффективно; она привела к распаду последнего важнейшего

конгломератного государства Европы и признанию того, что чувство национального самосознания

— врожденная необходимость человека и фактор, существенный для социальной стабильности;

положила конец тоталитарному правлению в Европе и вызвала потерю легитимности и

поддержки подобных систем где бы то ни было; положила конец двухполюсному мировому

порядку; привела к созданию новых альянсов между государствами и активизировала поиски

Нового Мирового Порядка.

Революция, которая постепенно становится очевидной для общественного сознания, —

экономическая. Она начинает материализоваться через свое воздействие на возможности

трудоустройства, экономические миграции и ослабление способности к ответственному

руководству как на международном уровне, так и уровне отдельного государства. Единство

основополагающих факторов производства привело к сокращению торговых барьеров, созданию

всемирного рынка ценных бумаг и глобализации предпринимательства. Промышленная

революция, основанная на микрочипах, переориентировала и во многих случаях сократила

возможности трудоустройства; вера в экономический социализм и корпоративное государство

значительно рассеялась; а преференциальные торговые блоки создаются без особого осмысления

их экономической обоснованности или возможных социальных последствий.

И, наконец, имеет место коммуникационная революция, которая создала объединенное

общество. Она помогла придать науке и бизнесу международный контекст и с помощью

телевидения охватить мир, создав всеобщую политическую осведомленность. А поскольку перо, в

конце концов, сильнее меча, она вполне может оказаться самой глубинной из структурных

революций.

В дополнение ко всему существует несколько основных факторов, способствующих

нестабильности и неопределенности настоящей переходной фазы, самыми важными из которых

являются: внезапное экономическое освобождение китайского народа — одной пятой населения

мира с сильным чувством национальной самобытности, что может служить базой для

формирования позитивной внешней политики; процесс унификации государств Западной Европы,

который можно назвать экспериментом, проводимым в области социальной инженерии, которая

только сейчас становится демократичной и панъевропейской; подъем воинственности масс и

терроризма; потенциально неблагоприятные отношения между мировыми ресурсами и

населением мира; угроза всеобщей окружающей среде; легкость и скорость распространения

оружия массового уничтожения; явная несовместимость народов с противоречивыми

ценностями.

Влияние этих изменений на обыкновенного человека выразилось в пассивном поглощении их

скорых последствий в его (или ее) ежедневной жизни, без особых раздумий о последствиях

долговременных. Для дипломатов же любое изменение требует анализа причины и следствия,

логического проектирования, насколько позволяют границы логики, с учетом фактора «X»

(непредсказуемости). Но это всегда было задачей дипломата: изменилась только степень ее

сложности. Можно также вполне уверенно сказать о том, что для дипломата потребность

приобретать знания об общественном устройстве, профессиональные навыки и формировать

соответствующие личные качества не только не исчезает, но и становится все более важной.

Различные обстоятельства, очевидно, потребуют разных акцентов, но основы, вероятно, не

изменятся. Понимать людей и их восприятие — значит понимать политику; быть «симпатичным» и

доступным и иметь способность объяснять и пояснять — значит уметь достигать взаимной

выгоды. Дипломатия станет более сложной, более ответственной, более профессиональной. Она

потребует больше широких знаний, чем обязательной углубленной специализации.

Введение к шестому изданию «Учебника по дипломатии» заканчивалось словами: «...мы живем в

то время, когда Старый Мировой Порядок уже распался, а признаков Нового Мирового Порядка

еще не видно, и нашей единственной надеждой является успешное осуществление

дипломатических отношений». Эти слова все еще актуальны, и, как бы то ни было, серьезность и

значимость обязанностей дипломата отнюдь не уменьшается.

Установление дипломатических отношений

и открытие постоянных дипломатических миссий

Общие принципы и цели

Дипломатические отношения между государствами могут быть установлены путем дружеских

контактов любого характера между их правительствами; но существование постоянных

дипломатических отношений признается только при открытии дипломатической миссии или, что

более предпочтительно, при обмене таковыми. Они устанавливаются по обоюдному согласию и

на основании взаимного понимания функций, которые возьмет на себя миссия. Эти функции стали

общепринятыми в течение последних столетий и были определены в Венской конвенции о

дипломатических сношениях 1961 года как состоящие в основном из:

(a) представления государства-отправителя в принимающем государстве;

(b) защиты интересов государства-отправителя и его подданных в принимающем государстве в

рамках, определенных международным законодательством;

(d) определения всеми законными средствами обстановки и событий в принимающем

государстве и сообщения об этом правительству страны-отправителя;

(e) установления дружеских отношений между страной-отправителем и принимающим

государством и развития экономических, культурных и научных связей между ними.

Кроме своих дипломатических функций сотрудники дипломатической миссии могут также

выполнять консульские.

Классы руководителей миссии

Руководители миссии могут принадлежать к одному из трех классов в зависимости от обоюдного

согласия заинтересованных правительств:

1. Послы, папские нунции и другие руководители миссии подобного ранга (например, верховные

комиссары, которыми обмениваются страны Содружества1), аккредитованные вести переговоры с

главами государств.

2. Посланники, министры и папские интернунции, которые уполномочены вести переговоры с

главами государств. Этот класс сейчас практически не существует.

3. Поверенные в делах (en litre — или титулованные, en pied), которые аккредитованы вести

переговоры с министрами иностранных дел. Этот класс встречается также редко.

Между главами миссии нельзя допускать дифференциации из-за класса, за исключением

вопросов старшинства и правил дипломатического этикета, а также права быть принятым главой

государства, которое сохраняется только за обладателями посольского ранга.

Титулы глав миссии

Как правило, посол именуется «Чрезвычайный и Полномочный Посол». (Чрезвычайный и

Полномочный Посол имел когда-то более высокий статус, чем Посол-резидент.) Подобным

образом исторически более верным наименованием главы дипломатической миссии будет

«Чрезвычайный Посланник и Полномочный Министр».

Согласие принимающим государством на назначение главы миссии

Назначению главы миссии на пост предшествует одобрение или согласие (фр. agrement —

агреман) принимающего государства, которое должно быть получено конфиденциально. Как

правило, таковое одобрение получают, но возможен и отказ, если посчитают, что данное лицо

неприемлемо. В таком случае обоснование отказа не требуется. На практике достаточно

официального намека (но обычно — неформального) о непринятии, для того чтобы отозвать

предложение по кандидату.

Верительные грамоты

Глава миссии вручает верительные грамоты главе государства в доказательство своей

подлинности и уполномоченности вести переговоры от имени своего государства. Иначе

верительные грамоты называются «рекомендательные письма» и составляются в несколько

витиеватом стиле, например:

Для послов

Кому [полное имя и титул главы государства]

Ваше Превосходительство,

Я назначил [Ф.И.О.], выдающегося гражданина [название государства-отправителя], представлять

меня перед Вашим Правительством в качестве Чрезвычайного и Полномочного Посла [название

государства-отправителя].

Он хорошо осознает взаимные интересы наших двух стран и разделяет мое искреннее желание

сохранять и укреплять долгую дружбу между нами.

Моя убежденность в его высокой репутации и способностях дает мне полную уверенность в том,

что он будет исполнять свои обязанности таким способом, который будет полностью приемлем

для Вас.

Имею честь рекомендовать его Вам и прошу Вас принять его благосклонно и относиться с полной

верой ко всему, что будет сказано им от лица [название страны-отправителя], равно как и к его

уверениям в моих лучших пожеланиях процветания [название принимающей страны].

Преданный Вам,

[подпись главы государства]

От имени главы государства [подпись министра иностранных дел]

[Место] [Дата]

В Содружестве суверен является главой государства шестнадцати стран-членов, и когда

происходит обмен руководителями миссий между такими странами, премьер-министры

направляют друг другу представительные письма. В случае смерти или прекращения правления

главы государства, который является сувереном, верительные грамоты всех глав миссий,

аккредитованных для переговоров с сувереном, становятся недействительными; также теряют

силу и верительные грамоты, выданные сувереном, и в обоих случаях подлежат перевручению.

Однако это требование неприменимо в случае смерти президента или прекращения его срока

правления и уже не действует в королевствах Дании, Швеции и Нидерландов.

Вступление в силу полномочий

Моментом принятия полномочий главой миссии посольского ранга в стране, в которой он

аккредитован, является вручение им своих верительных грамот главе государства. В нескольких

государствах (в частности в Великобритании) датой принятия послом своих функций считается

дата уведомления им соответствующего министерства (обычно министерства иностранных дел) о

своем прибытии и представления рабочей копии верительной грамоты (copie d'usage). Церемонии

официального приема глав миссий проводятся в порядке их прибытия для принятия своих

функций.

Гражданство главы миссии

Глава миссии, за исключением особых случаев, имеет гражданство того государства, которое он

представляет, но это требование не обязательно применимо к его супруге (-гу). Во многих

дипломатических службах должностные лица могут получать особое разрешение на брак с

иностранными гражданами при условии, что обстоятельства и гражданство супруга(-ги) ни в коем

случае не представляют угрозы и не препятствуют карьере должностного лица. В арабских

странах, согласно общему правилу, дипломаты не могут вступать в брак с иностранными

гражданами, хотя в некоторых случаях глава государства может дать официальное разрешение на

брак с другими представителями арабского происхождения.

Гражданство членов дипломатического состава

Члены дипломатического состава миссии, в принципе, должны быть гражданами государства,

которому они служат, но в исключительных случаях они могут быть гражданами того государства,

в котором расположена миссия. В таких случаях необходимо получить особое согласие

принимающей стороны, которое может быть отозвано в любое время. Такие дипломаты

пользуются только ограниченными привилегиями и неприкосновенностью.

Аккредитация в нескольких странах

Глава миссии может получить аккредитацию (а члены дипломатического состава миссии —

назначение) в нескольких странах, если ни одна из этих стран не имеет возражений. При наличии

данных условий поверенные в делах ad interim или, в некоторых случаях, члены

дипломатического состава низшего ранга могут назначаться в дипломатические миссии в тех

столицах, где глава миссии не имеет своего постоянного представительства.

Международные организации: аккредитация главы миссии

Глава миссии (или любой член дипломатического состава,, его миссии) может выступать

представителем своего государства в любой международной организации, и в этом случае

необязательно информировать государство, в котором он аккредитован, и оно не вправе

высказывать какое-либо возражение.

Размещение дипломатической миссии

Дипломатическая миссия располагается в столице государства. Дополнительные офисы,

образующие часть миссии, могут располагаться в других регионах страны в случае получения

особого разрешения государства. В некоторых странах, например в Нидерландах,

дипломатическая столица (Гаага) не совпадает со столицей государства (Амстердам).

Размер миссии

Размер дипломатических миссий может быть взаимно согласован. В противном случае

государство может потребовать соблюдения разумных ограничений на количество членов

миссии, учитывая обстоятельства и ситуацию в принимающем государстве и потребности миссии.

В рамках таких ограничений и при соблюдении принципа репрезентативности своих граждан

государство имеет право назначать сотрудников любой дипломатической миссии по

собственному желанию. Что касается военных, морских и военно-воздушных атташе,

Министерство иностранных дел может конфиденциально потребовать, чтобы их имена были

предварительно сообщены для получения одобрения, прежде чем будет произведено какое-либо

назначение на пост. Государство также может отказать в принятии официальных лиц отдельных

категорий при условии, что ограничение будет применяться ко всем дипломатическим миссиям в

государстве без исключения.

Право представлять интересы в нескольких странах

Два государства и более могут в исключительных обстоятельствах аккредитовать одно и то же

лицо в качестве главы миссии в другом государстве при отсутствии возражений со стороны

принимающего государства.

Объявление персоны «нон грата» или «нежелательной»

Любое государство имеет право объявить главу миссии или члена его дипломатического состава

нежелательной персоной (персоной нон грата) и информировать об этом его правительство. В

этом случае функции дипломата потеряют силу и он будет отозван (если он не является

гражданином или постоянным резидентом государства, в котором несет службу). Если его

правительство не предпринимает такого шага, принимающее государство может отказать ему в

признании его членом миссии. Объявление персоны нон грата может быть сделано либо до, либо

после прибытия дипломата, и изложения причины тому не требуется. Таким же образом

нежелательной персоной может быть объявлен сотрудник административного и технического

персонала.

Существуют два принципиальных основания для объявления дипломата персоной нон грата:

причины, которые вызваны личными недостатками и приводят к криминальному или

антисоциальному поведению, и преднамеренные действия, угрожающие безопасности или

другим интересам государства и совершаемые под прикрытием дипломатической

неприкосновенности. Кроме того, возможным предлогом для объявления такого статуса является

месть другому государству за объявление одного из его собственных дипломатов персоной нон

грата. И хотя такая практика противоречит духу международных отношений, она, к сожалению,

применяется нередко.

Обязательства, которые берет на себя принимающая сторона

Подразумевается, что, дав согласие на размещение постоянной дипломатической миссии,

государство принимает на себя некоторые обязательства: оно должно предоставить такие условия

и неприкосновенность, которые обеспечат удовлетворительное функционирование миссии. Оно

также должно наделить сотрудников миссии личным привилегиями и неприкосновенностью,

необходимыми им для выполнения своих функций без опасений и препятствий. Эти обязательства

изложены в главе 5 «Дипломатические привилегии и иммунитеты».

Отсутствие полной дипломатической миссии. Обострение дипломатических

отношений

Ни одно государство не содержит дипломатической миссии в каждой столице мира, большинству

из них приходится выбирать и устанавливать баланс между своими национальными интересами и

необходимыми затратами. Проблема отсутствия полного дипломатического представительства в

определенном государстве может быть решена одним из четырех способов:

(a) просьбой к правительству, которое представлено постоянной миссией в таком государстве,

действовать и от его лица, на что правительство может согласиться при получении одобрения

принимающего государства. При таких условиях глава постоянной миссии обычно сводит свою

деятельность к передаче сообщений между двумя заинтересованными правительствами и

консульским вопросам, и если бы возник конфликт между интересами его собственного и

иностранного правительства, от чьего имени он действовал, превалировали бы интересы его

собственного государства;

(b) аккредитованием одного из глав миссий в другом государстве в качестве нерезидента или

«приглашенного» главы миссии в соответствующем государстве; v

главой миссии, имеющим стасус поверенного в делах ad interim. На практике из-за сложности, с

которой сталкивается несколько государств в подборе адекватного дипломатического состава для

заполнения вакансий, принимающая сторона обычно соглашается, чтобы такую миссию

возглавлял дипломат более низкого ранга;

(d) аккредитацией очень высокого официального лица (например, постоянного секретаря

Министерства иностранных дел) в качестве нерезидента или «приглашенного» главы миссии в

нескольких государствах при сохранении места жительства в столице собственного государства.

В некоторых случаях дипломатические миссии могут быть отозваны в результате обоюдного

согласия между заинтересованными государствами, например, на основании того, что

изменившиеся обстоятельства привели к отсутствию необходимости в существовании миссий или

их неэкономичности. Отзыв миссии может также рассматриваться как преднамеренный шаг

внешней политики, и во времена прямолинейной «дипломатии канонерок» отзыв миссии с

последующим разрывом дипломатических отношений был логической прелюдией к войне. На

практике лишь угрозы таких действий крупной державы было обычно достаточно, чтобы убедить

меньшую державу в том, что пора пересмотреть ее внешнюю политику. Сегодня этот маневр

иногда применяется скорее не как угроза, а как протест, но при этом его эффект ограничен и

обычно не соразмерен с неудобством, которое он создает всем вовлеченным сторонам.