Елизаров В.В., Архангельский В.Н. (ред) Политика народонаселения: настоящее и будущее. Четвертые Валентеевские чтения: Сборник докладов (книга 2)

Подождите немного. Документ загружается.

230

– развитие и рациональное использование трудового потенциа-

ла общества;

– поддержка социально уязвимых слоев населения, дальнейшее

совершенствование адресной социальной помощи, замена системы

социальных пособий и льгот денежными выплатами;

– сокращение масштабов бедности на основе обеспечения эф-

фективной занятости населения, повышения финансовой устойчи-

вости пенсионной системы, персонификации социальной помощи;

– формирование системы дополнительного негосударственного

социального страхования как фактора социальной стабильности;

– внедрение новых методов финансирования бюджетных учре-

ждений, расширение их хозяйственной самостоятельности и созда-

ние условий для повышения качества и разнообразия предостав-

ляемых гражданам социальных услуг;

– взаимодействие со структурами гражданского общества в во-

просах финансирования и предоставления социальных услуг, кон-

троля их качества;

– стимулирование социально ответственного поведения пред-

ставителей российского бизнеса.

В сфере реформирования системы социальных услуг приори-

тетными задачами являются расширение возможностей граждан

выбирать производителей услуг и диверсификация форм предос-

тавления подобных услуг на основе активного привлечения негосу-

дарственного сектора. Это предполагает, в частности, расширение

свободы выбора граждан, пользующихся бесплатными или субси-

дируемыми социальными услугами, в том числе на основе введения

специальных социальных счетов, дающих право их обладателям на

получение бесплатных или субсидируемых услуг на определенную

сумму по заранее оговоренному перечню у любой организации,

имеющей лицензию на их предоставление; переход к финансирова-

нию социальных услуг в зависимости от их объема и качества на

основе программно-целевых и конкурсных механизмов государст-

венного финансирования; обеспечение равноправного доступа к

государственному финансированию через механизм социального

заказа для государственных и негосударственных организаций,

предоставляющих социальные услуги; объединение государствен-

ного финансирования с частными благотворительными ресурсами,

в том числе путем развития волонтерства и взаимодействия с рели-

231

гиозными и благотворительными организациями; обеспечение про-

зрачности при распределении бюджетных и внебюджетных средств;

развитие самоокупаемости социальных услуг в тех сферах, где для

этого существуют необходимые предпосылки; привлечение про-

фильных некоммерческих организаций к разработке и экспертизе

различных общественно-государственных советов экспертного,

консультационного и координационного назначения; разработка

системы оценки качества выполнения социальных программ неза-

висимо от того, какой организацией (государственной, негосударст-

венной некоммерческой, коммерческой) они исполняются; развитие

институтов независимой оценки эффективности расходования

бюджетных средств и привлечение профильных некоммерческих

организаций к разработке и экспертизе государственных социаль-

ных программ и соответствующих разделов бюджета; упорядочение

лицензирования в сфере предоставления социальных услуг, приве-

дение требований к оказанию социальных услуг в соответствие с

мировой практикой и уровнем развития социальных услуг в России;

учет опыта и практики некоммерческих негосударственных органи-

заций в области развития и предоставления социальных и образова-

тельных услуг при доработке требований для получения лицензий

на социальную деятельность; создание условий для привлечения к

оказанию социальных услуг как государственных, так и негосудар-

ственных организаций; использование наряду с государственным

финансированием частных благотворительных средств; разработка

общих требований к деятельности государственных, муниципаль-

ных, частных и иных учреждений, предоставляющих различные

виды социальных услуг, на основе социальных регламентов и сис-

темы оценки качества выполнения социальных программ.

Представляется, что единственно действенным механизмом

контроля над качеством оказываемых населению социальных услуг

является их лицензирование. Д ля физических лиц лицензии (раз-

решение для занятия социальной работой) выдаются при условии,

что претендент достиг уровня компетентности, необходимого для

защиты безопасности, благополучия и здоровья граждан. Для юри-

дических лиц лицензии выдаются в том случае, когда деятельность

по оказанию конкретных услуг отвечает государственным мини-

мальным стандартам, предусмотренным законодательством. Поста-

новлением Правительства Российской Федерации от 7.12.2000 №

232

933 предусматривается весьма ограниченный перечень видов такой

деятельности (социальное обслуживание на дому, социальное об-

служивание в стационарных условиях, предоставление временного

приюта, организация дневного пребывания в стационарных услови-

ях) и только для негосударственных учреждений. Этот перечень

можно несколько расширить и распространить на государственные

и муниципальные социальные службы. Подход к лицензированию

определенных видов деятельности по предоставлению социальных

услуг должен быть единым для всех социальных служб независимо

от форм собственности, так как это позволит в равной мере обеспе-

чить их ответственность перед своими клиентами и эффективный

контроль над их деятельностью. При разработке требований для

получения лицензий на социальную деятельность целесообразно

учесть опыт и практику работы негосударственных организаций.

Такой подход имеет место в близких к социальному обслуживанию

населения сферах, а именно в медицине и образовании, где лицен-

зировать свою деятельность обязаны и государственные, и негосу-

дарственные организации. В соответствии со ст. 21 Федерального

закона «Об основах социального обслуживания населения Россий-

ской Федерации» от 10.12.1995 № 195-ФЗ органы государственной

власти субъектов Российской Федерации осуществляют собствен-

ное правовое регулирование социального обслуживание населения

в том случае, если оно не противоречит Федеральному закону.

Неразрывно связана с лицензированием стандартизация: лицен-

зия является гарантией того, что деятельность организации по ока-

занию определенных видов социальных услуг отвечает установлен-

ным государственным стандартам. Иначе говоря, лицензирование

реализует функцию контроля над выполнением стандартов. При

несоблюдении стандартов социальная служба может быть лишена

лицензии.

Поскольку подходы к формированию государственных мини-

мальных социальных стандартов в настоящее время не определены

и практически не урегулированы в законодательном порядке, необ-

ходима разработка рамочного законопроекта, закрепляющего ос-

новные понятия социальной стандартизации и устанавливающего

правовые основы определения и общего порядка применения госу-

дарственных минимальных социальных стандартов.

233

Необходимость формирования нормативной правовой базы для

установления и применения государственных минимальных соци-

альных стандартов обусловлена задачей введения их в практику фе-

деральными законами: “Об общих принципах организации местно-

го самоуправления в Российской Федерации”, “Бюджетный кодекс

Российской Федерации”, а также Указом Президента Российской

Федерации от 23 мая 1996 г. № 769 “Об организации подготовки

государственных минимальных социальных стандартов для опреде-

ления финансовых нормативов формирования бюджетов субъектов

Российской Федерации и местных бюджетов”.

Под государственными минимальными социальными стандар-

тами понимаются единые для всех субъектов Российской Федера-

ции требования к объему и качеству предоставления определенного

вида бесплатных социальных услуг гражданам Российской Федера-

ции. Эти услуги оказываются на определенном, минимально допус-

тимом уровне для обеспечения реализации установленных Консти-

туцией Российской Федерации социальных гарантий, финансируе-

мых из бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской

Федерации и государственных внебюджетных фондов.

Введение государственных минимальных социальных стандар-

тов в Российской Федерации должно быть направлено на решение

следующих задач:

– обеспечение доступности социальных услуг для граждан Рос-

сийской Федерации на бесплатной основе;

– удовлетворение важнейших потребностей человека в соци-

альных услугах в целях обеспечения социальной стабильности и

устойчивого развития общества;

– повышение качества социальных услуг и усиление контроля

за их обеспечением;

– планирование и организация предоставления гарантируемых

государством социальных услуг, оценка и контроль за деятельно-

стью учреждений и организаций, осуществляющих реализацию со-

циальных услуг на основе государственных минимальных социаль-

ных стандартов.

На основе государственных минимальных социальных стандар-

тов можно определить минимальную потребность местных и регио-

нальных бюджетов в отношении их обеспечения, перераспределить

по необходимости и закрепить доходы по уровням бюджетной сис-

234

темы (налоги, акцизы и др.). В результате становится возможным

перевод основной части муниципальных образований и субъектов

Российской Федерации на самофинансирование так, чтобы они са-

ми были заинтересованы в расширении собственной налоговой ба-

зы и развитии реального сектора экономики.

Принятие Федерального закона “О государственных мини-

мальных социальных стандартах” предусматривает упорядочение

расходов на социальные нужды и не повлечет прямых дополни-

тельных расходов, поскольку они определяются исходя из возмож-

ностей бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской

Федерации и внебюджетных фондов.

В мировой практике широко задействован такой механизм не-

прерывного повышения качества услуг в сфере социального обслу-

живания населения, как добровольная сертификация. Его суть состо-

ит в том, что наряду с государственными стандартами объема и каче-

ства услуг также разрабатываются социальные стандарты, превы-

шающие их уровень. Это означает предъявление повышенных требо-

ваний к качеству социальных услуг, к выполнению которых должна

стремиться социальная служба. При достижении более высокого

уровня социального обслуживания социальная служба, включая не-

государственные организации, получает соответствующий сертифи-

кат. Наличие сертификата демонстрирует качество оказываемой ус-

луги и способствует улучшению имиджа социальной службы и по-

вышению ее конкурентоспособности. При заключении органами го-

сударственного управления контрактов на выполнение социальных

программ с выделением бюджетных средств предпочтение, как пра-

вило, отдается организациям, имеющим сертификат.

Только повышение качества социальных услуг, реформирова-

ние самой системы социальных услуг с введением механизмов ли-

цензирования, стандартизации и сертификации позволят решить

многие проблемы как социального, так и экономического развития.

235

Коровкин А.Г., Долгова И.Н., Королев И.Б.,

Подорванова Ю.А., Полежаев А.В.

(Институт народнохозяйственного прогнозирования РАН, Москва)

Демографические ограничения в сфере занятости и

на рынке труда России

1. Демографические проблемы России оказывают все большее

влияние на ее сферу занятости и рынок труда, а, следовательно, и на

перспективы экономического развития в целом. В связи с этим ак-

туальна оценка масштабов данного воздействия, прежде всего, в

отношении ограничений расширения занятости в отечественной

экономике. Для определения перспективного дефицита трудовых

ресурсов в экономике России необходимо оценить совокупный

спрос на труд (сумма численности занятых и числа вакантных ра-

бочих мест) как функции объемов ВВП, основных фондов и МРОТ.

Расчеты показывают, что динамика основных параметров россий-

ского рынка труда описывается статистически значимыми и эконо-

мически обоснованными зависимостями. При однопроцентном рос-

те ВВП и основных фондов совокупный спрос на труд возрастает

примерно на 0,2% и снижается на 0,1% соответственно (во втором

случае, по-видимому, наблюдается эффект замещения труда капи-

талом в процессе производства). При изменении минимального

размера оплаты труда суммарная численность занятых и вакантных

рабочих мест уменьшается на 0,01%.

Перспективные оценки совокупного спроса на труд (до 2015 г.)

основываются на прогнозных вариантах развития экономики, раз-

работанных МЭРТ России, — инновационно-активном (темп роста

ВВП 6,2% в год до 2010 г.,7,2% — в 2010–2015 гг.) и базовом (темп

роста ВВП 4,8% в год и 4,2% соответственно).

2. На основе этих прогнозных вариантов была рассчитана пер-

спективная динамика спроса на труд (см. рис. 1); при этом другие

реалистичные макроэкономические сценарии развития экономики

России принципиально не меняют сущность приведенных ниже ре-

зультатов и выводов.

Как видно из рисунка, в обоих сценариях совокупный спрос на

труд в экономике России увеличивается (в первом из них со сред-

ним темпом прироста в 1%, а во втором — 0,6% в год). Это увели-

чение потребности экономики в труде необходимо сопоставить с

236

имеющимися его ресурсами, а именно: с численностью населения в

трудоспособном возрасте. Следует отметить, что ресурсы труда

имеются также и за пределами трудоспособного возраста — это

подростки и пенсионеры. В численности населения в трудоспособ-

ном возрасте выделим категории граждан, формирующие экономи-

чески неактивное население. К этим категориям относятся учащие-

ся, студенты, аспиранты, не совмещающие обучение с трудовой

деятельностью; военнослужащие; российские граждане, работаю-

щие за границей; лица, находящиеся в отпусках по беременности и

родам и уходу за ребенком до достижения им возраста трех лет; ли-

ца, выполняющие домашние обязанности, осуществляющие уход за

детьми и другими членами семьи; лица, находящиеся в местах ли-

шения свободы; трудоспособные лица, у которых нет необходимо-

сти работать. В 2003 г. таких лиц было порядка 17 млн. чел. Пред-

положим, что все они не будут в перспективе вовлечены в произ-

водство (т.е. будет иметь место «жесткий» вариант ограничения

предложения труда) и до 2015 г. их численность останется неиз-

менной на указанном уровне. В этом случае для получения про-

гнозной оценки величины рабочей силы необходимо скорректиро-

вать перспективную численность населения в трудоспособном воз-

расте на ту же величину (17 млн. чел.). Результат следует интерпре-

тировать как максимально возможный объем предложения труда, с

которым может столкнуться отечественная экономика уже в бли-

жайшей перспективе (см. рис. 1).

До 2009 г. численность занятых будет ниже построенного огра-

ничения. Однако уже в 2009–2010 гг. начнет проявляться дефицит

труда, все увеличивающийся со временем (см. рис. 2). Несмотря на

происходящее в перспективе наращивание основных фондов и за-

мещение труда капиталом (в форме трудосберегающих технологий)

дефицит трудовых ресурсов, тем не менее, проявляется. Это может

свидетельствовать о недостаточно интенсивном внедрении новых

трудосберегающих технологий. Как видно из рисунка, реализация

первого сценария приведет к более раннему возникновению дефи-

цита трудовых ресурсов. При этом вовлечение в сферу занятости в

среднем дополнительно 1 млн. чел. отдаляет наступление дефицита

на 1 год. Приведенные оценки согласуются с выводами, получен-

ными на основе расчетов на основе модели согласования спроса и

предложения труда (А.Г. Коровкин. Динамика занятости и рынка

237

труда. Вопросы макроэкономического анализа и прогнозирования.

— М.: МАКС Пресс, 2001.).

Рис. 1. Перспективная динамика совокупного предложения и

совокупного спроса по инновационно-активному (1) и базовому (2)

сценариям, млн. чел.

3. Приведенная на рис. 2 динамика перспективного дефицита

трудовых ресурсов реализуется при условии, что все безработные

становятся занятыми. В то же время существующая сегодня на рос-

сийском рынке труда безработица в значительной степени носит

структурный характер. Так, например, в 2004 г. отраслевая струк-

турная безработица составила порядка 40% общей. Реальный объем

структурной безработицы выше, так как существуют не только от-

раслевая, но и региональная ее компонента, и они не всегда, веро-

ятно, полностью совпадают. Кроме того, при оценке показателей

объемов структурной безработицы необходимо учитывать профес-

сиональные, квалификационные, образовательные, возрастные и

другие диспропорции. Опыт экономик развитых стран показывает,

200420052006200720082009201020112012201320142015

Совокупное предложение Совокупный спрос (1)

Совокупный спрос (2)

млн.

Год

238

что именно на уровне отдельных занятий и профессий структурные

несоответствия проявляются в наибольшей форме.

Рис. 2. Дефицит труда в инновационно-активном (1) и базовом (2) сце-

нариях, млн. чел.

С учетом вышесказанного справедливо считать, что актуаль-

ность проблемы структурной безработицы остается высокой, а для

структурных безработных характерна бóльшая длительность пре-

бывания в состоянии незанятости. Кроме того, структурная безра-

ботица требует специальных мер государственной политики заня-

тости для своей ликвидации. Следовательно, перспективное ее сни-

жение возможно только при очень эффективной структурной мак-

роэкономической политике. При ее отсутствии в экономике сохра-

нится некоторый «маргинальный» контингент безработных, кото-

рые систематически не могут найти применения своим навыкам в

сфере занятости. Поэтому дефицит трудовых ресурсов может на-

ступить ранее указанного срока.

-6

-4

-2

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

2012

2013

2014

2015

Дефицит (1) Дефицит (2)

Год

млн.

239

4. Наряду с количественными показателями, острота дефицита

рабочей силы определяется и качественными (структурными) фор-

мами его проявления.

Дефицит рабочей силы в первую очередь затронет важнейшие

отрасли, в которых к настоящему моменту произошло значитель-

ное снижение численности занятых (наука и научное обслуживание,

машиностроение и металлообработка, строительство, сельское и

лесное хозяйство).

Профессионально-квалификационный аспект дефицита состоит в

том, что при наличии хорошо образованной рабочей силы не хватает ква-

лифицированных и опытных работников отдельных профессий и квали-

фикаций. По оценкам ИНП РАН, в настоящее время более 80% предпри-

ятий (прежде всего реального сектора) ощущают дефицит квалифициро-

ванных рабочих кадров. При этом выпуск таких специалистов системой

образования уменьшился более чем на 40%. Другим примером является

дефицит кадров более высокой квалификации, возникающий в отдель-

ных отраслях из-за того, что выпускники вузов устраиваются на рабо-

ту не по приобретенной специальности (по экспертным оценкам, 50%

молодых инженеров, 70% выпускников сельхозинститутов, 30–40%

выпускников медицинских вузов).

Возрастной аспект дефицита выражается, во-первых, в постаре-

нии населения трудоспособного возраста. С 1992 г. сокращение числен-

ности затронуло практически все возрастные группы (за исключением

группы 45-54 лет), в наибольшей степени – занятых до 20 лет, 30-39 лет,

55-59 лет. Во-вторых, – в слабом притоке молодых кадров в целый ряд

отраслей экономики (причины этого: низкий уровень оплаты труда в них,

высокая дифференциация заработной платы и сложившаяся система

предпочтений). Все это приводит к снижению кадрового потенциала от-

дельных отраслей экономики России.

5. Основные возможности преодоления возникающего дефици-

та связаны с повышением экономической активности, повышением

производительности труда, смягчением структурных проблем рын-

ка труда, замещающей миграцией. Рассмотрим внутренние источ-

ники смягчения остроты выявленной проблемы.

Повышение экономической активности населения предполага-

ет, прежде всего, вовлечение на рынок труда части экономически