Двинский М.Б., Почекутова Е.Н. Управление государственной и муниципальной собственностью
Подождите немного. Документ загружается.
обеспечение управлению и развитие института принуждения к выполнению
договорных обязательств, соблюдения основных принципов в отношении
своего и чужого имущества.
7. Профессионализм. Поскольку результаты процесса управления
государственной и муниципальной собственностью определяет параметры
жизнедеятельности всех членов общества, осуществлять данный процесс
должны профессионалы. Федеральное законодательство не дает четкого
определения понятию «профессионал». В результате в российской практике
сложился собственный интересный подход к понятию «профессионал» в
системе государственной и муниципальной власти. К ним относят лиц,
имеющих высшее образование по специальности, стаж работы не менее 2 лет и
обязательное количество часов повышение квалификации. Данные требования
затрудняют: попадание в штат молодых специалистов, не имеющих опыта
работы в силу объективных причин; продолжение осуществление полномочий
лиц старшего возраста, не имеющих высшего образования по специальности в
силу отсутствия в системе высшего профессионального образования
современных дисциплин в период Советского Союза.
Одновременно, реализация данного принципа предполагает конкурсную
систему при привлечении субъектов управления и систему их подготовки и
повышения квалификации, исключение коррупции при приеме и оценке уровня
квалификации менеджеров. Сегодня конкурс на замещение должностей в
системе государственной и муниципальной власти часто носит формальный
характер.
Кроме общих принципов управления государственной и муниципальной
собственностью, присущих сложившейся смешанной экономике, необходимо
учитывать и специфические, отвечающие условиям переходного периода. К
ним относятся: соответствие содержания и методов управления характеру
реформ и в первую очередь обеспечению прогрессивных институциональных
сдвигов в экономике; направленность управления на преодоление системного
кризиса экономики и осуществление ее реструктуризации; соответствие
организационных звеньев управления задачам реализации промышленного,
инвестиционного, инновационного и других направлений политики и т.д.
2.2.2. Функциональные подсистемы обеспечения процесса
управления государственной и муниципальной собственностью
Система управления включает несколько подсистем, выделяемых по
функциональному или иному признаку. К функциональным подсистемам
можно отнести: планирование и прогнозирование, мониторинг, учет и аудит,
контроль и т.д.
- Планирование и программирование. Планирование определяет
направления эффективного использования объектов государственной и
муниципальной собственности, исходя из определенных целей управления,
назначения объекта собственности, рыночных факторов внешней среды.
- Мониторинг. Организация и эксплуатация системы мониторинга
включает проведение следующих видов работ:
51
а) определение набора параметров и критериев, достаточных для
заблаговременного принятия мер и проведения профилактических работ,
обеспечивающих стабильное функционирование объектов государственной и
муниципальной собственности и системы управления ими в целом;
б) создание системы слежения и регистрации технических, социальных,
экономических, экологических и других параметров объекта собственности,
системы управления и окружающей его среды;
в) разработку нормативных материалов, формулирующих функции
мониторинга в управлении государственной и муниципальной собственностью
и содержащие стандартные (нормативные) значения указанных параметров.
Учет и аудит государственной и муниципальной собственности. Органы
государственной и муниципальной власти являются держателями реестра
объектов государственной и муниципальной собственности. В реестре
объединена информация об объектах собственности, их наличии, физическом
состоянии, движении, использовании и т.п.
Аудит устанавливает достоверность отчетности об использовании,
состоянии и т.д. объектов государственной и муниципальной собственности.
Аудиторские проверки проводятся регулярно в сроки, установленные органами
государственной и муниципальной власти. Выявленные отклонения должны
исправляться и фиксироваться в реестрах государственной и муниципальной
собственности.
Контроль за использованием государственной и муниципальной
собственности осуществляют органы государственной власти и местного
самоуправления, а также специализированные органы государственного
контроля в пределах их компетенции (пожарная инспекция, СЭС и др.).
2.2.3. Подсистемы обеспечения процесса управления государственной
и муниципальной собственностью
Одновременно с функциональными подсистемами можно выделить
подсистемы обеспечения функционирования системы управления
государственной и муниципальной собственностью.
Характеристика основных подсистем обеспечения:
- Нормативно-правовое обеспечение. Нормативные акты,
регламентирующие деятельность органов управления государственной и
муниципальной собственностью. Профессиональные стандарты и методики по
вопросам управления государственной и муниципальной собственностью.
Методические и научно-информационные материалы для экономических служб
органов управления государственной и муниципальной собственностью.
- Организационное обеспечение. Совокупность организационных
структур, целью функционирования которых является повышение
эффективности использования государственной и муниципальной
собственностью. Документы, регламентирующие состав, функции и задачи
структурных звеньев различных уровней системы управления государственной
и муниципальной собственностью. Права и обязанности специалистов по
управлению государственной и муниципальной собственностью. Технологии
52
выполнения специалистами отдельных процедур и операций, необходимых для
решения задач управления государственной и муниципальной собственностью.
- Финансовое обеспечение. Принципы и условия финансирования
деятельности органов управления государственной и муниципальной
собственностью. Нормативы распределения средств, поступающих органам
управления государственной и муниципальной собственностью. Порядок и
условия финансирования разработки нормативно-правовых актов и иных
документов по управлению государственной и муниципальной
собственностью. Порядок, полномочия и условия взаимодействия органов
управления государственной и муниципальной собственностью с финансово-
кредитными организациями, а также использование финансовых инструментов,
позволяющих минимизировать риск потерь объектов собственности. Порядок
финансирования целевых программ в сфере правления государственной и
муниципальной собственностью. Порядок и условия финансирования обучения
персонала государственных и муниципальных администраций, учреждений и
предприятий, работающего в сфере управления государственной и
муниципальной собственностью.
- Учетно-аналитическое обеспечение. Информация об объектах
государственной и муниципальной собственности, изменения объектов
собственности в результате их использования, о доходах от использования
государственной и муниципальной собственности и т.д. методики сбора,
хранения, обработки информации об объектах собственности. Нормативные
правовые акты по отражению учета объектов государственной и
муниципальной собственности. Методики и порядок проведений
экономического анализа и оценки результатов использования государственной
и муниципальной собственности, а также экспертизы инвестиционных
проектов.
- Кадровое обеспечение. Система отбора и расстановки руководящих
работников и специалистов органов управления государственной и
муниципальной собственностью. Порядок подготовки, переподготовки и
повышения квалификации государственных и муниципальных служащих в
органах государственной и муниципальной власти по управлению объектами
государственной и муниципальной собственностью. Порядок аттестации
работников. Правила лицензирования отдельных видов деятельности по
управлению государственной и муниципальной собственностью.
- Информационное обеспечение. Информационные базы данных,
функционирование которых направленно на информационную поддержку
работы органов управления государственной и муниципальной
собственностью. Отчет о составе государственной и муниципальной
собственности и другая информация.
Лекция 2.3. Зарубежный опыт управления государственной и
муниципальной собственностью
53
2.3.1. Подход к пониманию функциональной необходимости
В России и мире существуют различные подходы к пониманию
назначения государственной и муниципальной формы собственности с точки
зрения получаемых результатов. Мировой опыт основывается на том, что
публичная форма собственности должна обеспечивать как текущий, так и
будущий процесс воспроизводства общества. В связи с этим в основу оценки
показателей развития территории закладываются в первую очередь социальные
и экологические критерии.
В качестве основных социальных критериев выделяются показатели
бедности и уровня дифференциации (табл. 2.3.1). Подобный подход определяет
доминирующее назначение управления государственной и муниципальной
собственности в процессе перераспределение доходов и услуг (как в
стоимостном, так и в физическом выражении).
Таблица 2.3.1.
Система показателей устойчивого развития территории (ООН)
Область Показатель
Социальные показатели
Равенство
Бедность
Доля населения, проживающего за чертой бедности
Коэффициент Джинни (неравенство доходов)
Уровень безработицы
Равенство полов
Соотношение средней заработной платы для мужчин и
для женщин
Здравоохранение
Рацион питания
Полнота и разнообразие рациона питания детей
Смертность
Уровень смертности детей до 5 лет
Продолжительность жизни
Обеспеченность
санузлом
Доля населения, имеющего доступ к канализации
приемлемого качества
Качество
питьевой воды
Доля населения, имеющего доступ к чистой питьевой
воде
Доступ к
здравоохранению
Доля населения, имеющего доступ к основным услугам
здравоохранения
Вакцинация детей от опасных болезней
Уровень контрацепции
Экологические показатели
Атмосфера
Изменение
климата
Выбросы газов, создающих парниковый эффект
Озоновый слой
Использование веществ, разрушающих озоновый слой
Качество воздуха
Концентрация загрязненного отходами человека воздуха
в городе
Земля
Сельское
хозяйство
Обрабатываемые земли, земли с постоянно
используемой посевной площадью
Леса
Доля лесных массивов в общей площади территории
Урожайность лесных угодий
Пустыни
Площадь территории, ставшая пустыней
54
Область Показатель
Урбанизация
Площадь городских поселений и поселений городского
типа
Водные ресурсы
Прибрежные зоны
Концентрация водорослей в прибрежных зонах морей,
озер и водохранилищах равнинных рек
Доля населения, живущего в прибрежных зонах
Рыболовство
Ежегодный вылов основных видов рыб
Экологические показатели
Пресноводные
ресурсы
Потребление
Ежегодное потребление грунтовых и поверхностных вод
Качество воды
Биохимическая потребность водоемов в кислороде
Концентрация кишечных палочек в воде
Биологическое
разнообразие
Экосистема
Территории, занимаемые основными экосистемами
Доля защищенных территорий
Биосистема
Достаток представителей основных биологических видов
Экономические показатели
Экономическая
структура
Финансирование
экономики
ВВП на душу населения
Доля инвестиций в ВВП
Торговля
Сальдо торгового баланса
Финансовое
положение
Доля долга в ВНП
Доля официальной помощи в целях развития в ВНП
Производство
и потребление
Материальное
потребление
Интенсивность материального потребления
Потребление
энергии
Ежегодное потребление энергии на душу населения
Отношение потребления возобновляемой энергии к
общему объему потребляемой энергии
Интенсивность потребления энергии
Выбросы
Производство твердых отходов
Опасные выбросы
Управление радиоактивными отходами
Переработка отходов
Транспорт
Общая протяженность перевозок всеми видами
транспорта
Институциональные показатели
Институциональный
каркас
Система
устойчивого
развития
Наличие и применение национальной стратегии
устойчивого развития
Международное
сотрудничество
Применение ратифицированных глобальных
(международных) соглашений
Институциональные
возможности
Доступ
к информации
Количество пользователей Интернет на 1000 жителей
Связь
Протяженность телефонных линий на 1000 жителей
Наука
и технологии
Доля расходов на R&D в ВВП
Подготовленность
к катастрофам
Экономические и человеческие потери в результате
природных и техногенных катастроф
Основу государственной собственности на территории любого
современного государства, как правило, составляют объекты природно-
ресурсного потенциала, которые часто не поддаются достоверной стоимостной
55
оценке. В мире давно считается наиболее важным не то как живет человек
сегодня, а в течение какого времени возможно обеспечить данный уровень
жизни и в целом собственное воспроизводство. В этих условиях состояние
окружающей среды имеет одно из ключевых значений и вопросы текущего
материального потребления должны четко увязываться с эффективным
природопользованием.
В Российской Федерации доминирующее значение имеют показатели
экономического развития (в стоимостном выражении) и текущий уровень
потребления. Указ Президента Российской Федерации «Об оценки
эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов
Российской Федерации» на первое место ставит показатель объем валового
регионального продукта. Социальные индикаторы вынесены на второй план,
как следствие уровня экономического развития. Вопросы экологии практически
не рассматриваются (программы социально-экономического развития
муниципальных образований редко содержат раздел «экология»). В результате
сегодня имеет место ухудшение состояния или уничтожение объектов
государственной собственности, составляющих основу природно-ресурсного
потенциала страны.
2.3.2. Опыт приватизации государственной и муниципальной
собственности
Основой формирования различных форм собственности в начале 1990-х
годов в России был процесс приватизации. Сегодня существует множество
критики в его адрес. При этом приватизация существовала и существует не
только в странах с переходной экономикой, но и в развитых странах мира в
виду пересмотра подхода к составу объектов государственной и
муниципальной собственности. В этих условиях будет интересно посмотреть
опыт других стран.
Великобритания. Приватизация в Великобритании началась в 1979 году и
продолжается до сих пор. Большую часть общей суммы в 97 миллиардов
долларов, поступившей от приватизации в период с 1979 по 1995 гг.,
правительство Великобритании получило от приватизации 48 крупнейших
компаний, таких как Бритиш Телеком, Бритиш Гэз, Бритиш Эйрвэйз и Бритиш
Петролеум. Среди других основных достижений британской программы
приватизации можно назвать:
1) значительно возросшую эффективность и прибыльность бывших
государственных предприятий;
2) значительный рост числа акционеров (от 4 % взрослого населения в
1979 года до более 25 % в середине 1990-х годов);
3) значительное сокращение государственных субсидий ГП.
Основными чертами британской приватизации являются ее
постепенность, акцент на получении прибыли, тщательная подготовка
законных и нормативных рамок для каждого отдельного случая продажи.
Великобритания стимулировала широкое владение акциями посредством
особого внимания к их розничному распределению, установления скидок на
56
предлагаемую цену, доступности акций через посредничество банков и
широкомасштабных рекламных кампаний в средствах массовой информации, а
также создания различных программ стимулирования покупки акций
сотрудниками предприятий и структур, предлагающих акции.
Еще одной характерной чертой была эффективная система регулирования
деятельности естественных монополий в послеприватизационный период,
включая лицензирование и контроль за ценами, создание режима потолка цен,
ограничивающего возможности приватизированных монополий в повышении
цен. Регулирование с помощью установления потолка цен срабатывает гораздо
лучше, чем традиционное регулирование на основе уровня возврата
инвестиций, которое не способствует эффективности.
Франция. Французская программа приватизации, начатая в 1986 году
правительством Ширака, была приостановлена в 1988 году и возобновлена в
1993 году правительствами Балладура и Жюппе частично из-за озабоченности
по поводу бюджета.
В ходе приватизации уже к середине 1990-з годов было получено 43
млрд. долларов, Приватизационная кампания способствовала увеличению
числа акционеров во Франции только за 1994 году с 4,5 млн. до 5,7 млн., то есть
на 27 %.
Отличительной чертой французской программы является сохранение
правительством значительного контроля за приватизированными компаниями.
Во Франции впервые были опробованы методы, которые позднее были
использованы в других странах, в частности, во франкоговорящих странах
Африки. Они включают методы:
1) автоматическое распределение акций между сотрудниками
приватизированных компаний;
2) частное размещение крупных блоков акций у «стабильного ядра»
(noyau dur) институциональных инвесторов, которые не будут использовать эти
акции в спекулятивных целях, способствуя таким образом их будущему
твердому положению на фондовом рынке.
Французское правительство часто использовало «золотую акцию».
Однако это использование предотвратило выгодную операцию по слиянию
«Рено» с «Вольво» в 1994 году, когда акционеры «Вольво» отказались одобрить
эту сделку, предоставляющую неограниченные полномочия французским
властям.
57
Италия. Приватизация в Италии была начата в 1992 году правительством
Амато с целью продажи нескольких государственных банков, страховых
компаний, производственных предприятий и крупных компаний коммунальных
услуг. Сюда вошли три крупнейшие государственные организации: IRI
(Индустриальное реконструкционное агентство), ENI (энергетическая группа) и
ENEL (электрическая компания). Хотя и предыдущие правительства продавали
некоторые предприятия, в Италии еще не было приватизации в таких широких
масштабах.
Общий закон о приватизации был принят в 1992 году, согласно которому
все государственные предприятия превращались в совместные предприятия,
целиком принадлежащие итальянскому министерству финансов и для их
продажи не требовалось дальнейшего одобрения парламента. До 1996 года
правительство получило около 17 млрд. долларов в виде поступлений от
продаж, и более 60 млрд. долларов в последующие пять лет от приватизации
крупные компаний, такие как ENI и STET (телекоммуникационная холдинговая
компания).
Правительство в процессе приватизации преследовало еще цель
расширения числа держателей акций, всячески стимулируя мелких акционеров,
чтобы создать в стране более крупный рынок для будущих выпусков акций.
Эти стимулы включали в себя добавочные дивиденды, сопоставимые акции,
скидки и сокращение налогов на дивиденды.
В июне 1994 года был принят закон, позволяющий правительству
держать у себя «золотую акцию» в стратегически важных предприятиях, в
частности в естественных монополиях и предприятиях коммунальных услуг,
таких как STET и ENEL.
Канада. Реализация программы приватизации в Канаде началась в 1985
году и продолжается до сегодняшнего дня. Программа полностью
придерживается принципов индивидуального подхода к приватизации каждого
отдельного предприятия, пользуясь предложением акций на фондовом рынке
для населения, продажей посредством тендера и продажей посредством
переговоров. К 1997 году было приватизировано 26 государственных
предприятий, включая государственную авиалинию, государственную
железнодорожную и объединенную нефтяную компанию, а также компанию по
обогащению урана, телекоммуникационные компании и компании,
производящие самолеты и оружие.
Программа приватизации в Канаде расширила рынки капитала и явно
способствовала росту эффективности бывших государственных предприятий.
Испания. В Испании программа приватизации существует с 1982 года и
проводится то с большей, то с меньшей интенсивностью. Преобладающей
формой приватизации является предложение акций в широкую продажу через
Испанскую фондовую биржу и на международных рынках капитала.
Из предприятий, попавших в список приватизированных, можно назвать
такие, как нефтяной гигант «Репсойл», банковская группа «Аргентария»,
телекоммуникационная группа «Телефоника де Еспанья», компания
58
«Табакалера», компания по снабжению электроэнергией «Эмпреса Насьональ
де Электрисидад», авиалиния «Иберия» и другие.
Стратегия правительства заключалась в том, чтобы приватизировать
крупные государственные активы через выпуск акций, а более мелкие
предприятия, нуждающиеся в реструктуризации и специальной технологии,
методом прямых частных продаж.
Чехия. Продажа стратегическому инвестору автомобильной компании
«Шкода» – это наиболее удачный пример приватизации одного из крупнейших
предприятий в восточноевропейской стране.
Основанная в прошлом веке и национализированная в 1945 году
компания «Шкода» выпускала вплоть до 1990 года практически 100 % всех
легковых автомобилей в Чехословакии – приблизительно 200 000 машин в год.
В 1990 году предприятие «Шкода» одним из первых в Восточной Европе
заключило соглашение с крупной транснациональной фирмой – германским
производителем автомобилей фирмой «Фольксваген АГ». Это соглашение
стало основой постепенного превращения «Шкоды» в собственность
«Фольксваген АГ».
До 1990 года автомобильная промышленность Чехословакии работала в
неконкурентной среде и не могла идти в ногу с техническим прогрессом,
характерным для мировой автомобильной промышленности. Отсутствие
инноваций обусловило выпуск устаревших моделей и низкую
производительность труда. В 1989 году «Шкода» начала поиск потенциальных
западных партнеров или владельцев и провела переговоры с такими фирмами,
как «Фольксваген», «Пежо-Ситроен», «Рено» и «Фиат», а также с другими
производителями автомобилей. Официальные предложения поступили от
восьми фирм.
В августе 1990 года правительство Чехословакии объявило о том, что оно
рассматривает предложения двух фирм, готовых гарантировать либо
независимость «Шкоды», либо дальнейший выпуск автомобилей под маркой
«Шкода» после 1995 года. Одно предложение поступило от «Фольксваген АГ»,
второе было совместным предложением фирм «Рено» и «Вольво».
Предложенные фирмой «Фольксваген АГ» покупная цена «Шкоды» и
десятилетний план инвестиций на общую сумму в 6,5 млрд. долларов
определили выбор «Фольксвагена» в качестве стратегического покупателя
«Шкоды».
«Фольксваген АГ» согласился заплатить 500 млн. немецких марок (340
млн. долларов США) за приобретение 31 % капитала «Шкоды», что после
дополнительного вливания по 350 млн немецких марок в 1993 и 1995 гг.
увеличилось до 70 процентов. Кроме того, «Фольксваген АГ» согласился
выплатить правительству Чехословакии в рамках трех траншей еще 200 млн
немецких марок и таким образом оплатить часть принадлежавших ему акций. В
дополнение к этому «Фольксваген АГ» обязался повысить объем выпуска
легковых автомобилей «Шкода» с 200 000 до 450 000 к 2000 г. и осуществлять
управление «Шкодой» как отдельной компанией, входящей в группу
59
автомобильных производителей «Фольксваген»: «Фольксваген АГ», «Ауди»,
«СЕАТ» и «Шкоду».
Доля государства в размере 30 % будет со временем продана в виде
неголосующих акций либо через систему купонов, либо в рамках
первоначального предложения акций (ИПО). Правительство обязалось
управлять государственными акциями (сначала составлявшими контрольный
пакет, но затем превратившимися в неконтрольный пакет) как инвестициями и
воздерживаться от вмешательства в управление компанией. Для этой цели была
создана холдинговая компания «Приско», подотчетная Национальному фонду
имущества.
В 1993 году «Фольксваген АГ», в рамках общей стратегии сокращения
издержек и чрезмерных инвестиций в Германии и за рубежом, предпринял
меры по сокращению своих инвестиционных планов в отношении «Шкоды».
«Фольксваген АГ» объявил о том, что предполагаемый объем инвестиций в
«Шкоду» до конца текущего десятилетия будет сокращен в два раза, т.е. с 8,2
млрд. до 3,7 млрд. немецких марок.
Запланированное расширение производства подлежит сокращению с 450
000 до 300 000 автомобилей. После продолжительных переговоров между
правительством и фирмой «Фольксваген» правительство согласилось на это и
разрешило фирме увеличить долю своего участия в «Шкоде» до 60% (в декабре
1994 года). Год спустя «Фольксваген АГ» довел долю своего участия до 70
процентов. Это позволило поднять автомобильную промышленность Чехии на
мировой уровень и снять социальную напряженность в стране.
Таблица 2.3.2
Поступления от приватизации
млрд. долл. США
Страна
Доходы от
приватизации
(1985-1995 гг.)
Доходы от приватизации
в
1996-1998 гг.
Великобритания 96,7 (с 1979 г.) Нет данных
Франция 34,1 11,0
Италия 17,0 53,2
Канада 7,6 Нет данных
Испания 8,3 16,2
Португалия 5,3 16,3
Аргентина 18,2 (с 1988 г.) 2,5 (1996)
Чили 2,8 (с 1974 г.) 0,5 (1996)
Новая Зеландия 9,0 1,4 (1996)
Подводя итог вышеизложенному, отметим, что за счет приватизации как
одного из наиболее часто используемых методов управления государственной
собственностью правительства различных стран получают довольно крупные
поступления в бюджет и одновременно снимают с себя бремя обслуживания и
управления крупными предприятиями своих стран. Финансовые потоки,
связанные с приватизацией в различных странах проиллюстрированы в табл.
2.3.2.
60