Елизаров В.В., Архангельский В.Н. (ред) Политика народонаселения: настоящее и будущее. Четвертые Валентеевские чтения: Сборник докладов (книга 2)

Подождите немного. Документ загружается.

150

тье бюджета составил свыше 600 млн. фунтов. Что же касается ста-

тистики нелегальной иммиграции, ее, к сожалению, не существует,

поскольку нелегалов, проникающих на территорию ЕС различными

путями по поддельным документам, с фальшивыми визами, в самых

различных качествах, учесть невозможно.

В условиях роста масштабов глобализации все больше актуали-

зируются проблемы миграции населения (вынужденная, трудовая,

нелегальная). Иммиграционная политика и правовые нормы стран

ЕС ориентируются на использование системного подхода. Имми-

грационный контроль и прием мигрантов согласовываются с обес-

печением их обустройства, адаптации или интеграции, а также с

принятием внешних мер по ограничению и предупреждению пото-

ков нежелательных мигрантов. Особенности регулирования мигра-

ции, степень жесткости проводимой миграционной политики в це-

лом и трудовой - в частности, зависят от экономических и полити-

ческих интересов стран приема и стран поставщиков рабочей силы.

Миграционная политика Европейского Союза выстраивается в

рамках соблюдения прав человека и право свободного передвиже-

ния, получившая развитие во многих европейских соглашениях.

При этом необходимо обратить внимание на условие проведения

западноевропейскими странами целенаправленной политики, скон-

центрированной на идее создания общего рынка, экономического и

валютного союза. В большинстве соглашений акцент делается на

регулирование вопросов, связанных с миграцией граждан госу-

дарств – членов ЕС. Так, в Маастрихтском договоре о Европейском

Союзе 1992г. государства-участники подтвердили свою цель спо-

собствовать свободному передвижению лиц в пределах Союза.

Более того, Маастрихтский договор установил союзное граж-

данство. В соответствии с п.1 ст. 8 Договора каждое лицо, обла-

дающее гражданством любого государства-члена, является гражда-

нином Союза. Вместе с тем институт гражданства государства-

члена этим не отменяется.

Положения, относящиеся к урегулированию визовой политики,

предоставлению убежища, были также включены в Амстердамский

договор.

Подписав 14 июля 1985г. в Шенгене (Люксембург) Соглашение

о постепенной отмене контроля на общих границах (Шенгенское

соглашение) многие западноевропейские страны договорились о

151

сотрудничестве, направленном на отмену внутреннего погранично-

го контроля и укрепление внешнего. В развитие Шенгенского со-

глашения (1985г.) 19 июня 1990г. была принята Конвенция о поряд-

ке его вступления в силу и применения.

Понятие внутренней безопасности в рамках ЕС было определе-

но как пространство свободы, безопасности и права. Пространство

свободы характеризуется правом свободного передвижения, вклю-

чая сопровождающие мероприятия по оформлению виз, получению

документов и осуществление эффективного пограничного контроля

на внешних границах. Немаловажную роль здесь играет шенгенская

информационная система. Эта система характеризуется согласован-

ной политикой в области миграции и вопросах предоставления

убежища, включая мероприятия по управлению миграционными

потоками, а также справедливому распределению нагрузки по

приему беженцев.

Как показывает мировая практика, многие развитые государст-

ва, испытывающие миграционную нагрузку со стороны государств

со сложной политической, социально-экономической обстановкой,

вынуждены вводить определенные ограничения на въезд и пребы-

вание в стране иностранных граждан и лиц без гражданства.

В частности, в ряде странах ЕС после известных событий тер-

рористических актов в США 11 сентября 2001 года были приняты

беспрецедентные меры по совершенствованию систем внутренней

безопасности и внесению необходимых изменений в миграционную

политику. Приоритетными направлениями по изменению миграци-

онного законодательства стали ужесточение порядка выдачи въезд-

ных документов, предоставления статуса беженцев, въезда в страну

и пребывания иностранных граждан. Принятые в последние годы

нормативно-правовые акты в странах Европейского Союза пред-

почтение отдаются высококвалифицированным специалистам, вво-

дятся жесткие квоты, а также укрепляются режимы государствен-

ной границы. В целом иммиграционная политика и законодательст-

во стран ЕС направлены в основном трех направлений: иностран-

ной рабочей силы; лиц, ищущих политическое убежище; воссоеди-

нение семей.

Растет значимость механизмов регионального миграционного

сотрудничества с целью организации превентивных действий. Так,

государства - члены Европейского Союза заключили ряд соглаше-

152

ний с целью сотрудничества и координации миграционной полити-

ки в Европе. Страны Европейских сообществ разрабатывают совме-

стную тактику борьбы с незаконной миграцией. Координация уси-

лий европейских государств в миграционной политике значительно

усилилась после вступления в силу Шенгенского соглашения. И все

же отдельные европейские государства пытаются по степени влия-

ния миграционных процессов на собственную страну формировать

свое законодательство и искать самобытные пути решения проблем

беженцев, эмиграции и иммиграции. Государства самостоятельно

создают системы управления миграционными процессами и госу-

дарственные механизмы решения все усложняющихся проблем бе-

женцев, самостоятельно решают финансовые вопросы, связанные с

обусловленными международными обязательствами вопросами со-

циально-экономического обеспечения прибывающих в страну ино-

странцев.

Так, Франция - одна из старейших иммиграционных стран в

Европе, все более ужесточает правила натурализации. Ограничива-

ется трудовая миграция: работодатель должен доказать, что работа,

на которую претендует мигрант, не заинтересовала французских

граждан. Все более жесткой становится практика выдворения неза-

конных иммигрантов. Если прежде процесс депортации затягива-

лось на несколько месяцев, то теперь проводится в течение не-

скольких дней. Однако это не снимает полностью проблему: неред-

ко иммигранты уничтожают свои документы, что делает невозмож-

ным идентификацию личности. Ужесточению подобных мер спо-

собствует то, что антииммигрантские настроения во французском

обществе усилились, чем активно пользуются политические партии,

ратующие за проведение жесткой иммиграционной политики. Наи-

более ярким свидетельством может считаться рост политического

влияния за последние двадцать лет Национального фронта, возглав-

ляемого Ж.Липэном. Показательно, что в сторону ужесточения ми-

грационной политики меняется риторика правящей партии.

Значительно ужесточили требования к мигрантам в Великобри-

тании, Австрии и Испании, установив миграционные квоты и введя

См.: Матвеева Т.Д. Международно-правовые аспекты современных миграцион-

ных процессов // Миграция, права человека и экономическая безопасность совре-

менной России: состояние, проблемы, эффективность защиты: Сборник статей //

Под ред. д.ю.н. В.М.Баранова. - Нижний Новгород,2004. - С.297

153

четкие критерии приема мигрантов по возрасту, профессиональной

квалификации, иногда - по имущественному цензу.

Для Российской Федерации в условиях становления иммиграци-

онного законодательства исследования практики зарубежных госу-

дарств и ее опыт совершенствования миграционной политики в госу-

дарствах Европейского Союза приобретают особую актуальность.

Аймагамбетова Г.Т.

(Карагандинский Государственный Университет, исторический фа-

культет, Карагандинский Центр изучения проблем народонаселения,

Караганда)

Иммиграционная политика Республики Казахстан на примере

Карагандинской области

Репатриация соотечественников, проживающих за рубежом,

является сегодня одним из способов решения демографических

проблем, к которому прибегают по тем или иным причинам целый

ряд государств. При этом репатриация помимо демографической,

как правило, ставит своей целью решить также задачу восстановле-

ния исторической справедливости.

За пределами Казахстана в 40 странах мира к казахам себя от-

носят 5 млн. человек. Основное направление государственной по-

литики в области миграции в Казахстане - это репатриация этниче-

ских казахов из стран СНГ, Балтии и стран дальнего зарубежья.

Правовую базу иммиграционного процесса обеспечивает закон "О

миграции населения" (1997 г.) /1/. Реализацией политики репатриа-

ции занимается Комитет по миграции Министерства труда, занято-

сти и социальной защиты населения Республики Казахстан. Ключе-

выми национальными документами в сфере государственного регу-

лирования миграционных процессов на современном этапе являют-

ся: Концепция миграционной политики Республики Казахстан от 5

сентября 2000 г. и Отраслевая Программа миграционной политики

Республики Казахстан на 2001-2010 годы от 29 октября 2001 г./2/

Согласно закону о миграции населения, Президент Республики

Казахстан по представлению Правительства Республики Казахстан

устанавливает квоту иммиграции оралманов на предстоящий год и

(или) на перспективу для лиц, на которых распространяются льготы

и компенсации в соответствии с данным законом. Практическое во-

площение в жизнь миграционной политики привело к тому, что по-

сле принятия "Закона об иммиграции"/3/ началось массовое воз-

154

вращение этнических казахов на свою историческую родину. По

данным Агентства по демографии и миграции, за период с 1991 по

2000 г. в республику прибыло 42 387 казахских семей или 183 652

человека. Из них около 60% прибыло из стран СНГ: Узбекистана

(62 737 чел.), Туркменистана (22 055 чел.), Таджикистана (10 476

чел.), России (8 490 чел.) и других стран. Первая квота иммиграции

была установлена постановлением Президента Республики Казах-

стан от 15 апреля 1993 г. №1184 «О квоте иммиграции и мерах по

организации переселения соотечественников из Исламской Респуб-

лики Иран и других государств» в количестве 10000 семей.

Таблица 1

Квота иммиграции в Республике Казахстан (семей)

Годы

1993

1994

19951996

19971998

199920002001

20022003

2004

2005-

2010

Квота

семей

10000

7000

5000

4000

2200

3000

500

600

2650

5000

10000

15000

На протяжении восьми лет квота уменьшалась и по сравнению

с 1993 г. сократилась в двадцать раз в 2000 г. Только с 2003 г. квота

на оралманов выделена в таком же объеме как и в 1995 г. - 5 тыс.,

2004 - 10 тыс., с 2005-2010 - 15 тыс.: из Ирана, Пакистана, Афгани-

стана, Китая, Монголии, Турции, России, Туркмении, Узбекистана,

Кыргызстана.

Рассмотрим иммиграционную политику государства на приме-

ре Карагандинской области. Миграционная ситуация в области с

1999 по 2003 годы характеризуется отрицательным сальдо мигра-

ции. Миграционные потери пытаются восполнить за счет оралма-

нов.

Таблица 2

Миграция населения за пределы области (человек)

1999 2000 2001 2002 2003

Прибыло 6833 6687 8117 9130 11120

Выбыло 28341 31789 28517 20068 14918

Сальдо миграции -21508 -25102 -20400 -10938 -3798

Так, за период с 1991 по 2004 год в область прибыло 28356 орал-

манов, из них по квоте 9092 и вне квоты 19264 человека. По состоя-

нию на 1 апреля 2005 года на территории Карагандинской области

155

проживает 5601 семей (21890 человек) оралманов, в том числе при-

бывшие по квоте иммиграции 1819 семей (9092 человек). (4)

Таблица 3

Всего прибывших орал-

манов

по квоте вне квоты

№

Годы

семей

чел.

семей

чел.

Прибывшие по

квоте и получив-

шие жилье (семей)

Прибывшие вне

квоты и поучив-

шие жилье (семей)

1 1991-

1992

2235

10931

2140

2 1993-

1998

335 1586

1272

6357

335 915

3 1999-

2003

777 3715

429 1681

777 505

4 2004 707 3791

199 295 707 99

Всего

1819

9092

4135

19264

1819 3659

Таблица 4

Данные о количестве оралманов

прибывших из иностранных государств в Карагандинскую область за

период с 1991 до 1 апреля 2005 года

Мон-

голия

Китай

Россия

Узбеки-

стан

Турк-

мени-

стан

Тад-

жики-

стан

Кир-

гизия

Тур-

ция

Всего

се-

мей

че-

ло-

век

се-

мей

че-

ло-

век

се-

мей

че-

ло-

век

се-

мей

че-

ло-

век

се-

мей

че-

ло-

век

се-

мей

че-

ло-

век

се-

мей

че-

ло-

век

се-

мей

че-

ло-

век

се-

мей

че-

ло-

век

Караган.

256

948 9 23

820

1591

2 5 9 20

1 3 1117

2636

Всего 3046

14402

220

2411

7081

8 29

8 35

1 3 5601

21890

В соответствии с Указом Президента Республики Казахстан и

постановлением Правительства Республики Казахстан «О квоте

иммиграции оралманов на 2005-2007 годы» на Карагандинскую об-

ласть в 2005 году установлена квота иммиграции оралманов в коли-

честве 1005 семей, в том числе Китайская Народная Республика –

50, Монголия – 100, Российская Федерация – 30, Туркменистан –

10, Кыргызская Республика – 15 и Республика Узбекистан – 800

семей. В то же время 1400 семей, не включенных в квоту 2004 года,

изъявили желание на получение квоты в 2005 году.

Таблица 5

156

Данные о количестве оралманов,

прибывших из иностранных государств в Карагандинскую область

за I квартал 2005 года

Всего Тад-

жики

стан

Мон-

голия

Россия

Турк-

мени

стан

Кыр-

гыз

стан

Турция

Узбе-

кистан

Китай

Наимено-

вание

области

се-

мей

че-

ло-

век

се-

мей

че-

ло-

век

се-

мей

че-

ло-

век

се-

мей

че-

ло-

век

се-

мей

че-

ло-

век

се-

мей

че-

ло-

век

се-

мей

че-

ло-

век

се-

мей

че-

ло-

век

се-

мей

че-

ло-

век

Караган-

динская

970

1148

0 0 42

5 7 0 0 5 12

0 0

873

1008

Основополагающими критериями отбора оралманов в квоту

иммиграции по области чиновники определили следующие приори-

теты: дата подачи заявления, социально незащищенная и льготная

категория оралманов (матери-героини, ветераны войны и труда),

оралманы, имеющие определенные заслуги, военные и специалисты

необходимые для определенного региона уже прибывшие в область

и имеющие постоянную прописку в области. Их в области 3788 се-

мей или 17735 человек. В области среди оралманов 7908 трудоспо-

собных, 386 студентов, 9 военнослужащих, 5654 детей школьного

возраста, 903 пенсионера и 303 инвалида.

Таблица 6

Данные об оралманах трудоспособного возраста

на 01.01.2005 год прибывших в Карагандинскую область

Кол-во

орал-

манов

Из них

имеющих образование

(чел)

имеющих

ученную

степень

Наиме

нова-

ние

облас-

ти

сем

чел

Трудо-

способ-

ного

возрас-

та (чел)

выс-

шее

сред-

нее

специ

аль-

ное

общее

сред-

нее

не

имеют

началь

ного

кан-

ди-

даты

док-

тора

творч.

работ-

ники

работ-

ники

обра-

зова-

ния

Кара-

ган-

дин-

ская

5601

21890

11427 635

3128

6186 1478 5 1 38 578

продолжение таблицы 6

157

Из них

имеющих профессии

Наиме-

нование

области

медра-

ботники

гос-

слу-

жа-

щие

бизнес-

мены и

предпри-

ниматели

рабочие

профес-

сии

сельхоз-

работни-

ки

другие

профес-

сии

сту-

ден-

ты

служа-

щие в

ВС РК

Караган-

динская

175 45 249 5870 1985 1874 596

Как видно из таблицы среди оралманов не имеющих и имею-

щих среднее образование большинство это 67% от всех прибывших.

Соответственно по профессиональной характеристике это в основ-

ном рабочие, сельхозработники это 72% от всех прибывших. Так,

представители государственных органов считают, что показатели

по трудоустройству оралманов и направление их на общественные

работы были бы значительно выше, если бы оралманы не отказыва-

лись от предлагаемой работы. Причину видят они в наличии у

большинства из них подсобного хозяйства и в низкой заработной

плате на предлагаемой работе, а так же и то, что они получают ад-

ресную социальную помощь (большинство семей оралманов много-

детные), следовательно, считают чиновники, трудоустройство на

постоянную низкооплачиваемую работу или участие в обществен-

ных работах им невыгодна. Есть факты, когда работодатели отка-

зывают в трудоустройстве оралманам, объясняя отказ их низкой

квалификацией.

Вопросы гражданства остается проблемой. Большое число лиц

оралманов находится сегодня в ситуации лиц без гражданства. В

области из 21890 человек не имеют гражданства 2731 человек, то

есть 12,5% прибывших в область оралманов (см. табл.7).

Таким образом, главными вопросами остаются улучшение жи-

лищных условий, трудоустройство и принятие казахстанского гра-

жданства. 735 переселенцев так и не нашли работу, 156 семей не

имеют постоянного жилья. Те квартиры, которые выдаются пересе-

ленцам, не отвечают нормальным условиям. Из 100% выделенных

кредитов оралманам, только 66,8% ими погашаются.

Одной из главных проблем приёма оралманов является то, что

очень большое количество семей стремятся переселиться, именно, в

Алматы и другие крупные города страны. Между тем, только в 2002

158

году было подано около полутора тысяч подобных заявлений - Ал-

маты не смогла принять большую часть желающих оралманов.

Таблица 7

Сведения

по оформлению гражданства оралманами в Карагандинской области

на 01.04.2005 г.

Находится

на рассмот-

рении в

ОВД

Прожи-

вают по

видам на

жительст-

во

№

Страна

выезда

Всего

прожива-

ет орал-

манов

(чел).

Подлежит

приему в

гражданст-

во РК, чел.

Приняты в

гражданст-

во РК, чел.

матери-

алов

кол-

во

лиц

Монголия 14402 170 14220 12

Китайская

Народная

Республика

220 161 42 3 15 2

Российская

Федерация

67 26 41

Республика

Узбекистан

7081 2061 4786 41 202

Туркмени-

стан

29 20 9

Таджикистан

35 35

Кыргызстан 53 30 23

Турция 3 3

ВСЕГО 21890 2468 19159 44 229

На сегодняшний день очень сложен и почти не решим во-

прос трудоустройства репатриантов, по официальным данным

около 35% приехавших оралманов в Казахстан не имеют по-

стоянного заработка. Большинство из них не владеет русским

языком, не имеет специальной квалификации и довольству-

ются общественными работами.

На 2004 год Агентство РК по миграции и демографии, заложило в

региональном бюджете на следующий год 4,5 млрд. тенге на приобре-

тение жилья этническим казахам прибывшим в страну. Между тем, эта

сумма сможет покрыть не более 40% всех расходов /5/.

159

Иммиграция населения в республику остаётся незначительной.

Усилия государства по репатриации сводятся на нет при значительной

эмиграции представителей коренной национальности из Казахстана.

За 1993-1999 гг. из своей исторической родины за границу уехало

76506 человек казахской национальности. Пик эмиграции пришелся на

1994 год, когда из страны выехало 14491 казахов. В 1993, 1995 и 1997

годах эмигрировали соответственно 12514, 10883, 11759 представите-

лей казахской национальности. В 1997 году численность эмигриро-

вавших казахов превысило численность иммигрировавших в страну

репатриантов (оралман) на 177 человек. В 1999 году выехало за грани-

цу на постоянное местожительство 8046 казахов. Если у основных эт-

носов страны начиная с 1994 года, когда выбыло за границу самое

большое количество населения, наблюдается тенденция значительного

снижения эмиграции, то у казахов это происходит более медленными

темпами. Так, если в 1999 году по сравнению с 1994 годом эмиграция

из Казахстана русских сократилось в 3,1 раза, татар – в 3,3 раза, немцев

– в 2,8 раза, украинцев – в 2,4 раза, то эмиграция казахов сократилось

всего лишь в 1,8 раза.

Резкое снижение иммиграции (в 3 раза) и незначительное

уменьшение эмиграции казахов привело к нежелательному измене-

нию в миграционном сальдо коренного населения. Так, если за

1993-1995 годы положительное миграционное сальдо по казахам в

республике составило + 36753 человек, то за 1997-1999 годы всего +

2918 человек, т.е. сократилось более чем в 12,5 раза.

Уезжают в основном казахи трудоспособного возраста и их де-

ти. Так, в 1999 году 75,5% эмигрировавших представителей корен-

ного населения были в трудоспособном возрасте. Удельный вес де-

тей среди выехавших казахов составил 21,5 %. Доля лиц старше

трудоспособного возраста равнялась всего 3%, 59%, 3% эмигрантов

казахов выбыло из городов и городских поселений, 39,7% из сель-

ской местности. Свыше 60% уехавших казахов трудоспособного

возраста имели высшее образование, т.е. наблюдается интенсивная

«утечка мозгов» и высококвалифицированной рабочей силы. Эмиг-

рируют в основном ученые, бизнесмены, деятели искусства, юри-

сты, инженеры, специалисты сельского хозяйства и других отрас-

лей. Их отъезд за рубеж оказывает и будет оказывать негативное

влияние на развитие республики.