Балашенко С.А. Государственное управление в области охраны окружающей среды

Подождите немного. Документ загружается.

звеньев системы органов управления составляют ее структуру, которая охватывает

все звенья руководства хозяйством, от высших органов до низового звена, и

организуется по территориально-отраслевому принципу.

Совершенствование системы органов управления в области охраны

окружающей среды Республики Беларусь имеет особо важное значение в

новых условиях хозяйствования. Следует отметить, что серьезным

недостатком в работе по совершенствованию управления в недавнем

прошлом была недооценка заметной роли организационных структур в

повышении эффективности хозяйствования. Их модернизация предполагает

учет всего положительного, что было накоплено и проверено практикой. Как

говорил об этом В.И. Ленин: "суметь в наибольшей степени использовать

уже созданное. Как можно меньше общих перестроек, как можно более

деловых, практически испробованных, проверенных достигнутыми уже

результатами мер, приемов, способов, указаний для достижения нашей

главной цели" [206, с. 142–143]. Однако эти разумные рекомендации не были

реализованы надлежащим образом.

За период после осуществления реформы (1988-1989) управление в области

охраны окружающей среды, на наш взгляд, пришло в несоответствие с новыми

экономическими требованиями, что и обусловливает необходимость

преобразований.

Невозможно правильно и своевременно решать эти проблемы на основе

традиционных методов, пользуясь старыми мерами. Использование старых

административных методов при решении усложняющихся задач может привести,

как показывает практика, к отрицательным последствиям, которые гораздо проще

предупредить, чем исправить.

Перестройка экономического механизма управления окружающей средой,

отказ от затратных методов эксплуатации природных ресурсов должны

обеспечить заинтересованность предприятий в эффективном ведении работ по

воспроизводству, рациональному использованию природных ресурсов. Особое

внимание необходимо уделять вопросам эффективного государственного

контроля, включая мониторинг с использованием аэрокосмических и наземных

методов контроля. Реализация экономической концепции управления

окружающей средой требует коренного обновления действующего экологического

законодательства, устранения в нем многих положений, имеющих ярко

выраженный ведомственный характер [53, с. 10].

Значительные отрицательные воздействия на окружающую среду оказала и

система управления в сфере природопользования, для которой осталась

характерной интенсивная форма использования природных ресурсов, хотя

всесторонний анализ позволяет прийти к выводу, что интенсивный путь развития

при научной организации производства ни в коей мере не противоречит интересам

сохранности ряда природных ресурсов. Поэтому одна из самых актуальных

проблем – это согласование интенсивной формы управления с экологическими

интересами.

Существенным условием достижения такого состояния является не

прекращение использования природных ресурсов, не простая декларация

приоритета экологических интересов над экономическими, а подробная

регламентация всех этапов хозяйственной деятельности: пользования,

воспроизводства природных ресурсов, защиты и охраны. Поэтому считаем

правильным наличие в Законе Литовской Республики об охране окружающей

среды главы "Регулирование хозяйственной деятельности" [224, с. 413–416].

Важное значение для решения проблемы согласования экологических и

экономических интересов в процессе управления имеют гарантии обеспечения

экологической обоснованности хозяйственной деятельности и регламентации

вопросов контроля, экспертизы, мониторинга, учета растительных ресурсов и

ведения кадастра, ответственность за правонарушения, рассмотрение споров,

связанных с данными отношениями.

Конкретные изменения регулирования отношений в области

использования, воспроизводства, охраны и защиты растительного мира

обусловливаются и экологической обстановкой в республике, на которую большое

влияние оказали последствия катастрофы на Чернобыльской АЭС.

Т.Н. Зацепина предлагает правовой механизм обеспечения экологически

чистого и безопасного природопользования применительно к

сельскохозяйственным землям, подвергшимся воздействию радиации [136, 143–

148]. Обеспечение экологической безопасности в связи с катастрофой на

Чернобыльской АЭС обусловливает введение новых институтов в

законодательство об охране и использовании растительного и животного мира.

Важнейшим вопросом является определение и законодательное закрепление

правового статуса земель и растительности, подвергнувшихся воздействию

радиации.

Т.Н. Зацепина считает, что главная из них – максимальная концентрация и

конкретизация норм, дающих полное представление субъектам правоотношений в

рассматриваемой области о природоохранительном режиме на радиационных

землях. Они должны быть достаточно совершенными, чтобы исключить

возможность ведомственного произвола при определении эколого-

экономического состояния таких земель в подзаконных актах.

Думается, что правовой механизм управления охраной окружающей среды,

подвергшейся воздействию радиации, должен предусматривать:

♦ критерии определения экологической опасности территорий радиоактивного

загрязнения;

♦ порядок изъятия экологически опасных площадей из производства и

пользования;

♦ дифференциацию видов пользования растительным и животным миром, а

также ограничений хозяйственной деятельности;

♦ круг субъектов, владеющих, пользующихся и распоряжающихся

природными ресурсами на загрязненных радиацией территориях;

♦ правила возмещения вреда, причиненного землевладельцам и

землепользователям изъятием из оборота земель.

М.Ф. Реймерс [429] обосновывает необходимость принятия закона о

комплексном управлении природопользованием и определяет, что основными

его целями должно стать создание организационно-правовых предпосылок для

практической реализации конституционного права граждан на благоприятную

окружающую среду и переход к устойчивому экологически безопасному

социально-экономическому развитию.

К задачам, обеспечивающим выполнение названных целей, следует

отнести:

♦ закрепление экосистемных принципов в природопользовании;

♦ установление порядка принятия решений по комплексному управлению

природопользованием, внедрение в практику лицензий (разрешений) и

договоров на комплексное природопользование;

♦ организацию и обеспечение функционирования единой территориальной

информационной системы, позволяющей объективно проводить комплексные

интегральные оценки состояния окружающей среды, природно-ресурсного

потенциала территории в целом и ее административно-территориальных

единиц;

♦ прогнозирование динамики экологического состояния природных

территорий и определение экологических приоритетов;

♦ максимально возможное снижение вреда от использования одного или

нескольких природных ресурсов в ущерб другим;

♦ экологизацию экономики;

♦ объективизацию ставок платы за природные ресурсы за счет более полного

учета основных оценочных факторов;

♦ расширение финансирования природоохранных мероприятий из бюджета и

повышение контроля за расходованием средств на охрану и восстановление

природы.

Принятие решений при комплексном природопользовании должно

базироваться не только на оценке воздействий деятельности предприятий на

отдельные экологические компоненты и объекты природы, но и учитывать

состояние территориальных экологических систем с их ассимиляционной

емкостью и устойчивостью к антропогенным нагрузкам [429, с. 212–151]. Поэтому

объектами правового регулирования в данном законе должны стать естественные

экологические системы и ландшафты природы; совокупный природно-ресурсный

потенциал территории в целом и природно-ресурсный потенциал

административно-территориальных делений; территориальные экологические

взаимосвязи и взаимовлияния при использовании различных видов природных

ресурсов; природные территории, включая особо охраняемые природные

территории, объекты природы и территории с особым режимом хозяйственной

деятельности; курортные, лечебно-оздоровительные, рекреационные, санитарные

и иные природоохранные зоны.

К объектам комплексного природопользования относятся также

промышленные и иные отходы, места их захоронения.

Европейская экономическая комиссия (ЕЭК) Организации Объединенных

Наций и Программа Организации Объединенных Наций по окружающей среде

(ЮНЕП) разработали принципы управления и экологической политики для стран

с переходным периодом. Эффективность управления в области охраны

окружающей среды во многом базируется на государственной политике в

указанной сфере. При планировании экологической политики следует применять

системный подход, позволяющий взвешивать экологические, экономические и

социальные последствия различных решений. Экологическая политика должна

четко определять, что должно быть достигнуто, когда, кем и каковы будут

издержки. Предпочтение следует отдавать тем решениям, которые обеспечивают

достижение значительных экологических результатов наиболее экономичным

способом. Это обусловливает важность поиска компромиссов при решении

различных проблем в процессе планирования экологической политики

(социально-экономических и географических проблем, а также проблем,

возникающих при столкновении интересов разных поколений).

Экологическая политика предполагает постановку конкретных целей,

определение конкретных исполнителей и разработку четких графиков реализации

поставленных целей и задач. Природоохранные задачи должны, насколько это

возможно, формулироваться в виде количественных показателей. В некоторых

случаях требуется постановка специфических задач на уровне регионов.

В рамках экологической политики приоритеты устанавливаются на основе

всеобъемлющего анализа условий окружающей среды, а также экономических,

социальных и других факторов. Непосредственные и краткосрочные цели

экологической политики должны быть направлены на решение наиболее

неотложных проблем, таких как угроза здоровью людей, вызванная низким

качеством окружающей среды, производственные потери, обусловленные

повреждением или разрушением объектов и природных ресурсов, уменьшение и

деградация экологических ресурсов, а также ухудшение биологического

разнообразия или угроза нанесения ему невосполнимого ущерба. Должное

внимание следует уделить трансграничным и глобальным проблемам, а также

обязательствам, принятым в рамках соответствующих международных

соглашений. В долгосрочной перспективе национальные цели должны отражать

стремление к конвергенции экологических условий и природоохранных методов в

масштабах всей Европы.

При формулировании политики следует в максимально возможной степени

использовать согласованные на международном уровне принципы и элементы

политики, распространять соответствующие международные документы на

различных уровнях правительственных структур.

Для осуществления утвержденной экологической политики необходимо

предусмотреть комплекс регулярных последующих мероприятий.

Переход к устойчивому развитию Республики Беларусь требует изменения

приоритетов в экологической и экономической политике государства от принципа

"реагирования и исправления" к принципу "активной профилактики":

♦ в отличие от существующей практики охраны природы, акцент переносится

на осуществление мер по экологизации хозяйственной деятельности (на

устранение первопричин загрязнения, а не его последствий);

♦ в центре внимания устойчивого развития находится человек, который имеет

право на достойную жизнь в гармонии с природой. Право на развитие

предполагается осуществлять так, чтобы обеспечить равенство возможностей

развития и сохранения природно-ресурсного потенциала как для нынешнего,

так и для будущих поколений. Охрана окружающей среды становится

неотъемлемой частью этого процесса.

Экологическая политика рассматривается как своеобразный свод правил

создания согласованной системы управленческих решений в сфере

природопользования и организации производства и потребления. Главным

принципом в разработке и формировании рычагов управления

природопользованием является принцип оптимального, научно-обоснованного

сочетания государственных и рыночных рычагов управления. При этом анализ

мирового опыта экологического регулирования, осуществляемого в странах с

развитой рыночной экономикой, показал, что основой всей системы является

государственное регулирование. В этой связи устанавливается необходимость

решения следующих задач:

♦ последовательная экологизация всех звеньев общественного производства на

основе поэтапного перевода промышленности на малоотходные технологии и

комплексные безотходные производства, ориентированные на качественное

социально-технологическое преобразование современного общества;

♦ совершенствование хозяйственного механизма природопользования,

предусматривающего отказ от затратного подхода, расширение системы

платности за использование всех природных ресурсов и загрязнение

окружающей среды для всех природопользователей;

♦ включение экологического императива в структурно-инвестиционную

политику, переход производства к стратегии качественного роста под

экологическим контролем;

♦ создание механизма, обеспечивающего приоритетное финансирование

важнейших природоохранных мероприятий;

♦ осуществление экологически обоснованного размещения и развития

производительных сил с учетом возможностей природно-ресурсного и

ассимиляционного потенциала окружающей среды;

♦ повышение экологической безопасности хозяйственных объектов, техники,

технологий, материалов;

♦ обеспечение условий для формирования рынка новых безопасных

технологий;

♦ создание надежных систем мониторинга окружающей среды;

♦ усиление правовой ответственности и экономических санкций за нарушение

экологического законодательства, а также ответственности должностных лиц за

сокрытие или искажение экологической информации;

♦ реализация комплекса мер по реабилитации радиационно-загрязненных

территорий, максимальному снижению вредного воздействия на природную

среду и население последствий катастрофы на ЧАЭС, включая

организационно-технические мероприятия и меры социальной

направленности;

♦ повышение уровня экологического образования и воспитания населения;

♦ обеспечение полной гласности и доступа к информации о состоянии

окружающей среды, оперативного и объективного оповещения населения об

экологически опасных ситуациях.

Важнейшим направлением государственной экологической политики

являются институциональные преобразования в целях создания эффективных

рыночных структур, формирования нового правового и экономического

механизма регулирования экологической сферы, которые предполагают

необходимость:

♦ совершенствования природоохранного законодательства, системы

экологических стандартов, норм и требований, регламентирующих

природопользование при экономическом реформировании, с последующим

переходом на международные стандарты как необходимое условие

вхождения Беларуси в мировую экономику и международную систему

обеспечения экологической безопасности, экономического стимулирования

средствами государственной налоговой, кредитной и ценовой политики

ресурсо- и энергосбережения, внедрения экологичной техники и технологии;

♦ обеспечения экологической экспертизы и оценки воздействия на

окружающую среду и здоровье населения всех программ и проектов

хозяйственной и иной деятельности;

♦ формирования рынка труда экологических работ и услуг, развития аудита и

предпринимательства в экологической сфере;

♦ создания гарантий возмещения предприятиями, организациями и частными

лицами экономического ущерба от загрязнения окружающей среды;

♦ содействия использованию технической и финансовой помощи

международных организаций, иностранных инвестиций в практическом

решении экологических проблем;

♦ формирования кадрового потенциала, способного на практике реализовать

задачи экологической политики [246].

Постоянно возникающие различные концепции, воплощение в жизнь

новых правовых решений и подготовка проектов дальнейших, углубленных

изменений в основах и методах работы, структурах органов администрации, а

также обращение к опыту других государств или прошлого требуют концентрации

внимания на теоретических проблемах реформ и реорганизации управления.

Теория должна оказать поддержку различным идеям, заслуживающим внимания,

и отвечать на множество трудных, принципиальных и непринципиальных

вопросов, которые поднимают граждане, группы лиц и непосредственно

принимающие решения органы государства [504, с. 75].

Глава 2. Формы, методы и система органов управления

в области охраны окружающей среды Республики Беларусь

2.1. Система и компетенция органов государственного управления

в области охраны окружающей среды

Специфика настоящей работы требует более детального рассмотрения

характеристик органов общей и специальной компетенции управления в области

охраны окружающей среды.

Как мы уже отмечали, органы общей компетенции наряду с управлением в

области охраны окружающей среды осуществляют также управление иными

видами деятельности и отраслями народного хозяйства.

Характерной чертой органов специальной компетенции является то, что

содержание их прав и обязанностей определяется в основном или исключительно

возлагаемыми на них функциями управления природопользованием и охраной

окружающей среды. В этой связи существует еще одна проблема – распределение

функций между различными органами управления. Даже тогда, когда принято

решение поручить конкретную работу, необходимо предварительно решить

вопрос об уровне таких органов.

К органам управления общей компетенции в Республике Беларусь

относятся Президент и президентская вертикаль на местах, Парламент –

Национальное собрание, Правительство и местные Советы депутатов.

В соответствии с Конституцией Республики Беларусь 1994 г. (с

изменениями и дополнениями от 24 ноября 1996 г.) государственная власть в

республике осуществляется на основе разделения ее на законодательную,

исполнительную и судебную. Государственные органы в пределах своих

полномочий самостоятельны: они взаимодействуют между собой, сдерживают и

уравновешивают друг друга.

Президент Республики Беларусь является главой государства, гарантирует

реализацию основных направлений внутренней и внешней политики, представляет

Республику Беларусь в отношениях с другими государствами и международными

организациями, в том числе и в области охраны окружающей среды.

Республика Беларусь характеризуется сильной президентской властью.

Касаясь сферы управления охраной окружающей среды в соответствии со ст. 84

Президент Республики Беларусь:

♦ образует, упраздняет и реорганизует Администрацию Президента Республики

Беларусь, другие органы государственного управления;

♦ назначает руководителей республиканских органов государственного

управления и определяет их статус;

♦ ведет переговоры и подписывает международные договоры, в случае

стихийного бедствия, катастрофы, в результате которых возникает опасность

жизни и здоровью людей, территориальной целостности и существованию

государства, вводит на территории Республики Беларусь или в отдельных ее

местностях чрезвычайное положение;

♦ подписывает законы;

♦ непосредственно или через создаваемые им органы осуществляет контроль за

соблюдением законодательства местными органами управления и

самоуправления;

♦ осуществляет иные полномочия, возложенные на него Конституцией и

законами.

Президент на основе и в соответствии с Конституцией издает указы и

распоряжения, а также в случаях, предусмотренных Конституцией, декреты,

имеющие силу законов.

Управление делами Президента включает в состав также Управление

охраняемых территорий, лесного и сельского хозяйства и сектор охраны

природных комплексов и природопользования. В литературе высказываются

неоднозначные взгляды на такую систему управления особо охраняемыми

территориями.

В. Жуков и Б. Савицкий считают вполне справедливым объединение

заповедников под эгидой Управления делами Президента, так как до недавнего

времени руководство особо охраняемыми территориями в Республике Беларусь

осуществлялось различными организациями и ведомствами, что вносило разнобой

в работу [131, с. 16–17]. З.Ф. Муравьев, напротив, отмечает, что ситуация

усугубляется несовершенством нашего законодательства и сложившейся системой

управления особо охраняемыми природными территориями (заповедники и

национальные парки по-прежнему находятся в ведении Управления делами

Президента). На его взгляд, органами управления допущены ошибки при

организации и реорганизации национальных парков "Браславские озера",

"Припятский", "Беловежская пуща". Серьезной причиной несовершенства

управления является отсутствие в республике единого специализированного

государственного органа по управлению заповедным делом. Таким органом,

осуществляющим руководство процессом создания, научным и хозяйственным

управлением всеми категориями особо охраняемых территорий и объектов, могло

бы быть Управление заповедным делом, созданное при Совете Министров

республики или, в крайнем случае, в составе Министерства природных ресурсов

и охраны окружающей среды [133, с. 13–14].

В белорусском законодательстве преобладающим образом отражаются

властные полномочия и в меньшей степени затрагиваются вопросы обязательств и

ответственности Президента. Деятельность Президента Республики Беларусь по

управлению в области охраны окружающей среды законодательством не

детализируется в отличие от законодательства США.

Так в соответствии с Национальной политикой в области окружающей

среды (Свод Законов США – титул 42, глава 55) [427], начиная с 1 июля 1970 г.

Президент США обязан ежегодно направлять Конгрессу доклад о качестве

окружающей среды, который должен содержать:

♦ описание качества и состояния основных естественных, искусственных или

видоизмененных объектов окружающей среды, принадлежащих стране,

включая, в частности, атмосферный воздух, воды – морские, устьевые и

пресные, а также ландшафтные элементы, в частности леса, увлажненные и

неувлажненные земли, ранчо, городской, пригородный и сельский

ландшафты;

♦ имеющиеся, а также предполагаемые изменения в отношении качества,

управления и пользования такими объектами окружающей среды, а равно

последствия этих изменений, способные повлиять на социальные,

экономические и иные потребности страны;

♦ соответствие имеющихся в распоряжении природных ресурсов потребностям

населения и национальной экономики в связи с ожидаемым ростом

населения;

♦ обзор программ и мероприятий (включая мероприятия регламентирующего

характера), осуществляемых Федеральным правительством, правительствами

штатов и местными властями, а также неправительственными организациями

и частными лицами, особенно затрагивающих окружающую среду и ее

охрану, разработку и использование природных ресурсов;

♦ программу устранения недостатков в содержании осуществляемых программ

и мероприятий наряду с рекомендациями для законодателей.

При исполнительном аппарате Президента США учреждается Совет по

качеству окружающей среды. Совет состоит из трех членов, назначаемых по

усмотрению Президента по рекомендации и с согласия сената. Один из членов

Совета назначается Президентом в качестве председателя. Члены Совета

назначаются из числа лиц, которые по образованию, опыту и знаниям обладают

исключительно высокой квалификацией в области анализа и оценки тенденций в

изменениях, происходящих в окружающей среде, а также всех видов связанной с

этими изменениями информации; данные лица должны быть способны оценивать

осуществляемые Федеральным правительством программы и мероприятия,

касающиеся экологических задач и политики в области охраны окружающей

среды, осознавать и принимать во внимание в своей деятельности научные,

экономические, социальные, эстетические и культурные потребности страны, а

также формулировать и предлагать мероприятия общенационального масштаба в

целях достижения более высокого качества окружающей среды.

Совет вправе нанимать таких специалистов и служащих, которые

необходимы для выполнения функций, возложенных на него положениями

данного акта. Кроме того, Совет вправе нанимать, устанавливая им

вознаграждение, экспертов и консультантов, необходимых для осуществления

своих функций. Совет может привлекать к работе на добровольной и

безвозмездной основе лиц, если этого требуют цели, преследуемые Советом.