Двинский М.Б., Почекутова Е.Н. Управление государственной и муниципальной собственностью

Подождите немного. Документ загружается.

В государственной собственности Российской Федерации находятся

имущество органов власти и управления Российской Федерации, ресурсы

континентального шельфа и морской экономической зоны, культурные и

исторические ценности общего государственного значения, средства

государственного бюджета, государственного банка, золотой запас, алмазный и

валютный фонды, страховые, резервные и иные фонды.

Согласно Постановлению Верховного Совета РФ от 27.12.1991г. № 3020-

1 «О разграничении государственной собственности в Российской Федерации

на федеральную собственность, государственную собственность республик в

составе РФ, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов

Москвы и Санкт-Петербурга и муниципальную собственность» независимо от

ведомственной подчиненности предприятий и от того, на чьем балансе они

находятся, исключительно к федеральной собственности отнесены:

1. Объекты, составляющие основу национального богатства страны:

- ресурсы континентального шельфа, территориальных вод и морской

экономической зоны РФ;

- охраняемые природные объекты историко-природного и культурного

наследия;

- художественные ценности, учреждения культуры общероссийского

значения.

2. Объекты, необходимые для обеспечения функционирования

федеральных органов власти и управления, решения общероссийских задач:

- государственная казна;

- имущество Вооруженных Сил, органов и учреждений, финансируемых

государством;

- объекты РАН, Министерства и ведомства России;

- предприятия и объекты геологической, гидрометеорологической,

геодезической, экологической служб, стандартизации и метрологии;

- полигоны;

- государственные запасы, мобрезервы и т.п.

3. Объекты оборонно-промышленного комплекса.

4. Объекты отраслей, обеспечивающих жизнедеятельность народного

хозяйства Российской Федерации в целом и развитие других отраслей

(инфраструктура добывающей промышленности, топливно-энергетического

комплекса, электроэнергетики, транспорта и др.).

5. Прочие объекты, например предприятия фармацевтической

промышленности, медико-биологических препаратов, спиртовой и

ликероводочной продукции.

6. Бесхозные объекты (в случае невозможности установить собственника

имущества в качестве такового признается Российская Федерация, в

дальнейшем в зависимости от вида имущество может быть передано в

собственность субъекта федерации или муниципального образования).

Таким образом, среди всех возможных субъектов отношений

собственности только Российская Федерация не имеет ограничений на

возможные объекты собственности. В целом объекты федеральной

собственности можно структурировать по следующим группам

функционального использования.

В государственной собственности Российской Федерации и субъектов

Федерации находятся средства производства, предприятия транспорта, связи,

информации, топливно-энергетического комплекса, иные предприятия и

имущество, необходимое для выполнения задач Российской Федерации,

включая государственную казну и казну субъектов Федерации.

В собственности субъектов федерации может находиться все остальное

имущество, не отнесенное к исключительному ведению Российской

Федерации. Основу государственной собственности на уровне субъектов

составляют имущество: необходимое для выполнения основных функций и

задач данного уровня государственной власти (объекты сферы культуры,

здравоохранения, детские дома, имущество государственных учреждений и

т.д.); средства бюджета субъекта федерации; транспортная и иная

инфраструктура, имеющая общее региональное значение; земельные ресурсы

под объектами государственной собственности субъекта федерации и т.д.

Субъектом государственной собственности в соответствии с российским

законодательством признается Российская Федерация как государство. Процесс

управления объектами государственной собственности возложен на органы

государственной власти. На уровне Российской Федерации полномочия по

управлению государственной собственностью осуществляет Федеральное

агентство по управлению федеральным имуществом в структуре Министерства

экономического развития и торговли. Субъекты Российской Федерации вправе

сами создавать структурные единицы по управлению своим имуществом.

В том и ином случае любое управленческое решение принимается путем

издания нормативно-правового акта законодательным органом власти, его

утверждением главой Российской Федерации или субъекта федерации. Органы

исполнительной власти осуществляют процесс управления на местах, реализуя

комплекс мероприятий в рамках установленных законом полномочий.

Первая группа. Объекты, предназначенные для выполнения

общегосударственных задач. К их числу относятся объекты, прямо связанные с:

- обеспечением обороны и безопасности;

- защитой государственных границ, территориального моря и воздушного

пространства;

- проведением внешней политики и поддержанием международных

отношений;

- управлением государственными экономическими службами, включая

Центральный банк Российской Федерации;

- функционированием органов государственной власти (законодательной,

исполнительной, судебной);

- проведением фундаментальных научных исследований;

- контролем за природопользованием и охраной окружающей среды;

- охраной памятников истории и культуры;

- хранением государственных запасов и резервов;

- эксплуатацией и обслуживанием крупных транспортных магистралей.

В эту группу должна быть включена большая часть природных ресурсов

– недра, земля, лесной фонд, водные ресурсы, воздушное пространство.

На данную группу должно распространяться исключительное право

государственной собственности, позволяющее прямо и оперативно применять

все возможные методы управления, формулируемые исходя из меняющейся

политической ситуации и оптимизируемые по критериям эффективности.

Вторая группа. Объекты, обеспечивающие поддержание и развитие

экономического потенциала страны. В их состав могут быть включены

предприятия:

- базовых отраслей экономики (электроэнергетика, предприятия связи и

почтовая служба, нефте- и газодобыча, транспортная инфраструктура);

- по добыче и переработке драгоценных металлов и камней,

радиоактивных и редкоземельных элементов;

- предприятия наукоемкого (стратегического) машиностроения

(авиакосмической техники, атомного машиностроения, военно-промышленных

изделий).

Перечень объектов этой группы с течением времени может меняться. По

мере развития рыночного хозяйства и улучшения общей экономической

ситуации в стране число таких объектов в составе государственной

собственности может сокращаться за счет их перехода в негосударственные

формы, причем передача должна осуществляться только на основании

критериев государственной эффективности.

Для объектов второй группы наряду с государственной допустимо

существование совместной собственности. Однако в условиях переходной

экономики государство должно обладать большим объемом функций по

управлению подобными объектами, например, через закрепление за собой

контрольных пакетов акций или специального права, предоставляемого

блокирующим пакетом акций.

Третья группа. Объекты, через которые государство реализует

экономическую политику и социальную защиту населения. В их числе могут

быть:

- учреждения и организации здравоохранения;

- высшие учебные заведения;

- учреждения культуры и искусства;

- федеральные органы социального страхования и социального

обеспечения и др.

На большинство объектов этой группы, как правило, должно

распространяться полное право государственной собственности. Вместе с тем,

цели и методы управления имуществом таких объектов должны учитывать

некоммерческий характер их деятельности и ориентироваться на

рационализацию расходования федеральных средств, направляемых на

соответствующие цели. В рамках рассмотренных групп, на наш взгляд,

целесообразно провести более детальную классификацию объектов

федеральной собственности.

В современной России государство делегировало многие полномочия в

социальной сфере на уровень субъектов федерации и местного самоуправления.

Процесс делегирования полномочий сопровождался передачей объектов

собственности. В результате на федеральном уровне остался относительно не

большой круг имущественного комплекса, обеспечивающий функционирование

социально-экономической, культурной сферы: ВУЗы, федеральные памятники

культуры, архитектуры и музеи, и относительно узкий перечень других

объектов.

1.1.3. Понятие муниципальной собственности, объект и субъект

управления, состав

Согласно ст. 215 ГК РФ под муниципальной собственностью понимается

имущество, принадлежащее на праве собственности городским и сельским

поселениям, а также другим муниципальным образованиям. Следуя данному

определению можно утверждать, что первоначальным собственником

муниципальной собственности является местное населения, которое в своей

совокупности на определенной территории и образует муниципальное

образование. Данные положения отражены и в Конституции Российской

Федерации, где закреплены за населением все три составляющих права

собственности – владение, пользование и распоряжение, а за органами

местного самоуправления – право самостоятельного управления

муниципальной собственностью.

Тем не менее, Гражданский Кодекс Российской Федерации субъектом

муниципальной собственности признает органы местного самоуправления, не

входящие в систему органов государственной власти, которые единолично от

своего имени наделены правом осуществлять процесс управления объектами

муниципальной собственности. Единственным ограничением на их

деятельность является принцип необходимости соблюдения интересов

собственника (населения) в процессе управления. Одновременно, на

территории муниципального образования наивысшим органом управления

признается референдум (сход граждан) Таким образом, законодательно

население имеет право непосредственно участвовать в процессе управления

муниципальным имуществом. На практике, реализация данного способа

управления в рамках относительно крупных муниципальных образований

крайне затруднительна.

Объектом права муниципальной собственности может быть любое

имущество, кроме того, что может находиться только в ведении Российской

Федерации или субъекта федерации. Конституцией РФ установлены основы

правового положения муниципальной собственности, а также владения,

пользования и распоряжения ею. Статьями 71–73 Конституции РФ определены

предметы ведения, в том числе в области экономических отношений и

регулирования вопросов собственности, РФ и субъектов РФ, а статьями 130 и

132 – вопросы, решаемые посредством местного самоуправления.

В муниципальной собственности в соответствии с законодательством

могут входить средства местного бюджета, муниципальные внебюджетные

фонды, имущество органов местного самоуправления, а также муниципальные

земли и другие природные ресурсы, находящиеся в муниципальной

собственности, муниципальные предприятия и организации, муниципальные

банки и другие финансово-кредитные организации, муниципальные жилищный

фонд и нежилые помещения, муниципальные учреждения образования,

здравоохранения, культуры и спорта, другое движимое и недвижимое

имущество.

Закон дает довольно широкий состав элементов муниципальной

собственности. Реальное наличие такого перечня собственности создает все

условия органам местного самоуправления для обретения настоящей власти.

С одной точки зрения законодателя (Конституция Российской Федерации

и Гражданский Кодекс) объектом права муниципальной собственности может

быть любое имущество, кроме того, что может находиться только в

государственной собственности. С другой, – только то имущество, которое не

отнесено к исключительному ведению Российской Федерации и необходимо

для выполнения возложенных на органы местного самоуправления функций и

задач (Федеральный закон Российской Федерации от 6 октября 2003 г. № 131-

ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской

Федерации»). В современной практике Российской Федерации акцент делается

на вторую точку зрения законодателя.

Лекция 1.2. Формирование государственной и муниципальной

собственности

Общий подход к формированию состава объектов муниципальной

собственности может основываться на принципе соответствия исполняемым на

уровне местного самоуправления функциям, которые прямо связаны с

предметами ведения местного самоуправления, определенными федеральным

законодательством (ФЗ «Об общих принципах организации местного

самоуправления в РФ», ст.6).

Например, наличие в муниципальной собственности учреждений

здравоохранения и образования связано с выполнением функций организации,

содержания и развития муниципальных учреждений здравоохранения,

учреждений дошкольного, основного общего и профессионального

образования. Создание и обеспечение функционирования муниципальных

предприятий, обслуживающих жилищное и коммунальное хозяйство, вызвано

возложенными на местное самоуправление обязанностями по содержанию и

использованию муниципальных жилищного фонда и нежилых помещений,

муниципальному дорожному строительству и озеленению территории

муниципального образования, организации, содержанию и развитию

муниципальных энерго-, газо-, тепло- и водоснабжения и канализации и т.д.

Основные способы формирования муниципальной собственности можно

разделить на две основные категории:

- административные;

- гражданско-правовые.

К административным способам относятся:

- передача объектов государственной собственности в собственность

муниципального образования в порядке разграничения собственности между

уровнями власти;

- формирование собственности через взимание налогов и иных

обязательных платежей, подлежащих зачислению в местный бюджет.

К гражданско-правовым способам относятся:

- формирование муниципальной собственности в результате

коммерческой и некоммерческой деятельности муниципальных предприятий

учреждений;

- приобретение имущества по сделкам и по иным основаниям,

предусмотренным законодательством.

Аналогичная ситуация наблюдается и при формировании

государственной собственностью. При этом на государство еще в большей

степени, чем на муниципалитет возложены обязательства обеспечения своих

граждан производством общественных благ, оказанию социальных услуг и т.п.

До начала реформ 90-х годов не существовало разграничения

собственности на государственную и муниципальную. Прежде местные Советы

распоряжались частью выделенной им государственной собственностью.

Распоряжение объектами, переданными на их баланс, было существенно

ограниченно именно потому, что они являлись собственностью не местных

Советов, а всего государства в целом, которое одно в лице своих центральных

органов обладало правом пользования, распоряжения и владения ими и в любой

момент могло передать с баланса местных Советов любой объект

государственной собственности на баланс республиканского, краевого или

центрального государственного органа. Отсюда вытекает основная проблема

того времени – отсутствие стимулов у местных советов к эффективному

управлению этой собственностью.

Право государственной и муниципальной собственности возникает из

оснований, предусмотренных законами и иными правовыми актами. Можно

выделить административные и гражданско-правовые способы формирования

государственной и муниципальной собственности.

Административный порядок предполагает волю одной стороны –

государства и реализуется при издании акта органа государственной власти.

В большей степени отвечает интересам местного самоуправления способ

перехода прав на объекты собственности по средствам гражданско-правовых

договоров и сделок.

Органы государственной власти, органы власти субъектов федерации и

власти муниципальных образований вправе заключать их с другими

субъектами гражданских прав. В этом случае учитывается воля обеих сторон,

что ставит органы нижестоящего уровня власти местного самоуправления в

равное положение с контрагентом.

Право государственной и муниципальной собственности прекращается в

случае гибели или уничтожения имущества; при отчуждении имущества

другим лицам, в том числе при приватизации; в порядке разграничения

государственной и муниципальной собственности; путем обращения взыскания

на имущество по обязательствам органов государственной власти и

муниципального образования в порядке, предусмотренном законом РФ или

договором; по иным основаниям, предусмотренным законами РФ.

Способами формирования государственной и муниципальной

собственности являются те же способы, что предусмотрены действующим

законодательством и для других субъектов гражданских прав.

Формирование государственной и муниципальной собственности

осуществляется путем разграничения собственности, создания новых объектов,

передачи, приватизации, приобретения в результате купли-продажи, дарения,

наследства и т.д.

1.2.1. Разграничение собственности между Российской Федерацией,

субъектами РФ и муниципальными образованиями

Процесс формирования государственной и муниципальной

собственности во многом зависит от решения проблемы разграничения

собственности между Российской Федерацией, субъектами РФ и

муниципальными образованиями. Порядок формирования государственной и

муниципальной собственности был определен в постановлении Верховного

Совета Российской Федерации от 27 декабря 1991 года «О разграничении

государственной собственности в Российской Федерации на федеральную

собственность, государственную собственность республик в составе

Российской Федерации, краев, областей, автономной области, автономных

округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга и муниципальную

собственность». Распоряжением Президента Российской Федерации от 18

марта 1992 года №114-рп «Об утверждении Положения об определении

пообъектного состава федеральной, государственной и муниципальной

собственности и порядке оформления прав собственности». На основании этих

актов была сформирована государственная и муниципальная собственность на

уровне федерации, в субъектах федерации, в районах и городах субъектов

федерации. Впоследствии, с вступлением в силу Федерального закона «Об

общих принципах организации местного самоуправления в Российской

Федерации», уравнявшего в правах все муниципальные образования, начался

еще последующий процесс разграничения муниципальной собственности

между муниципальными образованиями различных типов.

Основной особенностью данного этапа является реализация

представленного способа формирования государственной и муниципальной

собственности волей одной стороны – Правительством Российской Федерации.

В условиях отсутствия избранных глав субъектов федерации и института

местного самоуправления Правительство Российской Федерации имело

единоличную возможность реформирования отношений по поводу

разграничения государственной собственности на собственность Российской

Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований.

В результате на местный уровень самоуправления было передано

огромное количество объектов социальной сферы и делегированы полномочия

без должного финансового обеспечения. В последствие отсутствие

надлежащего финансирования переданных полномочий и объектов

имущественного комплекса привело к потере значимой части данных объектов

(приватизация зданий детских садов, парков и скверов, спортивных комплексов

и т.д.) или ухудшению их физического состояния.

1.2.2. Передача государственной собственности в состав

муниципальной собственности (и наоборот)

Правительство Российской Федерации при реализации задач по

формированию государственной и муниципальной собственности, как уже

отмечалось ранее, наделено правом передачи объектов государственной

собственности в собственность субъектов федерации или муниципальную

волей одной стороны.

При этом органы власти субъектов федерации, будучи нижестоящими в

иерархии государственной власти полностью лишены возможности отказаться

от объектов собственности, которые им передаются с верху.

Муниципалитеты, будучи не зависимыми и неподчиненными органам

государственной власти по законодательству и Конституции РФ и в

соответствии с Европейской Хартией о местном самоуправлении, официально

могли не брать на баланс многие предприятия социальной сферы (ЖКХ,

муниципального транспорта, средне-образовательные учреждения, детские

сады и т.д.), передаваемые после 1995 года (год ратификации Хартии о местном

самоуправлении). Но на практике все было иначе: в условиях огромной

финансовой зависимости местных бюджетов было невозможно определять

самостоятельный политический курс развития. При этом на уровень

муниципалитетов отдавались низко рентабельные и убыточные предприятия и

объекты. Данный момент стал основой исторического факта,

обуславливающего особенности и проблемы управлении муниципальной

собственностью на современном этапе.

В соответствии с приложением № 3 к вышеназванному постановлению

(№114-рп) в состав муниципальной собственности подлежали передаче

объекты государства, расположенные на территории городских и районных

Советов (жилищный и нежилой фонды, жилищно-эксплуатационные и

ремонтно-строительные предприятия, объекты инженерной инфраструктуры и

т.д.). Это была первая попытка разграничить собственность муниципалитетов и

собственности РФ и ее субъектов. В состав муниципальной собственности

также передавались объекты, находившиеся в собственности субъектов

Российской Федерации и расположенные на территории соответствующих

городов. К ним относились предприятия розничной торговли, общественного

питания и бытового обслуживания населения; учреждения и объекты

здравоохранения, народного образования, культуры и спорта; оптово-складские

мощности. Помимо этого в муниципальную собственность должны были быть

переданы предприятия розничной торговли, общественного питания и

бытового обслуживания, находившиеся в ведении министерств и ведомств.

Данное Постановление установило, что передача объектов в

муниципальную собственность осуществляется решением представительных

органов государственной власти субъектов РФ на основании предложений

представительных органов местного самоуправления, направляемых ими в

соответствующий комитет по управлению имуществом, который рассматривал

эти предложения и принимал соответствующие решения.

В дальнейшем порядок передачи государственной собственности

субъектов РФ в состав муниципальной собственности стал определяться

законами субъектов РФ о местном самоуправлении и специальными законами о

муниципальной собственности.

Фактически все законы о местном самоуправлении предусматривают

возможность пополнения муниципальной собственности за счет

государственной, передаваемой муниципальным образованиям. Это может

быть и федеральная собственность и собственность субъектов РФ, необходимая

для решения вопросов местного значения, в соответствии с разграничениями

полномочий между субъектами РФ и муниципальными образованиями.

Одновременно с названными процессами формирования государственной

и муниципальной собственности возможно обратное направление, то есть когда

объекты муниципальной собственности передаются в собственность субъектов

федерации или в собственность федерации. Это происходит в том случае, если

данные объекты приобретают общероссийское или стратегическое значение,

либо, относясь к социальной сфере, не могут в полном объеме финансироваться

и эксплуатироваться местными властями.

Примером реализации данного способа формирования на практике

является современный процесс передачи полномочий и имущества детских

домов из юрисдикции муниципальных образований на уровень субъектов

федерации.

1.2.3. Создание государственной и муниципальной собственности

путем строительства новых объектов

Одним из важнейших способов формирования государственной и

муниципальной собственности является создание этой собственности путем

строительства новых объектов, и, прежде всего, инфраструктурных и

производственных объектов. Задача данного способа формирования

государственной и муниципальной собственности – обеспечивает процесс

воспроизводства и развития территории.

Актуальность развития данного способа формирования объектов

государственной и муниципальной собственности в Российской Федерации

обуславливается следующими потребностями:

- высокий физический и моральный износ объектов государственной и

муниципальной собственности в результате отсутствие достаточного

финансирования на протяжении 1990-х годов (объекты ЖКХ, транспортная

инфраструктура и т.д.). В период существования Советского Союза

инфраструктура экономики не ориентировалась на многие современные

параметры: высокий товарообмен с внешним миром, плотный транспортный

поток, высокий уровень сезонной миграции населения и т.д. В результате

сегодня инфраструктура (транспортная, таможенная и т.п.) является узким

местом развития национальной экономики страны;

- развитие науки и техники создает новые технологии и общественные

блага, а для их производства и реализации требуются новые

модернизированные объекты рыночной инфраструктуры, социальной сферы и

т.д. В России современным требованиям размещения вычислительной техники,

наукоемкого оборудования и других объектов профессиональной деятельности

не соответствует практически ни одна школа, поликлиника, больница, ВУЗ,

построенные до начала переходного периода, которые составляют основное

ядро социальной сферы страны.

При этом следует отметить, что для реализации данного способа

управления требуется достаточно высокие инвестиционные вложения.

Средства на их осуществление есть только в бюджете Российской Федерации и

некоторых субъектов федерации. Большинство муниципальных образований в

России имеют дефицитные бюджеты, перегруженные расходами на текущее

содержание социальной сферы и жилищно-коммунального хозяйства.

1.2.4. Приватизация государственной и муниципальной

собственности

Приватизация государственной и муниципальной собственности является

одним из наиболее важных элементов, обеспечивающих укрепление

экономической основы государства и местного самоуправления в условиях

рыночной экономики. Порядок и условия приватизации в настоящее время

регулируются как федеральными нормативными правовыми актами, так и

нормативными правовыми актами субъектов РФ, а также уставами ряда

муниципальных образований.

Федеральный закон от 21 июля 1997 года № 123-ФЗ «О приватизации

государственного имущества и об основах приватизации муниципального

имущества в Российской Федерации» определяет основные способы

приватизации государственного и муниципального имущества:

- продажа государственного и муниципального имущества на аукционе, в

том числе акций созданных в процессе приватизации открытых акционерных

обществ на специализированном аукционе;

- продажа государственного и муниципального имущества на

коммерческом конкурсе с инвестиционными и (или) социальными условиями;

- продажа акций, созданных в процессе приватизации открытых

акционерных обществ их работниками;

- выкуп арендованного государственного и муниципального имущества;

- преобразование государственных и муниципальных унитарных

предприятий в открытые акционерные общества, 100% акций которых