Чепурнова Н.М. Муниципальное право Российской Федерации

Подождите немного. Документ загружается.

ТЕМА 4. История местного самоуправления в России

Четвертый этап. С принятием новой Конституции РФ стала постепенно восста-

навливаться представительная власть на местах, хотя заложенные в ней принципы мест-

ного самоуправления, вобравшие в себя положительное содержание предшествующего

законодательства, первоначально серьезно искажались в актах субъектов федерации.

С 1994 года началась интенсивная работа над проектом Федерального закона «Об

общих принципах местного самоуправления в Российской Федерации». Было представ-

лено около десяти различных проектов.

Федеральным законом от 28 августа 1995 г. «Об

общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» бы-

ли установлены правовые основы для восстановления самоуправленческих начал на мес-

тах и их совершенствования на основе Конституции РФ 1993 г. На его базе сложилась но-

вая организационно-территориальная структура местного самоуправления, представ-

ляющая собой симбиоз общественной и государственной теорий местного самоуправле-

ния. Органы местного самоуправления были наделены публично-властными полномо-

чиями (проявление элементов государственной теории), но они не рассматриваются как

органы государственной власти и не находятся в подчинении последних (проявление

элементов общественной теории).

Началом пятого этапа стало внесение Президентом РФ в Государственную Думу

проекта нового Федерального закона «Об общих принципах организации местного само-

управления в Российской Федерации», подготовленного комиссией под руководством

Д.Н. Козака, созданной Президентом РФ для подготовки предложений по разграниче-

нию предметов ведения, полномочий, объектов собственности между Российской Феде-

рацией, ее субъектами, муниципальными образованиями. Новый Федеральный закон

был принят 6 октября 2003 г.

Закон 2003 г. предусмотрел значительный объем новелл, направленных на прин-

ципиальное реформирование системы местного самоуправления в Российской Федера-

ции. Для подготовки по времени был предусмотрен переходный период до 1 января 2006

года, который в настоящее время продлен до 1 января 2009 года. В течение переходного

периода его положения действуют наряду с положениями Закона от 28 августа 1995 г.

Переходный период необходим для внедрения новых форм самоуправления, плавной

реорганизации имеющихся муниципальных институтов, обеспечения преемственности

дореформенной и пореформенной муниципальной власти.

Муниципальная реформа направлена на конкретизацию финансовой основы ме-

стного самоуправления, приближение муниципальной власти к населению, уточнение

правового статуса, прежде всего полномочий, видов муниципальных образований, фор-

мализацию нескольких моделей местного самоуправления, развитие форм территори-

ального общественного самоуправления.

Более подробно об особенностях проектов см.: Шугрина Е.С. Муниципальное право. М., 2000.

С. 76—80.

Муниципальное право Российской Федерации

Тесты

1. Развитие местного самоуправления началось с земской и городской реформ, которые

проводились:

а) Александр I;

б) Николаем II;

в) Александром II;

г) Павлом I.

2. Представительными органами земского самоуправления являлись:

а) уездные земские собрания;

б) уездные земские управы;

в) юридическая уездная комиссия;

г) губернское по земским делам присутствие.

3. По городовому положению 1870 года в выборах гласных городской Думы не могли

участвовать лица:

а) состоящие под следствием или судом;

б) лишенные духовного сана;

в) подвергшиеся суду за преступления и проступки;

г) все ответы правильные.

4. Местные Советы народных депутатов:

а) не осуществляли полномочий местного самоуправления;

б) выступали только органами местного самоуправления;

в) сочетали в себе свойства органов государственной власти и местного самоуправле-

ния;

г) все ответы неправильные.

5. Устав муниципального образования принимается:

а) самостоятельно населением;

б) главой местного самоуправления;

в) представительным органом по рекомендации губернатора;

г) местной администрацией по согласованию с органами власти субъекта.

6. Устав муниципального образования вступает в силу с момента его:

а) принятия;

б) регистрации;

в) опубликования;

г) утверждения губернатором.

Тема 5

Основы местного самоуправления

в Российской Федерации

5.1. Законодательное определение местного самоуправления

Конституция РФ провозглашает признание и гарантирование местного само-

управления, которое получает в ней статус одной из основ конституционного строя стра-

ны (главы 1 и 8).

Как уже говорилось выше, развивая конституционную модель местного само-

управления, Закон от 6 октября 2003 г. характеризует его как форму осуществления на-

родом своей власти. Данная форма обеспечивает в пределах, установленных Конститу-

цией РФ, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами,

— законами субъектов Федерации, самостоятельное и под свою ответственность решение

населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов

местного значения исходя из интересов населения, с учетом исторических и иных мест-

ных традиций (ст. 1).

Согласно Закону от 28 августа 1995 г. местное самоуправление — это признаваемая

и гарантируемая Конституцией РФ самостоятельная и под свою ответственность дея-

тельность населения по решению непосредственно или через органы местного само-

управления вопросов местного значения исходя из интересов населения, его историче-

ских и иных местных традиций. Формулировки обоих определений в основном совпада-

ют. Ключевое отличие современного определения — это прямая характеристика местно-

го самоуправления как формы народовластия, что точно отражает роль местного само-

управления в системе народовластия (ст. 3 Конституции РФ).

В обоих определениях местное самоуправление наделяется качеством самостоя-

тельной и под свою ответственность активности (решения вопросов местного самоуправ-

ления, деятельность по решению вопросов местного самоуправления) и говорится о при-

знании и гарантировании местного самоуправления.

Под самостоятельной активностью следует понимать осуществляемую людьми по

своей воле и в своих интересах деятельность.

Активность под свою ответственность связана с социально-правовой активностью,

проявлением инициативы при реализации правовых предписаний и предполагает обя-

занность деятельно осуществлять собственные самоуправленческие права, полномочия,

при этом неблагоприятные социально-экономические, политические и т.п. последствия

ложатся на население и могут государством не компенсироваться.

Активность, признаваемая и гарантируемая Конституцией, предполагает гаран-

тируемую активность населения, то есть подкрепляемую и защищаемую государством

с помощью ряда мер, прежде всего тех, которые предусмотрены конституционно.

Имеется в виду законодательное, материальное, организационное, методическое и

тому подобное содействие местному населению, органам местного самоуправления со

стороны государства. Местному самоуправлению как праву населения корреспонди-

рует обязанность государства, его органов обеспечивать условия для его деятельного

осуществления.

Муниципальное право Российской Федерации

Содержание местного самоуправления составляют вопросы местного значения, в их

числе вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муници-

пальных образований.

Вопросы местного значения — это совокупность дел, во-первых, нацеленных на

обеспечение нормальной жизнедеятельности местных сообществ во-вторых, решаемых

самими этими сообществами самостоятельно или предрасположенных к такому реше-

нию, пусть и посредством публичного управления, разделяющего управляющих и

управляемых. Круг вопросов местного значения очерчен в главе 3 Закона от 6 октября

2003 г.

Пространственные рамки местного самоуправления — это городское или сельское по-

селение, муниципальный район, городской округ либо внутригородская территория го-

рода федерального значения.

Отличительные признаки муниципального образования:

а) осуществление в его рамках местного самоуправления;

б) обособленная муниципальная собственность;

в) местный бюджет;

г) наличие органов местного самоуправления (представительного, исполнительно-

распорядительного, главы муниципального образования);

д) населенная территория;

е) устав муниципального образования, зарегистрированный в установленном зако-

нодательством порядке.

Субъектный состав местного самоуправления определен в двухуровневой модели.

К первому уровню относится население соответствующих муниципальных образований.

Второй уровень составляют отдельные жители, иные субъекты непосредственно

изъявляющие свою волю по отношению к общемуниципальным интересам, в их числе

органы местного самоуправления. Общие запросы жителей выявляются в процессе их

взаимодействия, задавая программу деятельности органов местного самоуправления.

Они в правовой сфере выступают правопредставителями своих местных сообществ. От-

дельные жители по отношению к собственным интересам (не интересам местного насе-

ления в целом) рассматриваются как первичные субъекты самоуправления.

5.2. Основы местного самоуправления

Под основами местного самоуправления следует понимать объективно сложив-

шиеся в обществе экономические, социальные, финансовые, правовые и другие возмож-

ности; условия, совокупность которых образует тот базис, на котором строится вся систе-

ма местного самоуправления, осуществляется муниципальная власть.

Основополагающие начала деятельности населения по осуществлению местного

самоуправления закреплены в Конституции РФ, федеральных законах, законах субъектов

федерации, иных нормативных актах.

В соответствии со ст. 4 Закона «Об общих принципах местного самоуправления в

Российской Федерации», правовую основу местного самоуправления составляют обще-

признанные принципы и нормы международного права, международные договоры Рос-

сийской Федерации, Конституция Российской Федерации, федеральные конституцион-

ные законы, Закон 2003 г., другие федеральные законы, издаваемые в соответствии с ни-

ми иные нормативные правовые акты Российской Федерации (указы и распоряжения

Ковешников Е.М. Муниципальное право. М., 2000. С. 60.

ТЕМА 5. Основы местного самоуправления в Российской Федерации

Президента Российской Федерации, постановления и распоряжения Правительства Рос-

сийской Федерации, иные нормативные правовые акты федеральных органов исполни-

тельной власти), конституции (уставы), законы и иные нормативные правовые акты субъ-

ектов Российской Федерации, уставы муниципальных образований, решения, принятые

на местных референдумах и сходах граждан, и иные муниципальные правовые акты.

Территориальные основы местного самоуправления являются одними из право-

вых институтов муниципального права и представляют собой совокупность норм, закре-

пляющих и регулирующих территориальную организацию местного самоуправления:

формирование и состав территории муниципального образования, границы территории

муниципального образования, порядок их установления и изменения.

Организационные основы местного самоуправления — это совокупность норм,

регулирующих реализацию права граждан на местное самоуправление через формы не-

посредственного народовластия, органы местного самоуправления и иные выборные ор-

ганы.

Финансово-экономические основы местного самоуправления представляют со-

бой совокупность правовых норм, закрепляющих, регулирующих общественные отно-

шения, связанные с формированием и использованием муниципальной собственности,

местных бюджетов и иных местных финансов в интересах населения муниципальных

образований.

5.3. Местное самоуправление как основа конституционного строя

Основы конституционного строя представляют собой систему исходных консти-

туционных принципов, закрепляемых в главе 1 Конституции РФ, устанавливающих

юридическую модель общества, государства, национального права.

Местное самоуправление, являясь решающим социально-правовым фактором

возникновения и функционирования муниципальных институтов представительной де-

мократии, воплощает в себе триединые начала: института гражданского общества, ин-

ститута правового положения личности, института организации публичной власти. Этим

обусловливаются специфические характеристики муниципальной власти как особой

формы публичной власти, ее наибольшая приближенность к населению и, соответствен-

но, особый характер соотношения непосредственных и представительных начал в систе-

ме местного самоуправления.

Будучи основой конституционного строя, местное самоуправление выступает как:

― конституционный принцип, признающий и гарантирующий самостоятельность

муниципальных образований, определяющий нормативную политику правотвор-

ческих органов и деятельность правоприменителей в сфере местного самоуправ-

ления;

― коллективное право местного населения (местных сообществ жителей) на властную

самоорганизацию;

Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ (ред. от 16.10.2006) «Об общих принципах организа-

ции местного самоуправления в Российской Федерации // СЗ РФ, 06.10.2003, № 40, ст. 3822.

Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Муниципальное право Российской Федерации. С. 195

Щугрина Е.С. Муниципальное право. М., 2000. С. 87; Она же. Муниципальное право. М., 2004. С. 59.

Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Там же. С. 312.

Шевченко Н.В. Муниципальные институты представительной демократии в Российской Феде-

рации: Автореф. дис… канд. юр. наук. Ростов-н/Д., 2006. С. 9.

Муниципальное право Российской Федерации

― социальный институт, включающий в себя организационно-правовые формы само-

управленческой деятельности жителей (муниципальные образования, органы ме-

стного самоуправления, выборы, референдумы, иные формы прямого волеизъяв-

ления граждан);

― правотворческая и правореализационная деятельность по осуществлению местного са-

моуправления в качестве конституционного принципа и права населения в уста-

новленных законом организационно-правовых формах;

― реальное состояние местной жизни, складывающееся под воздействием права и фак-

торов его искажающих.

По замечанию В.А. Кряжкова, характеристика местного самоуправления как од-

ной из основ конституционного строя связана с намерениями России быть демократиче-

ским и правовым государством (ч. 1 ст. 1 Конституции РФ). Она свидетельствует о пони-

мании ценности местного самоуправления,

― обеспечивающего осуществление народом своей власти (ч. 2 ст. 3 Конституции

РФ), реализацию прав граждан на участие в управлении делами государства (ч. 1,

2 ст. 32 Конституции РФ) и ряда других основных прав (ст. 24, 33, 40, 41, 43 Консти-

туции РФ);

― позволяющего территориальному сообществу граждан иметь, пользоваться и рас-

поряжаться муниципальной собственностью (ч. 2 ст. 8, ч. 2 ст. 9 Конституции РФ);

― создающего предпосылки к единению общества, человека и государства, укрепле-

нию Федерации как целого, служащего формой решения национальных вопро-

сов.

5.4. Децентрализация и местное самоуправление

Децентрализация — это способ перемещения власти, полномочий из центра

управляемой системы на ее периферию и укрепления политико-правовой самостоятель-

ности периферийных подсистем: субъектов федерации, муниципальных образований и

т.п.

Децентрализацию сравнивают с деконцентрацией. Так, Г. Брэбан указывает, что

при деконцентрации властные полномочия делегируются государством своим структур-

ным звеньям, т.е. центральный аппарат управления наделяет властью свои периферий-

ные службы. При децентрализации, напротив, делегирование властных полномочий

осуществляется от одного юридического лица к другому, от государства к местному кол-

лективу или общественному учреждению.

Если воспользоваться изложенным подходом, то конституционное обособление

муниципальных образований и органов местного самоуправления в нашей стране необ-

ходимо определять как негосударственную децентрализацию или как децентрализацию

в собственном смысле этого слова.

Принципы децентрализации. Негосударственная децентрализация мест предполага-

ет законодательное закрепление ряда принципиальных положений, обеспечивающих и

гарантирующих самостоятельность и полнокровную деятельность муниципальных обра-

зований, органов местного самоуправления. В их числе:

См. подробее: Кокотов А.Н., Саломаткин А.С. Муниципальное право России: Учебник. М.:

Юристъ, 2005.

Комментарий к Конституции Российской Федерации / Под ред. Ю.В. Кудрявцева. М., 1996. С. 63, 64.

Брэбан Г. Французское административное право. М., 1988. С. 86.

ТЕМА 5. Основы местного самоуправления в Российской Федерации

1. Необходимость организации местного самоуправления на всей территории Рос-

сийской Федерации. Базовая территориальная единица местного самоуправления — му-

ниципальное образование. По общему правилу, они создаются на всех населенных тер-

риториях всех субъектов Федерации. В соответствии с позицией Конституционного Суда

РФ по делу об Уставе (Основном законе) Курской области, население поселений, как и

население сельсоветов (волостей), не может отказаться от местного самоуправления.

Положения о необходимости организации местного самоуправления на всей тер-

ритории Российской Федерации территориально и организационно обеспечивают осу-

ществление публичной власти — местное самоуправление жителей.

2. Самостоятельное определение муниципальными образованиями своего статуса,

структуры и статуса своих органов в соответствии с федеральным законодательством и

законодательством субъектов федерации в собственных уставах. Устав муниципального

образования комплексно определяет важнейшие принципы устройства и жизнедеятель-

ности своего населения. Уставы принимаются представительными органами местного

самоуправления или непосредственно населением.

Самостоятельность местного самоуправления носит относительный характер, в силу

того, что государство законодательно определяет пределы полномочий местного самоуправ-

ления. В зависимости от сферы осуществления местного самоуправления выделяют учреди-

тельные, компетенционные, организационные и территориальные пределы.

3. Недопустимость образования органов местного самоуправления, назначения

должностных лиц местного самоуправления органами государственной власти и госу-

дарственными должностными лицами. Данный принцип распространяется на любые ор-

ганы местного самоуправления и любых должностных лиц местного самоуправления, ко-

торые действуют в соответствии с уставами муниципальных образований.

Судебная практика идет по пути обеспечения принципа недопустимости для го-

сударственных органов и должностных лиц образования органов местного самоуправле-

ния и назначения муниципальных должностных лиц.

Однако следует отметить, что данный принцип, как общее правило, имеет свои

исключения. Так, статьей 37 Закона от 6 октября 2003 г. предусматривается, что при про-

ведении конкурса на замещение должности главы местной администрации по контракту

треть членов конкурсной комиссии назначается региональным парламентом по пред-

ставлению высшего должностного лица (главы) соответствующего субъекта РФ. Контракт

с Главой местной администрации может быть расторгнут в судебном порядке на основа-

нии заявления Главы субъекта РФ в связи с нарушением условий контракта в части осу-

ществления отдельных государственных полномочий.

Деятельность органов местного самоуправления может прекращаться решениями

органов государственной власти. Представительный орган местного самоуправления

может распускаться законом субъекта РФ. Глава субъекта федерации вправе своим пра-

вовым актом отрешить от должности главу муниципального образования, главу местной

администрации. Однако законом заложены гарантии и указанные действия органов го-

сударственной власти основываются на судебных решениях (статьи 73, 74 Закона 2003 г.).

4. Запрет осуществления местного самоуправления органами государственной

власти и государственными должностными лицами. Закон от 6 октября 2003 г. преду-

сматривает ряд случаев, при которых органы государственной власти субъектов федера-

ции вправе временно осуществлять отдельные полномочия органов местного самоуправ-

Граф И.В. Обеспечение конституционного принципа самостоятельности местного самоуправле-

ния в деятельности органов государственной власти в Российской Федерации: Автореф. дис...

канд. юрид. наук. Тюмень, 2001. С. 11.

Муниципальное право Российской Федерации

ления (ст. 75). При этом их полномочия ограничены, они не вправе осуществлять полно-

мочия органов местного самоуправления по принятию устава муниципального образо-

вания, внесению в него изменений и дополнений, установлению структуры органов ме-

стного самоуправления, изменению границ территории муниципального образования,

преобразованию муниципального образования.

5. Обязательность решений, принятых путем прямого волеизъявления граждан

для муниципальных органов, должностных лиц в пределах их полномочий, и невозмож-

ность прямой отмены нормативных, индивидуальных решений муниципальных органов

и должностных лиц государственными органами и должностными лицами.

6. Экономическая самостоятельность местного самоуправления. Глава 8 Закона от

6 октября 2003 г. закрепляет финансово-экономическую основу местного самоуправле-

ния, а также установленные правила о том, что наделение органов местного самоуправ-

ления отдельными государственными полномочиями осуществляется с одновременной

передачей на места необходимых материальных и финансовых средств, что местному са-

моуправлению компенсируются дополнительные расходы, возникшие в результате ре-

шений органов государственной власти.

7. Судебная защита местного самоуправления. Законодательно установлено, что

граждане, проживающие на территории муниципального образования, органы и долж-

ностные лица местного самоуправления вправе предъявлять в суд иски о признании не-

действительными нарушающих права местного самоуправления актов органов государ-

ственной власти и государственных должностных лиц, муниципальных органов и долж-

ностных лиц, предприятий, учреждений и организаций, общественных объединений.

Данные принципы обеспечивают децентрализацию местного самоуправления в

общегосударственном масштабе мерами конституционно-правового регулирования.

ТЕМА 5. Основы местного самоуправления в Российской Федерации

Контрольные вопросы и задания

1. Раскройте сущность местного самоуправления.

2. Охарактеризуйте определение «местное самоуправление» закрепленное в Европей-

ской хартии местного самоуправления.

3. Чем отличается местное самоуправление от государственного управления.

4. Что означает понятие «децентрализация» и «деконцентрация» государственной власти.

5. Что понимается под системой местного самоуправления.

6. Укажите субъекты и объекты муниципально-правовых отношений

7. Институты местного самоуправления.

8. Охарактеризуйте муниципальное образование как основной субъект муниципально-

правовых отношений.

9. Какие вы видите недостатки в действующем законодательстве о местном самоуправ-

лении.

10. Какие положения Конституции РФ определяют местное самоуправление как одну из

основ конституционного строя Российской Федерации?

11. Кто уполномочен принимать устав муниципального образования.

12. В каких случаях и на каких условиях могут регулироваться уставами муниципальных

образований отдельные отношения, подлежащие регулированию законами субъектов

Российской Федерации?

13. Назовите основные права граждан РФ в сфере местного самоуправления.

Задача 1. В границах муниципального образования района образованы муници-

пальные образования в городах районного значения, городских поселках и волостях.

Охарактеризуйте правовой статус муниципальных образований, действующих в грани-

цах территории муниципального образования, и степень их подчиненности органам и

должностным лицам местного самоуправления района.

Внесите в словарь юридические термины:

— местное самоуправление;

— местное сообщество;

— система местного самоуправления;

— муниципальная власть;

— управление;

— общественное самоуправление.

Муниципальное право Российской Федерации

Тесты

1. Местное самоуправление — это:

а) право населения самостоятельно решать все вопросы местного значения;

б) самостоятельная и под свою ответственность деятельность населения по решению

вопросов местного значения;

в) способ организации власти на территории городских, сельских и иных поселений;

г) правильного ответа нет.

2. Содержание местного самоуправления составляют:

а) вопросы местного значения;

б) вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муници-

пального образования;

в) совокупность дел, решаемых самостоятельно территориальным коллективом;

г) все ответы правильные.

3. К субъектам местного самоуправления относятся:

а) население, граждане, выборные должностные лица;

б) гражданин, территориальный коллектив, органы и выборные лица местного са-

моуправления;

в) территориальный коллектив, органы местного самоуправления, органы государ-

ственной власти;

г) органы местного самоуправления, выборные должностные лица, органы государ-

ственной власти, граждане.