Боголюбов Л.Н., Лазебникова А.Ю., Холодкоский К.Г. Обществознание 11 класс профильный уровень

Подождите немного. Документ загружается.

мириться с такой политико-идеологической линией. Поэто-

му возникла острая необходимость в выработке новых демо-

кратических механизмов, в том числе примирения большин-

ства и меньшинства, согласования интересов в области

перераспределения суверенных прав государств и народов,

степени их влияния на процессы разрешения международ-

ных конфликтов.

Мы рассмотрели лишь некоторые проблемы демократии.

В политической практике различных демократических

стран их гораздо больше. Как же оценить демократию, учи-

тывая все «за» и «против»? Демократия, несомненно, явля-

ется достижением современности, ибо дает мощный импульс

свободе и процветанию как общества, так и личности. Анг-

лийский премьер-министр У. Черчилль (1874—1965) как-то

заметил: «Демократия — ужасная форма правления, если не

считать всех остальных». Сегодня ведутся дискуссии о пу-

тях усовершенствования демократии.

понятия: демократия, политический плюра-

лизм, многопартийность, политическое и правовое равенст-

во, парламентаризм, защита прав меньшинства.

Термины: свобода, легитимность, гласность.

Проверьте себя

1) Каковы признаки и ценности демократии? Как они

связаны между собой? 2) Почему парламентаризм называют

парламентской демократией? 3) Как реализуется механизм

делегирования гражданами своих властных полномочий?

4) В чем суть проблем современной демократии?

Подумайте, обсудите, сделайте

1. Американский президент Авраам Линкольн полагал,

что демократия — правление народа, избранное народом и

для народа. Отвечает ли данная трактовка демократии со-

временному научному знанию о ней? Аргументируйте ответ.

2. Вы являетесь свидетелем спора двух товарищей. О Дин

считает, что демократия — это ничем не ограниченная сво-

бода личности, возможность делать все, что пожелаешь.

Другой утверждает, что свобода хотя и является одним из

ведущих признаков демократии, тем не менее не означает

вседозволенности, а предполагает ограничения (меру). Вам

предоставляется слово.

3. Опираясь на понятие «парламентаризм», определите

круг вопросов, необходимых для рассмотрения процесса

формирования и деятельности Федерального Собрания РФ.

4. Используя материалы средств массовой информации,

выясните, какие политические фракции работают сегодня в

российском парламенте. Подготовьте краткое сообщение.

5. Подберите из средств массовой информации материал,

раскрывающий тенденции развития политических отноше-

ний в нашей стране. Опираясь на этот материал, а также

изученные знания, сделайте небольшое сообщение на тему

«Проблемы демократических преобразований в России».

6. Политическая партия, получившая на выборах под-

держку большинства избирателей, проводит через парла-

мент закон о запрещении другой участвовавшей в выборах

и оказавшейся в парламентском меньшинстве политической

партии. Оцените деятельность правящей партии с позиций

принципов демократии. Ответ поясните.

Поработайте с источником

Познакомьтесь с размышлениями российского философа и обществен-

ного деятеля П. И. Новгородцева о демократии.

Наивная и незрелая мысль обыкновенно полагает, что

стоит только свергнуть старый порядок и провозгласить сво-

боду жизни, всеобщее избирательное право и учредительную

власть народа, и демократия осуществится сама собой. Не-

редко думают, что провозглашение всяких свобод и всеоб-

щего избирательного права имеет само по себе некоторую

чудесную силу направлять жизнь на новые пути. На самом

деле то, что в таких случаях водворяется в жизни, обычно

оказывается не демократией, а, смотря по обороту событий,

или олигархией, или анархией, причем в случае наступле-

ния анархии ближайшим этапом политического развития

бывают самые сильные суровые формы демагогического де-

спотизма.

Новгородцев П. И. Демократия на распутье // Антология мировой по-

литической мысли: В 5 т. — М., 1997. — Т. 4. — С. 418.

Вопросы и задания к источнику. 1) В чем трудность осуществ-

ления демократической идеи на практике? Используйте в ответе

материал параграфа. 2) Опираясь на факты истории и современно-

сти, проиллюстрируйте мысль о том, что формальное провозглаше-

ние демократических принципов при отсутствии определенных об-

щественных условий порождает олигархию, анархию и даже

деспотизм. 3) Оцените размышления автора по проблеме демокра-

тии с позиций современных демократических принципов и ценно-

стей.

§ 17. Государство в политической системе

Вспомните:

что такое государственная власть и государственное управ-

ление? Какими признаками характеризуется государство?

Каковы формы и функции современного государства?

Государство — явление чрезвычайно многогранное и важ-

ное для жизнедеятельности человеческого сообщества. Не

случайно его изучением занимаются несколько областей

гуманитарного знания — от истории и философии до право-

ведения, социологии, политологии. Так, в курсе истории вы

рассматривали государство в его конкретно-исторических

проявлениях, а в курсе правоведения — во взаимосвязи с

правом. Обществоведческий курс познакомил с философски-

ми взглядами выдающихся мыслителей прошлого об идеаль-

ном государстве, истоках его происхождения. В этом же

курсе государство было представлено и в социологическом

аспекте — как часть целого (общества), один из важнейших

социальных институтов. Политология изучает государство в

системе других политических факторов и явлений, т. е. в

политической системе. Именно этот политологический ас-

пект и будет рассмотрен в данном параграфе.

ГОСУДАРСТВО — ОСНОВНОЙ ИНСТИТУТ

ПОЛИТИЧЕСКОЙ СИСТЕМЫ

Государство является стержневым элементом и главным

управляющим центром политической системы. Именно во-

круг государства объединяются другие политические инсти-

туты, разнообразные политические силы, что обусловлено

его отличительными признаками.

Во-первых, государство выступает в качестве официаль-

ного представителя всего народа, объединяемого в пределах

его территориальных границ по признаку гражданства. На-

помним, что государственно-организованное сообщество,

согражданство людей, проживающих на данной террито-

рии, — это государство в широком смысле. В этом понима-

нии говорят о российском, испанском, бельгийском и прочих

государствах как официальных представителях общества.

Во-вторых, государство является особой организацией

публичной политической власти, характеризующейся ее

наивысшей концентрацией. Государственная власть вопло-

щается в деятельности государственного аппарата, представ-

ляющего собой разветвленную систему государственных ор-

ганов, учреждений, должностных лиц, посредством которых

осуществляется политическая власть и управление общест-

вом. Государственные органы (законодательные, исполни-

тельные, судебные) наделены властными полномочиями,

т. е. правом принимать решения от имени государства. Каж-

дый орган имеет вспомогательный аппарат, в котором рабо-

тает многочисленный слой чиновников-профессионалов

(чин — служебное звание в государственном аппарате). Они

оказывают содействие в осуществлении властных полномо-

чий, а также услуги населению. Таким образом, деятель-

ность чиновников имеет сервисный (от англ. service — об-

служивание) характер, о чем подробнее будет сказано ниже,

а сейчас подчеркнем, что негосударственные организации не

располагают таким широким кругом специалистов.

Кроме того, государственная власть обладает монополь-

ными правами: на издание законов и других нормативно-

правовых актов, имеющих общеобязательный характер; на

применение в необходимых случаях принуждения, вплоть

до силы; на взимание налогов с населения.

В-третьих, государство обладает суверенитетом, т. е. вер-

ховенством внутри страны (внутренний суверенитет) и неза-

висимостью в отношении с другими странами (внешний

суверенитет). Внутренний суверенитет означает, что государ-

ственная власть является высшей властью. Ее решения обя-

зательны для всех, и она может отменить любые другие про-

явления политической власти (например, партийной), если

будет нарушен закон. Внешний суверенитет включает такие

принципы, как неприкосновенность территориальных гра-

ниц, недопущение вмешательства во внутренние дела своей

страны других государств.

В-четвертых, государство выполняет интегрирующую

роль в обществе, являясь главным управляющим центром

политической системы. Напомним, что политическая систе-

ма через процесс разработки, принятия и реализации поли-

тических решений осуществляет воздействие на те или иные

стороны общественной жизни, т. е. политическое управле-

ние. Центром этого управления выступает государство, что

находит отражение в его функциях (перечислите их) и во-

площается в политике. Процесс формирования и реализации

политики сопровождается согласованием разнообразных со-

циальных интересов, которые выражают политические пар-

тии, общественно-политические движения, другие политиче-

ские и общественные силы. Тем самым государство

посредством государственной политики играет интегрирую-

щую роль в достижении гражданского согласия, обеспече-

нии стабильности и развития общества. Что же представля-

ет собой политика как государственное управление?

ВНУТРЕННЯЯ И ВНЕШНЯЯ ПОЛИТИКА

Политика представляет собой целенаправленную деятель-

ность государства по решению общественных проблем, по-

становке и реализации общезначимых целей развития обще-

ства или его отдельных сфер. Одновременно с этим политика

является и средством, позволяющим государству достичь

определенных целей в конкретной области.

Существует множество классификаций политики. По

критерию направленности выделяют, как вы знаете, внут-

реннюю и внешнюю политику. Внутренняя политика связа-

на с решением проблем внутри страны, а внешняя —

на международной арене. В зависимости от того, на какую

сферу общественной жизни оказывается воздействие, выде-

ляются следующие направления внутренней политики: эко

комическая, социальная, государственно-правовая, культур-

ная. Иногда культурная политика рассматривается в

качестве составляющей социальной политики. Каждое из

направлений внутренней политики делится, в свою очередь,

по отраслевому признаку. Так, экономическая политика

включает политику промышленную, аграрную, налоговую,

денежно-кредитную и др.

Социальная политика представлена политикой в области

здравоохранения, демографической, национальной, моло-

дежной политикой и пр. Составляющими государственной

политики являются законодательная, административная,

судебная, кадровая, правовая политика. Культурная поли-

тика — это политика в области образования, кино, театра

и пр. По полноте охвата и влиянию на общество выделяют

такие разновидности политики, как научно-техническая,

экологическая, информационная. Они пронизывают все сфе-

ры общественной жизни и поэтому не принадлежат ни к од-

ной из них. Направления политики имеют свою структуру

и объекты воздействия. Например, аграрная политика

включает следующие элементы: сельскохозяйственную по-

литику, агропромышленную политику, внешнюю аграрную

политику. Объектами аграрной политики являются агропро-

мышленные объединения, фермерские хозяйства и др.

Внешняя политика также имеет направления: оборон-

ная, иностранная (между физическими и юридическими ли-

цами различных государств), внешнеэкономическая и пр.

Структурная детализация государственной политики поз-

воляет более целенаправленно реализовывать программы и

проекты в конкретной сфере.

По критерию долговременности выделяют стратегичес

кую и тактическую (текущую) политику. Стратегическая

политика по временному интервалу бывает долгосрочной

(10—15 лет), среднесрочной (3—5 лет) и краткосрочной

(1,5—2 года). Тактическая политика — это деятельность, на-

правленная на реализацию намеченных стратегических

целей.

В современном мире большое влияние на внутреннюю

политику оказывает внешний фактор — международная по-

литика.

Процесс развития государственной политики включает

четыре основных этапа, представляющих своеобразный по-

литический цикл: определение общественных проблем и це-

лей политики; разработка (формирование) политики; осуще-

ствление государственной политики; оценка результатов го-

сударственной политики.

На первом этапе выявляются общественно значимые

проблемы и их причины. Например, ухудшение демографи-

ческой ситуации в России связано с двумя факторами: с

низкой рождаемостью и высокой смертностью, которые, в

свою очередь, зависят от других факторов (вспомните изве-

стные вам факты). Для разработки политики в этой облас-

ти необходимо понять основные причины такого положения:

неэффективность отечественного здравоохранения, бедность,

неудовлетворительная экология, рост алкоголизма, наркома-

нии и т. д.

Второй этап. На основе проведенного анализа определя-

ются цели (задачи). Так, в приведенном примере демографи-

ческой ситуации задачи политики направлены на устране-

ние этих причин. Выстраивается иерархия целей в каждой

из областей общественной жизни. Государственные институ-

ты выполняют определенную роль в этом процессе. Напри-

мер, общую стратегию внешней и внутренней политики оп-

ределяет Президент РФ. Он же ставит общие цели перед

федеральными органами исполнительной власти, что нахо-

дит отражение в его ежегодном Послании Федеральному

собранию РФ о положении в стране и основных направле-

ниях внутренней и внешней политики государства. Прави-

тельство РФ определяет общие конкретные цели, а также

стратегию государственной политики в отдельных областях.

Основным документом Правительства является среднесроч-

ная программа социально-экономического развития Россий-

ской Федерации. Парламент также принимает участие в

формировании политики путем обсуждения актуальных

проблем, в ходе принятия бюджета, законодательных актов,

относящихся к отдельным сферам государственной полити-

ки. Сложность общественных проблем приводит к тому, что

при разработке политики органы государственной власти

(политические руководители) прибегают к помощи не толь-

ко чиновников-профессионалов (экспертов, аналитиков,

спичрайтеров и др.), но и специальных исследовательских

организаций—«мозговых центров», нацеленных на разра-

ботку новых идей, подходов или программ.

Третий этап. С принятием правительственных программ

завершается этап разработки политики и начинается этап ее

реализации. Здесь на первый план выступают исполнитель-

ные органы власти, прежде всего министерства, службы и

агентства. Координирует их работу Правительство РФ и

Президент РФ. Федеральные министерства принимают под-

законные акты (директивы, приказы, распоряжения и др.).

Федеральные службы осуществляют контроль и надзор за

их исполнением. Они занимаются также выдачей разреше-

ний (лицензий) на осуществление определенных видов дея-

тельности юридическим лицам и гражданам, регистрируют

акты, документы. Федеральные агентства осуществляют

полномочия собственников в отношении государственного

имущества, оказывают услуги другим федеральным органам

(например, в разработке стандартов), юридическим лицам,

гражданам. Оказание качественных услуг населению — одна

из актуальных проблем государственного управления во

всех странах, в том числе и в России. Главное в оказании

услуг — непрерывное обслуживание и скорость реакции на

запросы населения. Недопустимы сбои в работе транспорта,

криминальной полиции, ЖКХ и пр. В настоящее время

многие государства ориентируются в своей работе на список

базовых услуг, принятый в странах Евросоюза. В нем пре-

дусмотрены, например, для граждан выплаты из фонда со-

циального страхования (студенческих стипендий, семейных

льгот и пр.), действия в ответ на заявления о помощи (в ча-

стности, о краже, угоне машины), выдача документов (пас-

портов, водительских прав), запись актов гражданского со-

стояния. В числе общественных услуг для бизнеса —

регистрация новых компаний и т. д.

В целом этап реализации политики представляет собой

систему мероприятий, ориентированных на конечный

результат, что находит отражение в рабочих планах минис-

терств. В них заранее продумывается программа действий

по осуществлению поставленных задач: цели деятельности,

главные исполнители, стандарты выполнения (технические

задания), распределение ресурсов, стандарты и критерии ре-

зультатов выполнения. При выполнении планов использу-

ются различные методы, прежде всего правовые. Широко

применяются также методы социально-психологические

(убеждение, договоренности) и административные (кон-

троль, ограничения, квоты). Большую значимость приобре-

ли экономические (налоги, тарифы, дотации) и организаци-

онные методы. Например, для выявления поставщиков

товаров или исполнителей работ и услуг проводятся откры-

тые конкурсы, способствующие совершенствованию государ-

ственных заказов.

На четвертом этапе анализируются результаты и

последствия государственной политики. Дается заключи-

тельная оценка проводимой политике (программе), работе

государственных органов. Так, деятельность министерств

Великобритании оценивается на основе единой методики по

следующим направлениям: эффективность, результатив-

ность и экономность. В США рекомендуется оценивать ра-

боту городской администрации по таким показателям, как

выполнение плановых целей, неплановые эффекты, объем

услуг, время выполнения работы, степень удовлетворения

населения.

Следует отметить, что большое влияние на государствен-

ную политику оказывают различные группы интересов, в

том числе лоббистские группы, деятельность которых будет

раскрыта в последующих параграфах.

ПОНЯТИЕ БЮРОКРАТИИ

Государственное управление, как мы выяснили, осуще-

ствляется политическими руководителями и чиновниками.

С деятельностью чиновничества связано понятие «бюрокра-

тия» (от франц. bureau — бюро и греч. kratos — власть).

В обыденном сознании многих россиян бюрократия обыч-

но ассоциируется с такими негативными явлениями, как

коррупция, взяточничество, формализм, бездушное отноше-

ние к людям и пр. И это не случайно. В многовековой

истории России бюрократия часто выступала замкнутой,

оторванной от народа кастой людей, той крайне консер-

вативной силой, которая препятствовала назревшим об-

щественным преобразованиям. (Приведите примеры из ис-

тории.)

Деятельность бюрократов не раз ярко и образно критико-

вали в своих художественных произведениях великие русские

писатели, в частности Н. В. Гоголь. Вспомните Акакия Ака-

киевича, который однажды решился идти к «значительному»

лицу — чиновнику, обыкновенный разговор которого состоял

из трех фраз: «Как вы смеете?», «Знаете ли вы, с кем разго-

вариваете?», «Понимаете ли, кто стоит перед вами?».

Взгляды отечественных бюрократов советского периода

точно и лаконично отразил Э. Рязанов в своем фильме «За-

бытая мелодия для флейты», где хор чиновников поет: «Мы

не пашем, не сеем, не строим, мы гордимся общественным

строем».

По мнению видных политиков и политологов, и сегодня

многие чиновники не умеют, да и не хотят строить свою ра-

боту так, чтобы через много лет, покинув свой пост, они ос-

тавили бы после себя завершенные реформы и добрую па-

мять. В среде бюрократии, как и прежде, процветает

коррупция, достигшая за последнее десятилетие небывалых

размеров. Коррупция (от лат. corruption — подкуп) не про-

сто безнравственное поведение. Коррупция — это преступ-

ная деятельность в различных сферах общественной жизни,

совершаемая чиновниками разных рангов в целях личного

обогащения. Используя свое служебное положение и связи,

они заключают незаконные соглашения с предприятиями,

приобретая пакеты акций; «проталкивают» за определенную

мзду то или иное выгодное узкому кругу лиц решение; бе-

рут взятки с предпринимателей и рядовых граждан, грубо

нарушая их права. При формировании кадрового состава в

бюрократическом аппарате нередко господствует протекцио-

низм, т. е. подбор по признакам родства, землячества, лич-

ной преданности. Все эти формы коррупции наносят суще-

ственный ущерб обществу, порождают недоверие к

государственной власти. Не случайно в отечественной лите-

ратуре долгое время господствовала, да и сейчас встречает-

ся точка зрения, согласно которой бюрократия — это нега-

тивное явление, зло.

Однако есть и другая точка зрения, сторонники которой

рассматривают бюрократию как естественное и положитель-

ное явление. Наиболее последовательно эту точку зрения от-

стаивал немецкий социолог Макс Вебер (1864—1920). Им

была разработана классическая теория (модель) бюрократии,

суть которой в том, что политики правят, а чиновники уп-

равляют; первые принимают решения, а вторые исполняют

их. Эффективность этой модели, по мнению М. Вебера, обус-

ловлена характерными признаками бюрократии. К ним от-

носятся, прежде всего, наличие законодательно установлен-

ных правил управленческой деятельности («рационального

права»), устойчивой иерархической структуры с жесткой

дисциплиной и контролем вышестоящими инстанциями ни-

жестоящих, использование специалистов-профессионалов.

Иными словами, чиновники не избираются, а назначаются

на ту или иную должность с учетом их квалификации. В

соответствии с должностью они получают заработную плату.

Для чиновника его работа представляет собой профессию

или, по крайней мере, основное занятие.

При сопоставлении приведенных точек зрения возникает

вопрос: так что же такое бюрократия — зло, с которым на-

до бороться, или, напротив, добро?

Отметим, что бюрократия — это организация профессио-

нальных государственных чиновников, предназначенная

для квалифицированного исполнения общественной поли-

тики.

Бороться с бюрократией, а тем более стремиться к побе-

де над ней — задача не только бессмысленная, но и вредная.

Бюрократия — закономерное явление, возникающее в любом

обществе, ибо любое общество нуждается в более или менее

специализированном управлении.

Другое дело бюрократия — несовершенный аппарат уп-

равления, имеющий тенденцию к бюрократизму — отрыву

чиновничества от народа и превращению в замкнутую ка-

сту, главным правилом которой становится собственное

сохранение и воспроизводство. Данная тенденция обусловле-

на рядом факторов. Во-первых, чиновники работают на по-

стоянной, профессиональной основе. Они, в отличие от

должностных лиц высшего ранга (президентов, депутатов,

министров и пр.), не зависят от выборов и правительствен-

ных кризисов, поэтому составляют стабильный костяк госу-

дарственного аппарата. Постоянство корпуса бюрократии

(при отсутствии эффективных механизмов отчетности и пер-

сональной ответственности за результаты своей деятельнос-

ти, четких критериев отбора людей и повышения их квали-

фикации) уже само по себе может вести к порокам —

снобизму, формализму, инертности. Современный американ-

ский политолог Т. Парсонс назвал эти пороки дисфункция-

ми бюрократии — перенос чиновниками акцента с целей ор-

ганизации на ее средства, в результате чего средства

управления — иерархия, дисциплина, инструкции и т. п. —

превращаются в самоцель. Иными словами, чиновники вы-

дают формальное за содержание, а содержание — за нечто

формальное. Государственные задачи превращаются в кан-

целярские задачи, бумаготворчество.

Во-вторых, чиновник, занимающий тот или иной пост в

государственном аппарате, является экспертом определенно-

го профиля. Он накапливает большой объем информации и

опыт работы. Большинство политиков знают главным обра-

зом то, что им сообщают чиновники. А информация, как из-

вестно, может фильтроваться, задерживаться, подвергаться

отбору в соответствии с политическими предпочтениями чи-

новников. Поэтому они становятся скрытыми, негласными

политиками.

В этой связи многие ученые отмечают, что в современ-

ном обществе классическая модель М. Вебера не работает,

поскольку бюрократия все более политизируется.

В-третьих, бюрократия как развивающийся элемент госу-

дарственного управления в поисках оптимальных управлен-

ческих решений вступает в тесный контакт с различными

социальными группами (предпринимателей, финансистов

и пр.), приобретая тем самым клиентов. Клиентизм являет-

ся благом, если помогает согласованию общественных инте-

ресов и достижению консенсуса. Если же бюрократия попа-

дает под влияние отдельных групп (например, финансовых)

и контролируется ими, то возникают антидемократические,

олигархические явления. Деятельность бюрократических

структур засекречивается, переплетается с коррупцией, взя-

точничеством, мафиозно-преступными элементами. Иными

словами, бюрократия из блага превращается во зло, исполь-

зуя свое место в общественном разделении труда в ущерб

интересам народа.

Следовательно, бюрократия и бюрократизм — явления не

тождественные, как не тождественны и сами эти понятия.

В последние годы все чаще термин «бюрократия» заменяет-

ся его синонимом — термином «государственная служба».