Бородин С.С, Громыко С.С. Административное право. Общая и Особенная часть

Подождите немного. Документ загружается.

221

В целях повышения воспитательной и предупредительной роли

производства по делам об административных правонарушениях та

кие дела могут рассматриваться непосредственно в трудовых коллек

тивах, по месту учебы или жительства нарушителя.

Принцип ведения дела на национальном языке означает, что про

цесс ведется на русском языке или на языке республики, автономной

области, автономного округа или на языке большинства населения дан

ной местности. Лица, не владеющие языком, на котором ведется про

цесс, могут давать пояснения, заявлять ходатайства на родном языке

через переводчика (ст. 25.10. КоАП РФ). Соблюдение этого принци

па особенно важно для иностранных граждан и лиц без гражданства.

Принцип экономичности и эффективности процесса направлен

на обеспечение такой организации процесса, которая не требовала

бы больших материальных затрат и вместе с тем обеспечивала бы

быстроту процесса без излишнего обременения участников процесса.

Экономичность и эффективность процесса во многом способствуют

установленные законодательством точные сроки, в течение которых

должно быть рассмотрено и разрешено то или иное управленческое

дело, исполнено принятое по делу решение (ст. 29.6 КоАП РФ).

Принцип ответственности за нарушение правил процесса и за при2

нятый акт (решение). Согласно этому принципу должностные лица,

виновные в нарушении правил процесса или принятии незаконного

акта (решения), несут дисциплинарную или иную ответственность.

В административном процессе в качестве его субъектов (уча

стников) выступают:

— граждане России, иностранные граждане и лица без граждан

ства,

— государственные органы, предприятия и учреждения,

— государственные служащие,

— служащие общественных объединений.

171

Граждане России, иностранные граждане и лица без гражданства

образуют наиболее многочисленную группу субъектов административ

ного процесса. Они выступают в административном процессе в каче

стве:

— лица, возбудившего управленческое (административное) дело

перед органом, имеющим право на его разрешение, в связи с реализа

цией своих прав или выполнения обязанностей,

171

См.: Коренев А. П. Указ. соч. М., 1996. Ч. 1. С. 220; Сорокин В. Д.

Администратовнопроцессуальное право. С. 198; Овсянко Д. М. Указ. соч.

М., 1996. С. 120–121.

222

— стороны административного спора, заявившей в органе требо

вание о защите нарушенного или оспариваемого права, или стороны,

к которой предъявлено требование о нарушении или оспаривании ею

прав заявителя,

— третьего лица, т. е. лица, как заявившего самостоятельное тре

бование на предмет спора, так и не заявившего такого требования,

но присоединившегося к требованиям одной из сторон,

— уполномоченного представителя, если иное не предусмотрено

законодательством,

— лица, привлекаемого к административной ответственности,

— потерпевшего, т. е. лица, которому административным право

нарушением причинен моральный, физический или материальный

ущерб,

— лица, защищающего права и интересы других лиц,

— свидетеля, переводчика, эксперта.

В каждом из перечисленных случаев правовой статус гражданина

как участника административного процесса имеет свою специфику,

которая обусловлена той ролью, которую выполняет гражданин в про

цессе. Однако законодательство закрепляет общие процессуальные

права и обязанности, признавая за гражданами административно

процессуальную правоспособность и административнопроцессуаль

ную дееспособность.

Государственным органам принадлежит особая роль в сфере уп

равленческих отношений. Органы законодательной (представитель

ной) власти, органы исполнительной власти, суды, прокуратура в той

или иной мере наделены правами по разрешению конкретных управ

ленческих дел. Государственные органы, прежде всего органы испол

нительной власти, могут выступать в административном процессе

в качестве: органа, рассматривающего и разрешающего управленчес

кое дело; органа, возбудившего дело в связи с осуществлением своих

функций перед органом, имеющим право на его разрешение; стороны

административноправового спора; третьего лица; органа, защища

ющего права и законные интересы других лиц (органов, учреждений,

организаций).

Государственные предприятия, учреждения, объединения и дру

гие юридические лица по тем же основаниям, что и государственные

органы, могут быть участниками административного процесса.

Общественные объединения и иные негосударственные организа

ции могут выступать в административном процессе в качестве: него

сударственного формирования, возбудившего административное дело

в связи с осуществлением своих функций; стороны административ

223

ного спора; третьего лица; организации, защищающей права и инте

ресы других лиц.

Государственные служащие, будучи субъектами административ

ного процесса, могут выступать в качестве: должностного лица, раз

решающего управленческое дело; должностного лица, возбудившего

управленческое дело в связи с осуществлением возложенных на него

функций перед органом, имеющим право на его разрешение; стороны

административноправого спора; представителя государственного

органа или предприятия; третьего лица; лица, привлекаемого к дис

циплинарной или административной ответственности.

3. Виды административных производств

Административный процесс имеет сложную структуру, которая

обусловлена широким объемом этого процесса, охватывающего мно

гочисленные сферы государственного управления и различные кате

гории индивидуальноконкретных дел. Административный процесс

подразделяется на отдельные виды административных производств,

которые выступают как его разновидности, как часть целого.

Критерием деления административного процесса на отдельные виды

производств служит характер индивидуальноконкретных дел, отра

жающий их наиболее существенные свойства и особенности. Этот кри

терий обусловливает особенности того или иного вида производства,

поскольку каждое производство имеет целью установление четкого

порядка рассмотрения и разрешения конкретной категории управ

ленческих дел. Например, порядок рассмотрения и разрешения пред

ложений, заявлений и жалоб граждан существенно отличается от

установленного порядка применения административных наказаний.

Каждое административное производство представляет собой сис

тему норм, регламентирующих порядок рассмотрения и разрешения

тех или иных однородных групп управленческих дел. Следователь

но, оно является относительно самостоятельным административно

процессуальным правовым институтом.

В науке административного права пока еще не существует единого

мнения о видах административных производств. Например, в 1972 г.

В. Д. Сорокин выделил девять групп производств:

1) производство по принятию нормативных актов государствен

ного управления,

2) производство по предложениям и заявлениям граждан и обра

щениям организаций в сфере государственного управления,

224

3) производство по административноправовым жалобам и спорам,

4) производство по делам о поощрениях,

5) регистрационное производство,

6) лицензионное производство,

7) исполнительное производство,

8) производство по делам об административных правонарушениях,

9) производство по дисциплинарным делам.

172

В 1967 году Ю. М. Козлов, исследуя природу административного

процесса и административноправовых норм, пришел к выводу о том,

что последние регулируют следующие виды производств: а) по вопро

сам организации аппарата государственного управления; б) по заяв

лениям и ходатайствам граждан, связанным с реализацией принад

лежащих им субъективных прав; в) по делам о применении принуди

тельных мер; г) по делам, связанным с применением материального

трудового, земельного, финансового права.

173

Через 30 лет с учетом состояния действующего российского зако

нодательства и административнопроцессуальных норм Ю. М. Коз

лов виды административных производств определил следующим об

разом:

а) производство по делам об административных правонарушениях;

б) дисциплинарное производство;

в) производство по жалобам;

г) согласительное производство.

174

А. П. Коренев в качестве критерия классификации видов произ

водств определяет характер индивидуальноконкретных управлен

ческих дел, отражающих их наиболее существенные свойства и осо

бенности. В соответствии с этим критерием он рассматривает следу

ющие виды административных производств:

— по предложениям, заявлениям и жалобам граждан;

— по делам о поощрении;

— по делам о дисциплинарных проступках;

— по делам об административных правонарушениях.

175

Кроме того, А. П. Коренев отдельной главой рассматривает ответ

ственность органов государственного управления и их должностных

172

См.: Сорокин В. Д. Административнопроцессуальное право. М., 1972.

С. 149–150.

173

См.: Козлов Ю. М. Предмет советского административного права. М.,

1967. С. 94.

174

См.: Алехин А. П., Кармолицкий А. А., Козлов Ю. М. Указ. соч. М.,

1997. С. 327.

175

См.: Коренев А. П. Указ. соч. М., 1996. Ч. 1. С. 222.

225

лиц за ущерб, причиненный служебной деятельностью (материаль

ная ответственность).

Выделяют также производства: по делам об изобретениях, откры

тиях и патентах; по исполнению постановлений о наложении адми

нистративных наказаний и др.

Несмотря на имеющиеся различия, указанные виды администра

тивных производств осуществляются в сфере государственного управ

ления, как правило, соответствующими органами исполнительной

власти и их должностными лицами. И лишь рассмотрением и разре

шением некоторых дел в установленном законодательством случаях

ведают помимо исполнительных органов, иные органы государства,

их должностные лица, а также общественные организации и их пред

ставители. Отношения, возникающие в ходе осуществления того или

иного вида производства, регулируются административнопроцессу

альными нормами. Именно эти факторы объединяют отдельные про

изводства в единый административный процесс.

Рассмотрим некоторые виды административных производств.

Производство по предложениям, заявлениям и жалобам граж2

дан. Согласно Конституции РФ (ст. 33) граждане имеют право обра

щаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные

обращения в государственные органы и органы местного самоуправле

ния. Они могут вносить в указанные органы предложения об улуч

шении их деятельности, критиковать недостатки в работе, обжало

вать действия органов и их должностных лиц (ст. 46 Конституции).

Одновременно устанавливается обязанность соответствующих орга

нов и должностных лиц в установленные сроки и в установленном за

коном порядке рассматривать предложения, заявления и жалобы граж

дан, давать на них ответы и принимать необходимые меры. Общий

срок рассмотрения предложений, заявлений и жалоб, как правило, не

должен превышать одного месяца. Однако законодательством предус

матривается и иные, более сокращенные сроки их рассмотрения.

Общий порядок производства по предложениям, заявлениям и жа

лобам граждан о нарушении прав и свобод, о создании препятствий

для осуществления прав и свобод, о незаконном привлечении к ответ

ственности состоит из четырех (условно) стадий.

176

На первой стадии регистрируются поступившие в орган (учрежде

ние) письменные предложения, заявления, жалобы или выслушива

ются компетентным должностным лицом устные жалобы (например,

в часы приема граждан), которые затем могут быть оформлены пись

176

См.: Коренев А. П. Указ. соч. М., 1996. Ч. 1. С. 223.

226

менно и также зарегистрированы. Зарегистрированная жалоба рас

сматривается руководителем органа, который поручает работу с жа

лобой конкретному исполнителю. Если жалоба поступила не по при

надлежности, то дается указание о направлении ее в компетентный

орган (учреждение) с уведомлением об этом заявителя.

На второй стадии осуществляется проверка фактов и обстоя

тельств, изложенных в жалобе. Руководители и другие должност

ные лица при рассмотрении жалобы обязаны разобраться в ее суще

стве, в случае необходимости истребовать нужные документы, на

править работников на места для проверки и принимать другие меры

для объективного решения вопроса. Полученная информация ана

лизируется и делается заключение по результатам проверки. Заклю

чение докладывается руководителю органа, уполномоченному при

нимать решение по жалобе.

Третья стадия включает принятие решения по жалобе и сообще

ние о принятом решении заявителю. Ответ по жалобе может быть

письменным или устным. В случае отклонения предложения, заяв

ления, жалобы дается мотивированное и юридически обоснованное

объяснение. Принятое решение своевременно сообщается заявите

лю. По просьбе последнего разъясняется порядок обжалования при

нятого решения.

Четвертая стадия состоит из действий по исполнению принятого

решения. Эта стадия факультативна, она существует, если жалоба

полностью или частично удовлетворяется. В этом случае орган, ко

торый принял решение, обеспечивает своевременное и правильное

исполнение решения.

Гражданин, не согласный с решением, принятым по его предло

жению, заявлению, жалобе, имеет право обжаловать это решение

в тот орган или тому должностному лицу, которым непосредствен

но подчинены государственный орган, орган местного самоуправле

ния или должностное лицо, принявшие обжалуемое решение, или

в суд.

Законодательством предусмотрена юридическая ответственность

за нарушение установленного порядка рассмотрения предложений,

заявлений и жалоб граждан.

Делопроизводство по предложениям, заявлениям и жалобам граж

дан ведется отдельно от других видов делопроизводства и возлагает

ся на специально назначенных для этого должностных лиц. Но лич

ную ответственность за состояние такого делопроизводства несут

руководители государственных органов, органов местного самоуп

равления, учреждений и организаций.

227

Производство по делам о поощрении. Этот вид производства обус

ловлен тем, что поощрение является разновидностью общего метода

государственного управления — убеждения. В сфере управления

широко применяются различные виды поощрения. Государство, со

четая моральные и материальные стимулы, поощряет творческое

отношение к работе, за успехи в служебной деятельности, награжда

ет за смелость, инициативу, за высокое профессиональное мастер

ство, за большой вклад в развитие науки и другие сферы жизнедея

тельности.

Поощрение применяется в соответствии с установленной законо

дательством процедурой. Правовое регулирование порядка примене

ния поощрения в сфере государственного управления имеет большое

значение для повышения эффективности поощрения. Нормы, регла

ментирующие производство по делам о поощрениях, содержатся в мно

гочисленных актах об учреждении тех или иных мер поощрения.

Так, порядок награждения государственными наградами регули

руется Положением о государственных наградах Российской Феде

рации,

177

порядок представления произведений на соискание госу

дарственных премий в области литературы и искусства и присужде

ния этих премий регламентируется Положением о государственных

премиях Российской Федерации в области литературы и искусства.

178

Порядок применения мер поощрения регламентируется правила

ми внутреннего трудового распорядка, а также положениями о по

ощрении и дисциплинарной ответственности, дисциплинарными ус

тавами.

Так, порядок поощрения сотрудников органов внутренних дел

регламентируется Положением о службе в органах внутренних дел

Российской Федерации.

Анализ норм, регламентирующих порядок применения мер поощ

рения, позволяет сделать вывод о том, что производство по делам

о поощрениях состоит из следующих основных стадий:

— возбуждение ходатайства о поощрении;

— представление к поощрению;

— рассмотрение представления (дела) о поощрении и принятие

решения о поощрении;

— вручение поощрения.

Рассмотрим эти стадии на примере награждения государственны

ми наградами Российской Федерации.

177

См.: СЗ РФ. 1995. № 23. Ст. 2207.

178

См.: Там же. 1993. № 46. Ст. 4448.

228

Возбуждение ходатайства. Ходатайство о награждении возбуж

дается в коллективах предприятий, учреждений, организаций част

ной, государственной, муниципальной и иных форм собственности

либо органами исполнительной власти районов, городов или органа

ми местного самоуправления. Органы местного самоуправления, ру

ководители предприятий, учреждений, организаций после согласо

вания с органами исполнительной власти районов, городов ходатай

ства о награждении направляют в органы исполнительной власти

субъектов Федерации или по согласованию с ними — в федеральные

органы государственной власти.

Порядок возбуждения ходатайств о награждении государствен

ными наградами военнослужащих, сотрудников органов внутрен

них дел, а также работающего с ними гражданского персонала опре

деляется соответствующими министерствами и ведомствами Рос

сии.

Представление к награждению. Представление вносится Прези

денту РФ руководителями федеральных органов государственной

власти, руководителями органов исполнительной власти субъектов

Федерации с учетом мнения полномочного представителя Президен

та РФ по федеральному округу. Представление к награждению инос

транных граждан и лиц без гражданства, постоянно проживающих

на территории России, производится на общих основаниях, а про

живающих за границей — по согласованию с МИД Российской Феде

рации.

Рассмотрение представления к государственной награде и приня2

тие решения о награждении осуществляет Управление Президента

РФ по кадровым вопросам и государственным наградам. Управление

оценивает представление к государственной награде, готовит мате

риалы и представляет заключение о возможном награждении, вос

становлении в правах на награду, лишении награды, выдаче дубли

катов орденов, медалей, знаков отличия, нагрудных знаков к почет

ным званиям. Управление готовит также проекты соответствующих

государственных актов. Решение о награждении принимает Прези

дент РФ в виде указа.

Опубликование указа о награждении и вручении государствен2

ной награды. Указ Президента РФ о награждении публикуется в Со

брании законодательства Российской Федерации. По поручению Пре

зидента и от его имени награды могут вручать: руководители феде

ральных органов государственной власти; руководители органов пред

ставительной и исполнительной власти субъектов Федерации;

полномочные представители Президента РФ в федеральных округах;

229

послы Российской Федерации; военачальники — от командиров ди

визий и им равных. Президент РФ может поручить вручение государ

ственных наград и иным лицам.

Государственная награда вручается награжденному не позднее

двух месяцев со дня издания указа о награждении. Награды вруча

ются в торжественной обстановке, лично награжденному одновремен

но выдается удостоверение к государственной награде. За проявлен

ные отвагу, мужество и героизм награждение орденом или медалью

может быть произведено посмертно. В этом случае награды и докумен

ты о награждении передаются наследникам умершего: супруге, отцу,

матери, сыну, дочери (без права ношения награды).

4. Производство по делам

об административных правонарушениях

Самое значительное место в структуре административного про

цесса занимает производство по делам об административных право

нарушениях (административная юрисдикция). Оно складывается из

последовательно совершаемых процессуальных действий и движет

ся по определенным взаимосвязанным этапам, которые называются

стадиями производства. Каждая стадия имеет присущие ей задачи

и включает ряд однородных процессуальных действий, обеспечива

ющих в своей совокупности разрешение дела об административном

правонарушении.

Поэтапное продвижение дела об административном правонаруше

нии в целях обеспечения своевременного, всестороннего и объектив

ного выяснения обстоятельств дела и его разрешения установлено

законодательством РФ (разд. IV и V КоАП РФ).

Задачами производства по делам об административных правона

рушениях являются:

— всестороннее, полное, объективное и своевременное выяснение

обстоятельств каждого дела;

— разрешение его в точном соответствии с законом;

— обеспечение исполнения вынесенного постановления;

— выявление причин и условий, способствующих совершению ад

министративных правонарушений.

Каждый орган или должностное лицо, уполномоченное рассматри

вать дела об административных правонарушениях, должно учитывать

обстоятельства, исключающие производство по делу об администра

тивном правонарушении. К таким обстоятельствам закон относит:

230

— отсутствие события и состава административного правонару

шения;

— отсутствие состава административного правонарушения, в том

числе недостижение физическим лицом на момент совершения про

тивоправных действий (бездействия) 16летнего возраста или невме

няемость лица, совершившего правонарушение;

— действие лица в состоянии крайней необходимости;

— издание акта амнистии, если такой акт устраняет применение

административного наказания;

— отмену акта, устанавливающего административную ответствен

ность;

— истечение сроков давности привлечения к административной

ответственности;

— наличие по тому же факту совершения противоправных дей

ствий (бездействия) лицом, в отношении которого ведется производ

ство по делу об административном правонарушении, постановления

о назначении административного наказания, либо постановления

о прекращении производства по делу об административном правона

рушении, либо постановления о возбуждении уголовного дела;

— смерть лица, в отношении которого было ведется производство

по делу об административном правонарушении.

Если перечисленных обстоятельств не существует, производство

по делам об административных правонарушениях включает в себя

следующие стадии:

1) возбуждение дела об административном правонарушении,

2) рассмотрение дела об административном правонарушении,

3) пересмотр постановлений и решений по делам об администра

тивных правонарушениях,

4) исполнение постановлений по делам об административных пра

вонарушениях.

Поводами к возбуждению дела об административном правонару2

шении являются:

— непосредственное обнаружение должностными лицами, упол

номоченными составлять протоколы об административных право

нарушениях, достаточных данных, указывающих на наличие собы

тия административного правонарушения;

— поступившие из правоохранительных органов, а также из дру

гих государственных органов, органов местного самоуправления, от

общественных объединений материалы, содержащие данные, ука

зывающие на наличие события административного правонаруше

ния;