Балашенко С.А. Государственное управление в области охраны окружающей среды
Подождите немного. Документ загружается.
С.А. Балашенко
ГОСУДАРСТВЕННОЕ
УПРАВЛЕНИЕ
В ОБЛАСТИ ОХРАНЫ
ОКРУЖАЮЩЕЙ СРЕДЫ
МИНСК
БГУ
2000
УДК 349.6:351
ББК 67.407
Б 20
Рецензенты:
Кафедра правовых дисциплин факультета управления
и социальных технологий БГУ;
кандидат юридических наук, доцент Макарова Т.И.
Под научной редакцией
доктора юридических наук, профессора А. А. Головко
Балашенко С.А.
Б 20 Государственное управление в области охраны окружающей среды. – Мн.: БГУ, 2000. –
341 с.
ISBN 985–445–228–X
В монографии исследуются место и роль государственного управления в области
окружающей среды. Рассматриваются правовые и организационные основы управления в
указанной области, на конкретном правовом материале освещается механизм охраны
природных объектов и ресурсов.
Для студентов, аспирантов, преподавателей юридических вузов и других учебных
заведений, в программах которых предусмотрено изучение указанных вопросов, а также для
научных и практических работников.
УДК 349.6:351
ББК 67.407
Балашенко С.А., 2000
ISBN 985–445–228–X БГУ 2000
3
Предисловие
В системе глобальных нерешенных вопросов современности экологическая
проблема характеризуется наиболее высокой степенью комплексности и
сложности внешних и внутренних взаимосвязей. Ее обострение потребовало
организации междисциплинарных исследований и активизации прикладной
деятельности.
Развитие и совершенствование управления в области охраны окружающей
среды неразрывно связано, на наш взгляд, с основными преобразованиями
общества, объективными условиями развития человечества. Система органов
управления пришла в несоответствие с новыми экономическими и
экологическими требованиями. Принятые в Республики Беларусь за последние
годы изменения и дополнения к Конституции, кодексы о земле, о недрах, водный,
законы Республики Беларусь о собственности, о праве собственности на землю, об
охране и использовании животного мира, об охране атмосферного воздуха, об
аренде, о местном самоуправлении, о предприятиях и другие существенно
изменили социально-экономическую ситуацию в республике, требуют пересмотра
функций и системы органов управления окружающей средой, совершенствования
государственного управления в этой области.
Отношения, связанные с собственностью на природные объекты и
ресурсы, в течение семидесяти лет неизменно были основаны на безраздельном
господстве государства, сосредоточении в руках одного собственника Союза ССР
всех природных богатств. Право исключительной государственной собственности
на земли, леса, воды, недра, животный мир было закреплено в статьях
Конституции СССР и обеспечивалось природоресурсовым, уголовным,
административным, гражданским и другими отраслями права. Преимущество
отдавалось не экологическим интересам граждан, а удовлетворению все более
возрастающих потребностей народного хозяйства.
В настоящее время уже невозможно правильно и своевременно решать эти
проблемы на основе традиционных методов, опираясь на прежний опыт,
пользуясь старыми мерами. Использование только старых административных
методов при решении усложняющихся задач может привести, как показывает
практика, к отрицательным последствиям, которые гораздо проще предупредить,
чем исправить.
Создавшаяся ситуация диктует необходимость дальнейшего
совершенствования экономического механизма управления природопользованием.
Перестройка экономического механизма, отказ от затратных методов
эксплуатации природных ресурсов должны обеспечить заинтересованность
структуры управления, субъектов природопользования в эффективном ведении
работы по воспроизводству, рациональному использованию природных ресурсов
и охране окружающей среды. Реализация экономической концепции управления
требует коренного обновления действующего законодательства, устранения в нем
многих положений, имеющих ярко выраженный ведомственный характер.
4
Особое внимание необходимо уделить вопросам обеспечения контроля в
сфере природопользования, включая мониторинг с использованием
аэрокосмических и наземных методов контроля.
Управление в области охраны окружающей среды не может
рассматриваться изолированно от международно-правовой деятельности. Охрана
окружающей среды и управление в данной сфере переступают рамки
государственных границ и не могут быть разрешены.
Целью и задачами исследования являются совершенствование
организационно-правовой основы системы, методов, функций и путей развития
управления в области использования, воспроизводства природных ресурсов и
охраны окружающей среды в новых социально-экономических условиях,
разработка рекомендаций о совершенствовании действующего законодательства,
научное обоснование необходимости совершенствования системы управления,
рекомендация оптимального правового механизма управления в области охраны
окружающей среды.
Исходя из цели исследования, в работе определены следующие задачи: во-
первых, теоретический анализ понятия и содержания управления в области
окружающей среды; во-вторых, историческое исследование становления системы
органов управления в названной области; в-третьих, совершенствование правовых
основ механизма управления в данной области и направлений реформы
законодательства, а также рекомендаций по совершенствованию правового
регулирования природопользования на территориях, подвергшихся
радиационному заражению; в-четвертых, научное обоснование необходимости
совершенствования системы управления.
Правовую основу исследования составляют конституционные нормы,
законы Республики Беларусь и других государств, иные подзаконные акты, а
также международные документы, регулирующие отношения в области охраны
окружающей среды. Ряд теоретических положений и выводов монографии
опирается на достижения теории конституционного, административного и
экологического права, на результаты исследований философских, естественных и
правовых наук, анализ судебной практики и периодическую печать.
Используя метод сравнения, автор рассматривает правовые и некоторые
организационные основы управления в области охраны окружающей среды, на
конкретном правовом материале освещает механизм охраны природных объектов
и ресурсов.
Научная новизна исследования определяется прежде всего тем, что
рассмотрение проблемы охраны окружающей среды и управления в этой сфере не
ограничивается национальными рамками, а обоснованно перемещается на новый
уровень правовых отношений – международный. В работе осуществлен
комплексный анализ основных вопросов управления в период перехода на
экономические методы хозяйствования во всех отраслях производства,
провозглашения независимости Республики Беларусь. Обосновывается положение
о необходимости коренных преобразований управления природопользованием и
охраной окружающей среды республики, разрабатываются основные элементы
правового и экономического механизмов управления в исследуемой области, а
5
также необходимость принятия комплекса новых нормативных актов,
предлагается редакция ряда статей, регулирующих отношения в области
управления и контроля в области охраны окружающей среды. Аргументируется
вывод о необходимости расширения признания в Республике Беларусь частной
собственности на природные ресурсы. Обосновывается необходимость более
детального правового регулирования управления территориями, подвергшимися
радиоактивному заражению. Высказаны рекомендации о совершенствовании
института ответственности за нарушение экологического законодательства. В
исследовании разработаны теоретические основы создания эффективного
механизма управления в области охраны окружающей среды.
Научные выводы диссертации могут быть использованы в правотворческой
деятельности компетентных органов, в процессе организации управления. Ряд
положений, изложенных в диссертации, вошли в проекты законов Республики
Беларусь "Об охране окружающей среды", "О государственном контроле за
использованием, воспроизводством и охраной природных ресурсов", "О
государственной экологической экспертизе", Лесного кодекса Республики
Беларусь.
Автор выражает искреннюю благодарность коллективу юридического
факультета Белорусского государственного университета за всестороннюю
поддержку и помощь.
6
Глава 1. Теоретические основы управления
в области охраны окружающей среды
1.1 Становление управления в области охраны окружающей среды
В системе глобальных проблем современности экологический кризис
характеризуется самой высокой степенью сложности внешних и внутренних
взаимосвязей. Его обострение требует организации междисциплинарных
исследований и активизации прикладной деятельности.
Комплексный характер глобальной экологической проблемы
предопределяет, таким образом, одну из существенных особенностей ее
дальнейшего изучения и решения, включая вопросы естественного, технического,
социально-экономического, политического, правового, культурного и
философско-мировоззренческого плана. Их глубокий анализ по отдельности и во
всей полноте взаимосвязей может обеспечить успех построения гармоничных
взаимоотношений общества, техники и природы [466, с. 54–56]. В этой связи
управление рассматривается как важнейший элемент правового воздействия на
обеспечение рационального природопользования, воспроизводства и охраны
окружающей среды.
На формирование правового механизма управления в области охраны
окружающей среды в значительной степени влияют идеологические, религиозные
и философские взгляды, сформировавшиеся в обществе. Без их понимания
проблематично разработать правовые основы эффективного управления в данной
сфере.
Вопрос о влиянии религиозных концепций принципиально важен,
поскольку может иметь прямое отношение к рассматриваемой проблеме [34,
с. 40].
Кристофер Д. Стоун указывает на нередко встречающиеся утверждения,
что различные культуры воплотили в себе прямо противоположные
отношения к окружающей среде. С одной стороны, это даосизм и
различные религии коренного населения Американского континента, как бы
вобравшие в себя взгляды всего человечества, идеализирующие природу и
не считающие человека ее особой частью, наделенной исключительными
правами. С другой стороны, ниспровергнув языческий анимизм, христианство
позволило людям эксплуатировать природу, пренебрегая "чувствами" природных
объектов.
Все возрастающий ущерб природе Стоун расценивает как отличительную
черту западной цивилизации на протяжении многих веков, и корни этого
отношения заложены в христианстве. Вероятно, непререкаемой заповедью
7
христианства является обращение Бога к людям: "...плодитесь и размножайтесь, и
наполняйте землю, и обладайте ею, и владычествуйте над рыбами морскими, и над
птицами небесными, и над всяким животным, пресмыкающимся по земле" (Книга
Бытия, 1:28). Утверждается также, что варварское отношение к природе,
свойственное западной цивилизации, в равной мере уходит корнями в Древнюю
Грецию.
Ислам также проповедует власть людей над окружающей средой.
Мусульманское "Изложение" (Коран, 14:32) провозглашает: "Аллах создал небо и
землю. Он посылает с неба дождь, с которым производит плоды для твоей пищи.
Он водит корабли, которые плывут по океану для твоих нужд. Он создал для тебя
и реки, и солнце, и луну, которые неизменно следуют своим путем. И он подчинил
тебе ночь и день..." [434, с. 99–103].
В отличие от христианства и ислама традиционная китайская философия
даосизм провозглашает гармонию с природой: Путь [Дао] широк и влево и вправо.
Жизнь мириадов существ зависит от него, но он не ищет власти над ними. Он
следует своей цели и не требует похвал. Он одевает и питает мириады существ, но
не говорит, что он их хозяин. Однако эта философия не помешала нанести в Китае
гигантский ущерб природе. В свою очередь, японская нация допустила такое
разграбление природных богатств на Востоке, равного которому не наблюдалось
на Западе, и это несмотря на следование канонам синтоизма, явно
проповедующего почитание природы. Таким образом, очевидно, что и трактовка
религиозных догм, и фактические религиозные отправления основных
общественных структур в действительности лишь отражают морально-этические
нормы этих обществ, а не формируют их [461, с. 32–40].
Современные теологи и защитники природы, выступающие с религиозных
позиций, без труда находят в священных писаниях всех основных религий тексты,
выражающие преклонение человека перед красотами и благами богоданной
природы, равно как и перед всем живым миром, а это уже предполагает уважение
к природе и осторожность в обращении с ней. Одни религии заходят в этом
направлении гораздо дальше других. Сравнительный анализ их идейного наследия
позволил широко комментировать разделение религиозных верований на религии,
воплощающие "потребительский", "господствующий" подход к природе и
религии, проповедующие более "уважительное", "консервативное" отношение к
ней, причем последние налагают абсолютные запреты и ограничения, которые
оказываются неубедительными и даже неприемлемыми для первых. Однако
следует заметить, что среди специалистов нет единого мнения относительно
подобной классификации религий [461, с. 32–40].
Так, профессор Кэрол Роуз [498, с. 2], напротив, указывает, что для
христиан, обратившихся к сфере законодательства и политики в области охраны
окружающей среды и природных ресурсов, обвинение христианства в разрушении
окружающей среды на Западе обычно является неприятным сюрпризом. Ибо для
8
них самоочевидно, что в тексте Библии, в излагаемых в ней принципах
содержится идея об охране окружающей среды. Тем не менее, изучающий
экологическую этику узнает из литературы по данному вопросу, что все проблемы
окружающей среды возлагаются на западное христианство. Поднимаются два
вопроса.
1. Действительно ли Библия дает человечеству мандат господствовать на
Земле, не заботясь о последствиях своих действий?
2. Действительно ли христианство, независимо от учения Библии, в форме
организованной церкви или отдельных христиан способствовало гибели
окружающей среды? Ответ на второй вопрос может быть положительным даже
при отрицательном ответе на первый вопрос. Это будет означать лишь то, что
христианство и христиане забыли библейскую заповедь об ответственности за
окружающую среду.
Кэрол Роуз не согласен с утверждением, что история сотворения мира в
Книге Бытия содержит попытку оправдать господство человека над природой.
Комментаторы сходятся в том, что "созданный по образу и подобию Божию,
человек должен относиться к прочим живым существам как Бог относится к
нему". Владычество предполагает ответственность, поскольку, принимая
владычество, человек делает это, являясь образом Божьим и наместником Его на
Земле. В силу чего слово "владычествовать" следует понимать как "опекать",
"взращивать", но не как "эксплуатировать". Гилберт Уайт и его единомышленники
проглядели главное: все творения, в том числе и человек, созданы Богом и для
Бога. Когда человек нарушил основное правило своих отношений с Богом –
послушание – он сделал это, нарушив правило использования природы: Адам и
Ева вкусили от дерева, запретного для них, т. е. первородный грех был грехом
злоупотребления природой, каравшимся страшным наказанием – смертью, тем
самым человек оказывался навечно связанным с природой, с естественной средой.
Для христианина охрана окружающей среды должна основываться на чем-
то более глубоком, нежели признании объектов природы на существование или
права человека пользоваться окружающей средой с выгодой для себя. Опека над
Землей – основа основ правильного взаимоотношения между Богом и человеком.
В противном случае мы рискуем в конце столетия обнаружить, что сидим в
разрушенном доме, беспомощно глядя в глаза Пастыря и пытаясь объяснить Ему,
почему мы растеряли овец [498, с. 26].
В.В. Петров достаточно детально рассматривает развитие философских
концепций о взаимодействии общества и природы и предлагает следующую их
классификацию: натуралистические и потребительские концепции, алярмизм,
концепции глобального управления, экологического кризиса, стратегии
поведения, марксистская и экологической революции [366, с. 28–53]. Хотя, на наш
взгляд, из этого списка не совсем обоснованно выпали теологические и некоторые
другие концепции, имеющие широкую распространенность и известность.
9
Автор указывает, что в древние и средние века преобладали
натуралистические концепции, которые рассматривали природу в качестве
божества, мудрого творца, идеала, возвышающегося над обществом. Эта оценка
сущности экологических отношений определялась уровнем развития
производительных сил и недостаточным историческим опытом общения человека
и природы. Однако сегодня эти концепции рассматриваются как пережиток, как
отсутствие реальной оценки экологической среды, в которой живет человек.
Остатки этих натуралистических концепций проявляются в попытках перевести
законы развития естественного мира на общество (распространение так
называемого социал-дарвинизма). Представители этих взглядов считают
возможным и даже необходимым применять в обществе такие законы природы,
как принцип естественного отбора, в котором побеждает сильнейший, или
экологическую взаимосвязь по линии "хищник – жертва", где жертва является
средством существования хищника, а сам хищник становится жертвой другого,
более сильного представителя животного мира и т.п.
Попытки сохранить в силе натуралистические взгляды проявляются и в
концепциях невмешательства в природу как средства обеспечения ее
гармоничного развития с обществом. Представители этих концепций и в
нынешних условиях считают, что в природе нет и не может быть ошибок и
недостатков. И всякое вмешательство в природу с целью исправить ее недостатки
оборачивается серьезными конфликтами между человеком и естественным миром.
Идея утверждения господства человека над природой – основной стержень
потребительских концепций, получивших развитие вместе с возникновением и
дальнейшим ростом капиталистических отношений. Потребизм в отношениях
человека к природе способствовал активной разработке природных ресурсов, и
росту промышленного и сельскохозяйственного производства.
Отголоскам пропаганды безраздельного господства человека в природе
являются известные слова, сказанные И.В. Мичуриным и прозвучавшие в свое
время как директива и руководство к действию: "Нам не надо ждать милостей от
природы. Взять их у нее – наша задача".
Экологический кризис 50–70-x годов ХХ столетия вызвал широкое
общественное движение, получившее название "алярмизма" (от французского
алярм – тревога). Алярмизм – непосредственная реакция людей на процессы
деградации среды под влиянием современного производства. Алярмисты не
представляли и не представляют какой бы то ни было единой партии, не
выражают единой теории или стройной концепции взглядов. Их движение в
широком смысле охватывает все воззрения, все тревоги, всю обеспокоенность за
судьбу человечества, связанную с состоянием окружающей среды и здоровья
человека. Впоследствии алярмизм становится базой для развития зеленого
движения, для создания в некоторых странах зеленых партий [441, с. 118],
которые преследуют цель обеспечить гармонию в развитии общества и природы.
10
Все алярмистские течения подразделяют на два вида: пессимистические и
оптимистические.
Пессимисты рисуют мрачную картину будущего человечества и уверены,
что современная цивилизация неминуемо приведет к катастрофе. Они не верят в
способность современного общества самостоятельно выйти из создавшегося
тупика, но во взглядах на перспективу развития человека и природы они
настроены более прогрессивно и радикально, чем оптимисты.
Оптимистическое направление в социологии представлено довольно
разнообразными течениями. Общее между ними в том, что они свой оптимизм
строят на незыблемости устоев современного общества, неизменности его
социальных целей, на вере в его способность решить экологические проблемы.
Опираясь на разработанную концепцию причин (технических и
демографических) экологического кризиса, определяется несколько направлений
выхода из экологического тупика. Сторонники стратегии невмешательства в
природу переходят от идеализации природы к утверждению о невозможности
познания всех ее многообразных и опосредованных связей. Преклоняясь перед
"разумом" природы, ее гармоничностью, стратегия невмешательства отрицает
целесообразность всякой человеческой деятельности по использованию и
преобразованию окружающей среды.
Отправные начала стратегии наступления на природу строятся на том, что
в природе есть свои недочеты, вакуумы, и задача человека состоит в их
исправлении и заполнении пустот. Это – стратегия безоглядного хозяйствования в
мастерской природы, стратегия ломки ее законов и принудительного подчинения
их воле людей.
Теория саморегуляции в природе и адаптации человека обращает на
способность природы к самовосстановлению и адаптации. Используя идеи социал-
дарвинизма, сторонники этой стратегии стараются перенести законы развития,
характерные для природы, на человеческое общество. Идеи саморегуляции,
свойственные природе, неприменимы в организации общественного организма,
который развивается по своим законам. В животном мире процесс адаптации
организма, т.е. приспособления его к новым условиям существования, неизбежно
проходит через стадии естественного отбора. Для человека же это связано с
патологией, ибо приспособление человека к измененной окружающей среде
требует выработки новых свойств организма, а эти свойства приобретаются
постепенно в результате смены поколений. В.В. Петров считает, что подобная
стратегия не может восприниматься человеческим обществом.
Положения марксизма о характере и сущности взаимодействия общества и
природы можно было бы представить в следующих пунктах:
♦ понимание природы как реального бытия, как продукта эволюционного
развития, законы которого познаваемы человеком. Природа рассматривается
в диалектическом единстве и в борьбе противоположностей;