Чепурнова Н.М. Муниципальное право Российской Федерации

Подождите немного. Документ загружается.

Тема 6

Территориальные основы местного самоуправления

6. 1. Территориальная организация местного самоуправления

В территориальной организации органов государственной власти субъектов Рос-

сийской Федерации как составляющих федеративного государства присутствует опреде-

ленная идентичность, заложенная Конституцией России. Однако в территориальной ор-

ганизации муниципальной власти такого единообразия до недавнего времени не наблю-

далось. Обусловлено это было не только предоставленной субъектам РФ самостоятельно-

стью в решении данного вопроса (следует иметь в виду трехуровневый порядок правово-

го регулирования местного самоуправления), но и принадлежащим им правом устанав-

ливать своими законами особенности организации местного самоуправления с учетом

исторических и иных местных традиций.

Частью 1 статьи 131 Конституции РФ и принятым в ее развитие Федеральным зако-

ном РФ от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного само-

управления в Российской Федерации» был закреплен территориально-поселенческий

принцип формирования муниципальных образований: они создавались там и на тех терри-

ториях, где на момент принятия Конституции России уже существовали населенные пункты

(города, поселки и т.д.).

Однако данный принцип не был императивным: обязательных тре-

бований к совпадению территории муниципального образования с границами образования

административно-территориального не было установлено.

Конституционный Суд РФ констатировал, что территориальное устройство мест-

ного самоуправления жестко не связано с административно-территориальным делением

субъекта.

Это обусловлено:

• возможностью учреждения муниципальной власти не только на территории от-

дельно городского или сельского поселения, но и одновременно на территории

нескольких поселений, объединенных общей территорией;

• открытостью перечня территорий муниципальных образований (установленный в

законе субъекта Федерации перечень муниципальных образований не статичен и

может быть изменен)

Пункт 13 статьи 5 Федерального закона от 28 августа 1995 г. 154-ФЗ, часть 1 статьи 131 Конститу-

ции РФ.

Часть 1 статьи 12 («Территории местного самоуправления») указанного Закона содержался не-

сколько расширенный, по сравнению с Конституцией РФ, перечень видов муниципальных обра-

зований, так как включила сюда, кроме городов и сельских поселений, также станицы, районы

(уезды), сельские округа (волости, сельсоветы) и не закрыла этот перечень, говоря «…и другие му-

ниципальные образования».

Подробно см.: Васильев В.И. Местное самоуправление: центр и регионы// Журнал российского

права. 2003. № 3. С.11-12.

Постановление КС РФ от 03 ноября 1997г. № 15-П// Вестник Конституционного Суда РФ. 1997.

№ 6.

См., например: Определение Конституционного Суда РФ № 195-О от 13.07.2000// СПС «Гарант».

Официально опубликовано не было.

Муниципальное право Российской Федерации

Так, например, в соответствии с решением Московской областной Думы, деревня

Маришкино Чемодуровского сельского округа Воскресенского района была объединена с

поселком дома отдыха «Воскресенский» в один населенный пункт — деревню Маришки-

но

, что повлекло за собой изменения в осуществлении местного самоуправления на уве-

личившейся территории населенного пункта.

Вместе с тем именно административно-территориальное деление субъектов Рос-

сийской Федерации зачастую служило основой для организации муниципальных обра-

зований. Но муниципальные образования (несмотря на включение вопроса об определе-

нии территорий для организации местного самоуправления в предметы ведения субъек-

та Федерации) иногда пытались сами определять территории, на которых можно осуще-

ствлять местное самоуправление. Однако такой подход не основан на законе. Админист-

ративно-территориальное устройство, в том числе и определение территорий муници-

пальных образований, устанавливается законами субъекта Российской Федерации, по-

скольку эти вопросы, хоть и затрагивают интересы местного самоуправления, являются

общими для всего региона и не могут быть отнесены к вопросам местного значения, ко-

торые в силу ч. 1 ст. 130 Конституции РФ население муниципального образования вправе

решать самостоятельно.

Разница в определении субъектами РФ «самоуправляющихся» территорий была

следствием отсутствия четкой регламентации этого вопроса в основном законе страны.

Недостаточная ясность и даже малочисленность конституционных норм, посвященных

территориальным основам местного самоуправления.

Именно отсутствие в федераль-

ном законодательстве установлений в области основ территориальной организации ме-

стного самоуправления обусловило разнообразие моделей местного самоуправления в

России, далеко не всегда способствовало эффективному решению задач, стоящих перед

местной властью. Такая ситуация была свидетельством того, что в Федеральном законе о

местном самоуправлении 1995 г. не решалась задача единообразия территориальной ор-

ганизации муниципалитетов.

Федеральный закон о местном самоуправлении 2003 г. закрепил единые террито-

риальные основы организации местного самоуправления в Российской Федерации.

Предложенная новым Законом система принципиально отличается от предыдущей. В

целом она призвана ответить на вопрос о том, в рамках каких территориальных единиц

должны функционировать муниципальные образования, чтобы эффективно исполнять

возложенные на них обязанности.

Изменились сами принципы территориальной организации местного самоуправ-

ления: обязательным теперь является формирование муниципальных образований на

двух уровнях:

1) в сельских и городских поселениях;

2) в муниципальных районах и городских округах.

Устанавливая обязательное формирование муниципальных образований на ука-

занных территориях, закон разграничивает и закрепляет за каждым собственные полно-

Решение Московской областной Думы от 20.11.96 № 8/110 «Об объединении фактически слив-

шихся населенных пунктов Чемодуровского сельского округа Воскресенского района»/ Правовая

система «Гарант».

Защита прав местного самоуправления судами общей юрисдикции России. Т.2 / Под ред.

В.М. Жуйкова. М., 2003. С.39.

Конституция РФ устанавливает лишь виды территорий, на которых осуществляется местное са-

моуправление (городские, сельские поселения и другие территории — часть 1 статьи 131).

Статья 2 Федерального закона «О местном самоуправлении в Российской Федерации» от

06.10.2003.

ТЕМА 6. Территориальные основы местного самоуправления

мочия по решению вопросов местного значения, а также переданные государственные

полномочия.

Федеральный закон о местном самоуправлении 2003 г. отличается значительной

детальностью и почти аннулирует необходимость региональных законов о местном са-

моуправлении в связи с закреплением обязательности унифицированной двухуровневой

модели и установлением системы требований, определяющих организацию местного са-

моуправления на определенной территории. Как правило, принятые ранее (до 2003 г.)

региональные законы о местном самоуправлении действуют в части, не противоречащей

нынешнему Федеральному закону.

Более актуальным является законодательное закрепление процедуры определения

и оформления территориальных границ новых муниципалитетов. Так, в Московской об-

ласти 23 апреля 2004 г. был принят закон «О порядке установления границ муниципаль-

ных образований Московской области и наделения их статусом городского, сельского по-

селения, городского округа, муниципального района»

, определивший (ст. 4), что уста-

новление границ муниципальных образований, наделение их определенным статусом, а

также определение административного центра сельского поселения осуществляется за-

конами Московской области, принимаемыми по каждому муниципальному образова-

нию.

В результате этого в Московской области образовано 79 муниципальных образова-

ний. В их число входит 39 районов и 40 городов и поселков городского типа областного

значения (это второй уровень самоуправления), а отдельных муниципальных образова-

ний, т.е. городских и сельских поселений, в совокупности насчитывается около 430. Му-

ниципальные районы Московской области отличаются размерами территории и соста-

вом: в каждый входит от 5 до 17 муниципальных образований. В связи с возложением

осуществления реформы местного самоуправления в Российской Федерации на регио-

нальные органы государственной власти в Московской области разработаны проекты

модельных уставов муниципального района, городского округа, городского, сельского

поселения.

В отличие от территориального принципа, используемого в чистом виде в органи-

зации государственной власти, в существующем федеральном регулировании местного

самоуправления достаточно ярко выражены поселенческо-территориальные начала в ор-

ганизации муниципальной власти. Можно сказать, что поселенческие начала использу-

ются при организации местного самоуправления на первом уровне (в сельских и город-

ских поселениях) и на втором — в городских округах, а поселенческо-территориальные

— при организации местного самоуправления в муниципальных районах. В последнем

случае административно-территориальное деление субъекта РФ зачастую служит осно-

вой для определения муниципальных районов, что и позволяет особо выделить террито-

риальный аспект.

Но разница принципов, используемых в организации местного самоуправления

на территориях муниципальных районов и городских округов, не препятствует объеди-

нению их в муниципальные образования одного (второго) звена. Как более крупные тер-

риториальные образования, они имеют возможность решать и более сложные, требую-

щие больших финансовых затрат, задачи, что подтверждается перечнем вопросов мест-

Например, в таком виде действует Закон Московской области 2002 г. «О местном самоуправле-

нии в Московской области»// СПС «Гарант».

СПС «Гарант».

Например, закон Московской области «О наделении муниципального образования «город Элек-

трогорск Московской области» статусом городского округа и установления границ муниципаль-

ного образования «город Электрогорск Московской области»/ СПС «Гарант».

Муниципальное право Российской Федерации

ного значения, решаемых муниципальным районом и городским округом.

Первый и

второй уровень муниципальных образований имеют разный состав: муниципальный

район — это полипоселение, так как в его составе находится несколько поселений или

поселений и межселенных территорий, а городской округ — мононаселенный пункт, так

как представлен одним городским поселением.

Это обусловило разницу решаемых ими

вопросов и сходство вопросов местного значения поселения и городского округа. Так, на-

пример, обеспечение малоимущих граждан жилыми помещениями есть в числе вопросов

местного значения и поселения, и городского округа, но отсутствует у муниципального

района.

В отдельных случаях при включении сельских населенных пунктов в состав город-

ских поселений сельское население высказывает недовольство этим: у них есть различные

льготы, обусловленные проживанием в сельской местности, которые могут быть потеря-

ны после включения их в состав городского поселения.

Коренное преобразование территориальной организации местного самоуправле-

ния, осуществляемое в соответствии с Федеральным законом о местном самоуправлении

2003 г., не позволило федеральному законодателю установить необходимые критерии

вновь образуемых муниципалитетов при принятии федерального закона. В Закон, при-

нятый в октябре 2003 г., изменения вносились 15 раз. Уже в 2004 г., когда началась реали-

зация данного закона, существенные изменения претерпели статьи, посвященные имен-

но определению территорий, служащих основой для организации местного самоуправ-

ления. Изменению подверглись понятия сельского и городского поселения, положения о

необходимой численности населения для определения состава территории сельского по-

селения, положения о необходимости вхождения территории населенного пункта полно-

стью в состав территории поселения, определения территорий с высокой и низкой плот-

ностью населения и др.

Масштабность изменений, которые первоначально планировалось осуществить за

3 года, вызвала необходимость корректировки вступления в силу не только отдельных

статей Закона (например, статьи 85), но и даты, с которой Закон вступит в силу целиком.

Так, Федеральным законом № 129-ФЗ от 12 октября 2005 года «О внесении изменений в

статьи 83 и 85 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправле-

ния в Российской Федерации», Федеральный закон «О внесении изменений в Бюджетный кодекс

Российской Федерации в части регулирования межбюджетных отношений» и в статью 7 Феде-

рального закона «О внесении изменений в части первую и вторую Налогового кодекса Российской

Федерации» и признании утратившими силу некоторых законодательных актов (положений за-

конодательных актов) Российской Федерации о налогах и сборах»

определено, что со дня его

официального опубликования и до 1 января 2009 года устанавливается переходный пе-

риод, в течение которого порядок решения вопросов местного значения вновь образо-

ванных поселений определяется законом субъекта РФ.

Выделение уровней в территори-

альной организации местного самоуправления, в переходный период и установление во-

Статьи 14, 15, 16 Федерального закона о местном самоуправлении 2003 г.

Статья 2 Федерального закона о местном самоуправлении 2003 г.

Российская газета. № 233. 18.10.2005.

Статья 1 федерального закона № 129-ФЗ от 12 октября 2005 года «О внесении изменений в статьи

83 и 85 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Рос-

сийской федерации», Федеральный закон «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Россий-

ской федерации в части регулирования межбюджетных отношений» и в статью 7 Федерального

закона «О внесении изменений в части 1 и 2 Налогового кодекса РФ и признании утратившими

силу некоторых законодательных актов (положений законодательных актов) Российской Федера-

ции о налогах и сборах// Российская газета. 2005. 18 октября. № 233.

ТЕМА 6. Территориальные основы местного самоуправления

просов местного значения поселений органами местного самоуправления муниципаль-

ных районов осуществляется на основании законов субъектов РФ.

Предпринимаемые на основании нового Закона о местном самоуправлении в Рос-

сии территориальные преобразования достаточно ясно показывают, что именно необхо-

димость эффективного осуществления публично-властных полномочий обусловливает

проведение изменений в территориальной организации власти.

Введение двухуровневой системы муниципальных образований и построения ор-

ганов местного самоуправления, предусмотренного Законом 2003 года, является новел-

лой в законодательстве о местном самоуправлении. В Федеральном законе от 28 августа

1995 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Фе-

дерации» отсутствуют указания на какие-либо виды или уровни территорий, на которых

осуществляется местное самоуправление, поэтому субъекты Российской Федерации при-

меняли их по своему понятию и усмотрению. Например, Закон Воронежской области от

27.10.1999 г. № 119-11-ОЗ «О порядке образования, объединения, упразднения муници-

пальных образований, изменения их границ и наименований» предусмотрел возмож-

ность существования территорий муниципальных образований двух видов. Первые могли

быть образованы только в границах самостоятельных административно-территориальных

единиц, указанных в Уставе Воронежской области; вторые — в границах административ-

но-территориальных единиц — поселений или в границах административно-территориальных

единиц, территория которых объединяет несколько поселений. Для определения видов терри-

торий муниципальных образований воронежские законодатели взяли за основу само-

стоятельность (или ее отсутствие) административно-территориальных единиц, в которых

осуществлялось местное самоуправление.

Многоуровневый порядок организации муниципальных образований отмечался и

в постановлениях Конституционного Суда РФ. Так по «удмуртскому делу»

говорилось

об уровнях муниципальных образований, что было призвано продемонстрировать воз-

можности существования местного самоуправления в территориальных единицах опре-

деленного типа (районах и городах), имеющих статус административно-

территориальных единиц, напрямую входящих в состав республики. Об уровнях Кон-

ституционный Суд РФ говорил и позже при рассмотрении вопросов, связанных как с

территориальной организацией местного самоуправления,

так и применительно к тер-

риториальным уровням государственной власти.

Там же.

Закон Воронежской области от 27.10.1999 г. № 119-11-ОЗ «О порядке образования, объединения,

упразднения муниципальных образований, изменения их границ и наименований»// Коммуна,

№ 198, 16.11.1999.

Законом Удмуртской Республики «О системе органов государственной власти в Удмуртской Рес-

публике» было предусмотрено образование представительных и исполнительных органов госу-

дарственной власти административно-территориальных единиц (района, города), а также рай-

онов в городах; при этом сельские поселения, поселки, части городских поселений в границах жилых ком-

плексов считались территориями муниципальных образований, в пределах которых осуществляет-

ся местное самоуправление/ П.1, п.6 Постановления Конституционного Суда РФ от 24 января 1997

года № 1-П// СЗ РФ. 1997. № 5. Ст. 708.

См., например, Постановление Конституционного Суда РФ от 15 января 1998 года № 3-П по делу

о проверке конституционности статей 80, 92, 93 и 94 Конституции Республики Коми…».

Следует отметить, что рассмотрение уровней территориальной организации общества содер-

жится и в работах Н.С. Бондаря. См.: Бондарь Н.С. Территориальная организация населения —

важный фактор реализации конституционного статуса советских граждан// ХХV1 съезд КПСС и

правовые проблемы регионального управления: Межвуз.сборник науч.трудов. Саранск, 1982.

С. 90—92.

Муниципальное право Российской Федерации

Итак, территориальная организация местного самоуправления имеет двухуровне-

вую структуру. На первом уровне — поселения. На втором — муниципальные районы.

Наличие обоих уровней обязательно. Исключение из общего правила — городские окру-

га, соединяющие в своей компетенции полномочия обоих уровней.

Объединение городских и сельских поселений в муниципальные районы преследует,

во-первых, цель усиления их взаимодействия, сотрудничества, во-вторых, нацелено на спе-

циализацию полномочий муниципальных образований первого и второго уровней.

Анализ Федерального закона о местном самоуправлении 2003 г. позволяет сделать

вывод о том, что территориальный уровень местного самоуправления — это выделенная

населенная составная часть территории субъекта Российской Федерации, являющаяся

муниципальным образованием, где местное самоуправление осуществляется населением

непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления. При

отнесении населенной территории, где осуществляется местное самоуправление, к опре-

деленному уровню значение имеют ее статус (городское, сельское поселение, район) и

возможность самостоятельного решения определенных вопросов, имеющих местное зна-

чение. Территориальная организация местного самоуправления представляет собой

форму устройства муниципальной публичной власти.

Особенности организации местного самоуправления в закрытых администра-

тивно-территориальных образованиях (ЗАТО). Рассматривая вопросы организации ме-

стного самоуправления, следует отметить, что законодательно на определенных терри-

ториях может быть установлен особый порядок управления ими. Так, федеральные орга-

ны государственной власти, присваивая определенным поселениям статус особых — за-

крытых — административно-территориальных образований,

устанавливают особенно-

сти осуществления местного самоуправления. Таким образованием признается имеющее

органы местного самоуправления территориальное образование, в пределах которого

расположены промышленные предприятия по разработке, изготовлению, хранению и

утилизации оружия массового поражения, переработке радиоактивных и других мате-

риалов, военные и иные объекты, для которых устанавливается особый режим безопасно-

го функционирования и охраны государственной тайны, включающей специальные ус-

ловия проживания граждан.

Законодательное закрепление сотрудничества органов государственной власти и

органов местного самоуправления и некоторых особенностей их полномочий вытекает из

особого характера работы объектов (предприятий) на территории ЗАТО, их связи с госу-

дарственной тайной, необходимостью ее охраны и т.п., что требует единого подхода к

регламентации вопросов жизнедеятельности. Особенностью является и то, что террито-

рия и границы закрытого административно-территориального образования определяют-

ся исходя из особого режима безопасного функционирования предприятий (объектов), а

также с учетом потребностей развития населенных пунктов, и могут не совпадать с гра-

ницами субъектов Российской Федерации и районов, входящих в их состав. Это стало

причиной передачи в ведение органов местного самоуправления ЗАТО других населен-

ных пунктов, расположенных на его территории, и установления перечня вопросов, ре-

шением которых дополнительно занимаются органы местной власти, что связано с осо-

бым характером территории ЗАТО и свидетельствует о несколько отличном от порядка в

обычных поселениях осуществлении властных полномочий.

См. подробнее: Саломаткин А.С. Территориальная организация российского государства. Челя-

бинск, 1996.

Закон Российской Федерации от 14 июля 1992 года № 3297-1 «О закрытом административно-

территориальном образовании»// Российская газета. № 190 от 26 августа 1992 года.

ТЕМА 6. Территориальные основы местного самоуправления

Вместе с тем границы муниципального образования должны быть четко опреде-

лены и закреплены в уставе муниципального образования во избежание различного рода

проблем. Так, Законом Московской области «О порядке образования, объединения, пре-

образования и упразднения муниципальных образований» был определен перечень му-

ниципальных образований, не входящих в границы территорий иных муниципальных

образований, в числе которых было и муниципальное образование «поселок Котельни-

ки». Однако Совет депутатов Люберецкого района включил его в состав территории рай-

она, что послужило основанием для внесения заместителем прокурора Московской об-

ласти протеста в указанный орган, а в дальнейшем — для рассмотрения дела в Конститу-

ционном Суде РФ

Построение оптимальной структуры власти, обеспечивающей эффективную реали-

зацию всех ее функций и установление адекватного административно-территориального

деления, является отдельно стоящей, важной и сложной проблемой, которая наиболее ак-

туальна для крупных городов и особенно для городов федерального значения, так как го-

родские муниципальные образования отличаются большим разнообразием (по величине

населенного пункта, его территориальному делению, численности населения, степени раз-

витости и т.п.).

Территориальное общественное самоуправление (ТОС). Рассматривая местное

самоуправление как публичную власть, наиболее приближенную к населению, нельзя не

сказать о территориальном общественном самоуправлении. Являясь своего рода подсис-

темой местного самоуправления, осуществляемого в муниципальном образовании, оно

представляет собой форму еще большего приближения жителей к решению своих про-

блем — на части территории муниципального образования (которая тоже может оказать-

ся достаточно большой для быстрого и эффективного решения вопросов, являющихся

местными для жителей, например, микрорайона, улицы и даже дома).

ТОС не предшествует осуществлению местного самоуправления в муниципальном

образовании

, а следует за ним: поселение — основа для организации местного само-

управления, а ТОС осуществляется на части территории поселения.

Понятие и виды муниципальных образований. Муниципальное образование —

городское или сельское поселение, муниципальный район, городской округ либо внут-

ригородская территория городов федерального значения. Обязательными признаками

муниципальных образований являются:

• наличие единой населенной территории, в пределах которой осуществляется ме-

стное самоуправление;

• устав муниципального образования;

• обособленная муниципальная собственность;

• местный бюджет; органы местного самоуправления.

В ст. 2 Закона от 6 октября 2003 г. содержатся определения видов муниципальных

образований.

Городское поселение — это город или поселок с прилегающей к нему территори-

ей. В составе городского поселения также могут находиться сельские населенные пункты,

Определение Конституционного Суда РФ от 13 июля 2000 года № 195-О по запросу Люберецкого

городского суда Московской области о проверке конституционности пункта 68 статьи 40 Закона

Московской области от 16 июля 1997 года «О порядке образования, объединения, преобразования

и упразднения муниципальных образований»// СПС «Гарант». Официально опубликовано не

было.

Статья 27 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ// Российская газета. 8 октября

2003.

Муниципальное право Российской Федерации

не имеющие статуса сельских поселений, в которых местное самоуправление осуществ-

ляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного са-

моуправления.

Сельское поселение — это один или несколько объединенных общей территори-

ей сельских населенных пунктов (сел, станиц, деревень, хуторов, кишлаков, аулов и дру-

гих сельских населенных пунктов), в которых местное самоуправление осуществляется

населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного само-

управления.

Муниципальный район — это несколько поселений или поселений и межселен-

ных территорий, объединенных общей территорией, в границах которой местное само-

управление осуществляется в целях решения вопросов местного значения межпоселенче-

ского характера населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы ме-

стного самоуправления, которые могут осуществлять отдельные государственные полно-

мочия, передаваемые органам местного самоуправления федеральными законами и за-

конами субъектов федерации.

Городской округ — это городское поселение, которое не входит в состав муници-

пального района и органы местного самоуправления которого осуществляют полномо-

чия по решению установленных законом вопросов местного значения поселения и во-

просов местного значения муниципального района, а также могут осуществлять отдель-

ные государственные полномочия, передаваемые органам местного самоуправления фе-

деральными законами и законами субъектов РФ.

Внутригородская территория — часть территории города федерального значе-

ния, в границах которой местное самоуправление осуществляется населением непосред-

ственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления.

При создании муниципальных образований учитывается история складывания

местного сообщества, величина его территории, тип поселений и их число, численность

населения соответствующих поселений, наличие транспортной и иной инфраструктуры,

пешеходная, транспортная доступность до административного центра и др.

Размеры территории поселения устанавливаются с учетом численности его насе-

ления и не могут пересекаться границами населенного пункта. Территория поселения не

может находиться внутри территории другого поселения. Территория городского округа

не входит в состав территории муниципального района.

Наделение городского поселения статусом городского округа осуществляется за-

коном субъекта Федерации при наличии сложившейся социальной, транспортной и

иной инфраструктуры, необходимой для самостоятельного решения органами местного

самоуправления городского поселения вопросов местного значения городского округа и

осуществления отдельных государственных полномочий, переданных указанным орга-

нам федеральными законами и законами субъектов РФ, а также при наличии сложив-

шейся социальной, транспортной и иной инфраструктуры, необходимой для самостоя-

тельного решения органами местного самоуправления прилегающего (прилегающих)

муниципального района (районов) вопросов местного значения муниципального района

и осуществления ими отдельных государственных полномочий, переданных указанным

органам федеральными законами и законами субъектов РФ.

Муниципальные образования делятся на четыре группы:

1) городские и сельские поселения;

2) муниципальные районы;

3) городские округа;

4) внутригородские территории городов федерального значения (Москва и Санкт-

Петербург).

ТЕМА 6. Территориальные основы местного самоуправления

Территория субъектов РФ разделена не только на муниципальные образования,

но и на административно-территориальные единицы.

Административно-территориальное деление относится к компетенции субъектов

РФ, за исключением:

1) наименования административно-территориальных единиц, большинства насе-

ленных пунктов;

2) организации закрытых административно-территориальных образований (ЗАТО).

Эти вопросы территориального устройства относятся к компетенции Российской

Федерации.

Административно-территориальное деление — это разделение территории субъ-

екта федерации на административно-территориальные единицы, населенные пункты

для упорядоченного осуществления на его территории функций государственного

управления, местного самоуправления, общественно-политической жизни в интересах

граждан всей РФ, жителей данного субъекта РФ, его отдельных территориальных единиц

и населенных пунктов. В отличие от данного деления устройство территорий муници-

пальных образований преследует лишь цель упорядочения осуществления местного са-

моуправления. От административно-территориального деления следует отличать также

деление территории, классификацию населенных пунктов для нужд градостроительной

деятельности.

Административно-территориальная единица — это часть территории субъекта

Российской Федерации в установленных границах, имеющая свое наименование, посто-

янный центр, характеризующаяся единством, непрерывностью, включающая, как прави-

ло, один или несколько населенных пунктов, выделяемая с целью комплексного решения

на ней всех тех государственных и местных задач, которые необходимы для обеспечения

жизнедеятельности местного населения, населения субъекта федерации, страны.

Населенный пункт — место постоянного проживания людей, приспособленное

для жизни, хозяйственной деятельности, отдыха и сосредоточивающее в определенной

черте жилье, административные и хозяйственные постройки.

Наиболее распространенными видами административно-территориальных еди-

ниц являются районы (уезды), сельсоветы (сельские округа, волости). Виды населенных

пунктов: села; деревни; станицы; сельские, дачные, курортные, пригородные поселки,

поселки городского типа; города; районы в городах. Законодательство об администра-

тивно-территориальном устройстве содержит собственные критерии их выделения, от-

несения населенных пунктов к той или иной группе.

Очевидно, что терминологическое обозначение административно-террито-

риальных единиц, населенных пунктов перекликается с терминологическим обозначе-

нием муниципальных образований.

Закон от 6 октября 2003 г. не отождествляет территориальную организацию мест-

ного самоуправления и административно-территориальное деление. Городские, сельские

поселения, муниципальные районы, городские округа территориально могут не совпа-

дать с населенными пунктами, административными районами, сельсоветами, сельскими

округами. В границах административного района могут действовать два муниципальных

района или муниципальный район и городской округ. Если же городское поселение как

муниципальное образование совпадает с территорией города как населенного пункта, то

изменение границ городского поселения как муниципального образования не означает

обязательного изменения границ города, и наоборот. Аналогичным образом при совпа-

дении границ муниципального и административного района изменение границ муни-

ципального района не меняет границ административного района, а изменение границ

административного района не меняет границ муниципального района.

Муниципальное право Российской Федерации

В то же время Закон от 6 октября 2003 г. не отрывает полностью территориальную

организацию местного самоуправления от административно-территориального деления.

Территории тех же городских, сельских поселений как муниципальных образований вы-

деляются не произвольно, а с учетом особенностей населенных пунктов, их границ.

6.2. Образование, преобразование и упразднение муниципальных

образований

Изменения территориальной организации местного самоуправления могут осу-

ществляться в порядке их образования, преобразования, упразднения путем их объеди-

нения, выделения и разделения.

Образование муниципальных образований — процесс создания муниципальных

образований на территориях, не охваченных местным самоуправлением, не входящих в

состав уже имеющихся муниципальных образований. Он основывается на волеизъявле-

нии населения обособляемых территорий и заключается в закладке на обособляемых

территориях обязательных для муниципального образования признаков: самостоятель-

ной структуры местного самоуправления, муниципальной собственности, местного

бюджета. Юридически создание нового образования фиксируется в его уставе.

Упразднение муниципальных образований — прекращение существования му-

ниципальных образований. Порядок упразднения совпадает с порядком образования

муниципальных образований и предполагает решение тех же вопросов, что решаются

при образовании муниципальных образований. Необходимо первичное волеизъявление

населения или учет его мнения по вопросу о возможности упразднения муниципального

образования, если, конечно, последнее не упраздняется в связи с утратой признака насе-

ленности, например, по причине выезда людей в другую местность.

Преобразованием муниципальных образований является объединение муници-

пальных образований, разделение муниципальных образований, изменение статуса го-

родского поселения в связи с наделением его статусом городского округа либо лишением

его статуса городского округа. Думается, что возможно также преобразование путем вы-

деления одних муниципальных образований из состава других, присоединения одних

муниципальных образований к другим, приобретения или утраты муниципальным об-

разованием части населенной территории (населенных пунктов).

Объединение — слияние двух или более муниципальных образований в одно но-

вое муниципальное образование с переходом прав и обязанностей каждого из объеди-

няющихся муниципальных образований к вновь возникшему муниципальному образо-

ванию. Разделение — разделение одного муниципального образования на два и более

муниципальных образований. При этом разделяемое муниципальное образование пре-

кращается с передачей его территории, прав и обязанностей вновь создаваемым муници-

пальным образованиям.

Выделение — создание одного или нескольких муниципальных образований пу-

тем выделения их из состава преобразуемого муниципального образования с передачей

им части территории, прав и обязанностей последнего. Присоединение — вхождение

одного муниципального образования в состав другого с передачей преобразуемому му-

ниципальному образованию своей территории, всех прав и обязанностей и прекращени-

ем своего существования.

Приобретение (утрата) части населенной территории — передача одним муни-

ципальным образованием другому муниципальному образованию части его территории

с расположенным на ней населенным пунктом.