Балашенко С.А. Государственное управление в области охраны окружающей среды

Подождите немного. Документ загружается.

В настоящее время в Республике Беларусь в рамках общей

концепции информатизации разрабатывается комплекс мер, которые

направлены на:

♦

определение иерархической модели единого национального

информационного ресурса, программы его развития и эффективного

использования;

♦ создание целостной организационной структуры управления национальным

информационным ресурсом и единой информационной сети, объединяющей

разрозненные ныне ведомственные и региональные сети и обеспечивающей

оперативное получение информации всеми категориями пользователей в

соответствии с их запросами и с учетом требований ее защиты от

несанкционированного доступа;

♦ организацию развитой системы оперативного мониторинга состояния

социально-экономической и экологической ситуации в стране.

Для реализации поставленных целей в соответствии с Указом Президента

Республики Беларусь от 5 февраля 1997 г. "О президентских программах"

предусматривается подготовка специальной подпрограммы Разработка концепции

управления национальным информационным ресурсом, в которой в числе

первоочередных задач считается необходимым предусмотреть:

♦ определение требований к объему, качеству, способам предоставления и

передачи информационных потоков, поступающих в государственную систему

управления, отработка ориентированной на цели государственного управления

системы интегрированных показателей, характеризующих различные аспекты

развития социально-экономических и экологических процессов в стране,

внедрение единых принципов логической, информационной и технической их

интеграции;

♦ выработку единой государственной политики по сертификации средств и

систем в сфере информатизации;

♦ разработку и согласование государственного плана развития национального

информационного ресурса, ориентированного на удовлетворение

информационных потребностей широкого круга пользователей;

♦ подготовку схемы управления доступом к информационным ресурсам и

защиты информации с учетом требований национальной безопасности;

♦ координацию политики в области информатизации с Россией, а также с

другими странами ближнего зарубежья, сотрудничества с ними в рамках

единого информационного пространства СНГ;

♦ взаимодействие с международными информационными системами,

интеграцию в мировое информационное пространство;

♦ обеспечение широкого доступа к информационным ресурсам международных

компьютерных сетей;

♦ создание национальной сети сбора и распространения информации,

обслуживающей широкий круг пользователей на основе применения

современных средств связи и каналов передачи данных;

♦ объединение ведомственных и региональных компьютерных сетей в единую

общегосударственную компьютерную систему.

Мобилизация информационных ресурсов на обеспечение устойчивого

развития страны требует формирования современных коммуникаций,

совершенствования программных и технических средств, обслуживающих

распределенную систему сбора, передачи и доступа к информации, развития

комплекса наукоемких информационных отраслей и производств [238].

1.3. Правовой механизм управления в области

охраны окружающей среды

В современной юридической литературе предлагаются различные

определения понятия управления использованием, воспроизводством,

охраной отдельных природных ресурсов, но вместе с тем недостаточно

детально разработан правовой механизм управления окружающей средой [97,

109, 177, 482].

Главным объектом государственного управления всегда является

деятельность ("распоряжение вещами"), которая осуществляется людьми, т.е., в

конечном счете, управление "вещами" – это всегда управление людьми [97, с. 34].

Представляется, что объект управления в области охраны окружающей

среды охватывает комплекс организационных отношений, складывающихся в

процессе рационального использования природных ресурсов, улучшения

качества и состояния природных объектов, наиболее полного и эффективного

использования защитных, санитарно-гигиенических и других свойств природы,

правильного, обоснованного размещения по предприятиям объемов производства,

производства продукции побочного пользования.

Мы полагаем, что понятие "управление в области охраны окружающей

среды" не совпадает с понятием "управление отраслью". Содержание

государственного управления в области использования отдельных природных

ресурсов как отраслью экономики не полностью охватывает государственное

управление в области природопользования и охраны окружающей среды.

Природопользование – это производственный процесс, а государственное

управление в области охраны окружающей среды – деятельность уполномоченных

органов по организации рационального использования и воспроизводства

природных ресурсов и охраны окружающей среды.

Нам представляется, что "управление отраслью" – понятие более узкое,

нежели понятие "управления в области охраны окружающей среды" как по

управляемому объекту (т.е. его территории), так и по компетенции, объему

выполняемых функций. Эти разграничения еще более усилятся с приватизацией

природных объектов [495, с. 59].

А.Б. Бронина, О.И. Крассов под управлением понимают исполнительно-

распорядительную деятельность государственных органов, к основным

принципам которой, в частности, они относят:

♦ признание общегосударственного экологического, экономического и

социального значения природных ресурсов;

♦ четкое разделение функций распоряжения и функций их хозяйственного

использования;

♦ непрерывное, неистощающее и рациональное использование природных

ресурсов на основе создания постоянно действующих комплексных

предприятий;

♦ эффективное сочетание отраслевых и территориальных форм управления в

обеспечении рачительного использования природных богатств;

♦ ведущая роль экономических методов и форм в управлении, широкое

применение аренды и платности;

♦ дифференцированный подход к организации управления различными

природными объектами [53, с. 44–45].

Анализ изложенных взглядов показывает, что управление окружающей

средой может рассматриваться в узком и широком смысле и характеризуется

следующими чертами:

во-первых, управление – это деятельность государственных органов

исполнительно-распорядительного характера;

во-вторых, управление – это деятельность не только подзаконная,

направленная на практическое исполнение законов, но в широком смысле это и

нормотворческая деятельность;

в-третьих, это деятельность по регулированию специфических отношений, т.е.

отношений в области использования, воспроизводства природных ресурсов и

охраны окружающей среды;

в-четвертых, деятельность специально выделенных органов.

А.Н. Крамник рассматривает государственное управление как отдельный

вид деятельности, направленный на реализацию единой государственной власти.

"Государственное управление – это, прежде всего, исполнительная деятельность,

основное направление которой – исполнение, проведение в жизнь законов и

подзаконных нормативных актов. Одним из существенных признаков

государственного управления является его подзаконный, вторичный характер, по

сравнению с законодательной деятельностью" [182, с. 84]. Мы же, с учетом ранее

изложенных положений, считаем необходимым расширить это понятие и

рассматривать государственное управление в области охраны окружающей

среды не только как подзаконную, исполнительно-распорядительную

деятельность, но и как нормотворческую и правоприменительную

деятельность. В литературе это понятие иногда определяется как

"государственное регулирование", "правовое регулирование" [31, 71, 86, 139].

Исходя из этого, можно дать следующее определение: государственное

управление в области охраны окружающей среды – это деятельность государства

по организации рационального использования, воспроизводства природных

ресурсов и охраны окружающей среды, а также по обеспечению режима

законности в данных отношениях и конституционных гарантий прав граждан на

благоприятную окружающую среду. Оно является составной частью социального

управления, его объектом выступают отношения по совершенствованию

использования, воспроизводства природных ресурсов и охраны окружающей

среды.

На государство и его органы возлагаются обязанности:

♦ осуществлять меры по постепенному сокращению с последующей полной

ликвидацией поступления в природную среду опасных для здоровья человека

веществ;

♦ обеспечивать экологически обоснованное размещение и дальнейшее

развитие производительных сил в республике;

♦ осуществлять систему слежения за показателями здоровья населения с

выявлением негативно влияющих факторов окружающей среды;

♦ создавать и развивать на территории республики заповедники, заказники,

памятники природы, национальные парки в целях обеспечения охраны

природной среды и защиты исторических и культурных ценностей;

♦ добиваться рационального природопользования в республике, способного

обеспечить экологическую стабильность.

Для этого требуется качественно новый уровень управления, экологизации

экономики, переход к новой ступени материальной культуры, совместимой и

сбалансированной с природно-ресурсным потенциалом. Должны быть

предусмотрены комплексные меры по защите атмосферы, охране и

рациональному использованию земельных, лесных, минерально-сырьевых,

водных ресурсов, по содействию устойчивому ведению агропромышленного

комплекса и развитию сельских районов, по сохранению биологического

разнообразия, экологически безопасных биотехнологий и грамотному

применению токсичных химических веществ, а также удалению опасных, твердых

и радиоактивных отходов, по обеспечению безопасного функционирования

оборонных объектов, согласованию национального природоохранного

законодательства с международными правовыми актами.

Управление окружающей средой является составной частью социального

управления. Его объектом выступают отношения по совершенствованию

природопользования, сохранению и восстановлению баланса окружающей среды.

Правовая категория управление окружающей средой включает три важных

аспекта: управление в области использования природных ресурсов,

восстановление возобновляемых природных ресурсов и объектов и сохранение

среды обитания. Управление – ничто иное как система или механизм

организации жизнедеятельности общества посредством осуществления и

функционирования ветвей властей и создаваемых ими государственных органов.

Традиционно механизм управления в области охраны окружающей среды

включает методы, формы, функции управления и систему органов.

В качестве основного элемента системы управления окружающей средой

следует рассматривать республиканские и местные органы государственного

управления. В управлении таким важным и специфическим объектом, как

окружающая среда, сложна и система государственных органов. Одни из них

выполняют роль центров в системе иных органов, другие находятся в различных

отношениях с органами центра. Функции и права таких органов определяют их

связи и отношения между собой, степень ответственности каждого за

обеспечение рационального использования, восстановления и охраны

окружающей среды. Отсюда вытекает важность вопроса выработки адекватной

и сбалансированной структуры органов. Организационная и правовая модели в

каждом конкретном случае должны отражать степень участия всех структур в

управлении, их связи с центром и механизм их взаимодействия.

Система органов управления окружающей средой строится в соответствии

с задачами и функциями, которые охватывают такие направления, как учет

природных объектов, изучение антропогенных воздействий на окружающую

среду, планирование и научное прогнозирование в области использования,

воспроизводства и охраны природных объектов и ресурсов, осуществление

контроля, надзора и мониторинга окружающей среды, обеспечение

экономической эффективности производства, связанного с природопользованием.

Система органов управления закреплена в законодательных актах. Как

определенная упорядоченная целостность управление в рассматриваемой области

представляет собой специфическую систему. Задача управления как определенной

системы состоит не только в ее самосохранении, а, главным образом, в создании и

осуществлении достаточно сильных и объективно необходимых управляющих

воздействий на общественные отношения и связи.

Анализируя изложенное, приходим к выводу, что система органов

управления окружающей средой представляет собой совокупность

организационных форм (организаций, учреждений, органов), однородных по

своим задачам, наделенных конкретной компетенцией, имеющих определенное

место и связи в политической системе, направляющих усилия на осуществление

своих основных управленческих функций.

С правовой точки зрения субъектами управления также являются орган,

подразделение органа, служащий, трудовой коллектив, общественная организация

или ее орган, включенные в силу закона или иного нормативного акта в

определенную систему, подсистему управления и наделенные специальной

компетенцией, необходимыми ресурсами, осуществляющие целенаправленную

деятельность по выполнению задач данной системы, подсистемы.

Каждая структура должна обеспечивать решение задач, взятых конкретно,

в связи с целями и характером определенного объекта управления. Она

представлена не только составом подразделений и служащих, обладающих

определенной компетенцией, но и материальными, информационными,

техническими и прочими ресурсами, а также технологическим и организационным

механизмом, который обеспечивает реализацию процесса управления [29, с. 52–

54].

А.Д. Шаркаускене правомерно считает, что система органов

государственного управления в данной области объединяет разнообразные органы

управления, для которых общим является то, что они осуществляют однородный

вид деятельности – государственное управление в области использования

природных ресурсов и охраны окружающей среды [495, с. 58].

Практически все преобразования в управлении природопользованием и

охраной окружающей среды неразрывно связаны с изменением структуры

органов, их компетенции и взаимосвязи в цепи с другими элементами. В качестве

основного элемента системы управления рассматривается орган управления,

наделенный определенной компетенцией. При определении компетенции органа

управления природопользованием и охраной окружающей среды важным

моментом является достижение необходимого соответствия между функциями и

полномочиями. Во-первых, содержание полномочий в полной мере должно

вытекать и обуславливаться содержанием функций соответствующего органа

управления. Во-вторых, объем полномочий должен соответствовать объему

осуществляемых функций, эффективно обеспечивать реализацию всех

функций относительно каждого объекта управления. При этом распределение

компетенции между различными органами должно определяться

функциональными назначениями и характером выполняемых задач.

В соответствии с компетенцией происходит классификация органов

управления в области охраны окружающей среды. Выделяют органы общей,

межведомственной, специальной и отраслевой компетенции.

Органы общей компетенции – наряду с управлением в области

использования и охраны природных ресурсов – осуществляют также

управление многими другими видами деятельности и отраслями народного

хозяйства.

Органы управления межведомственной компетенции осуществляют

определенные мероприятия, виды природоохранительной деятельности по всем

природным объектам, независимо от их ведомственной и иной принадлежности.

Характерной чертой органов специальной компетенции является

выполнение возлагаемых на них функций управления природопользованием,

воспроизводством, охраной и защитой одного или нескольких природных

объектов. К ним относятся министерства, сочетающие полномочия органов

экологического управления с управлением эксплуатацией природных ресурсов,

а также государственные органы, занятые исключительно

ресурсопользованием.

В литературе мы можем встретить также более простую и доступную

классификацию органов управления – на органы общей и специальной

компетенции [47, с. 15].

Выполнение намеченных экологических преобразований и мероприятий

требует приведения в действие системы правовых, экономических и других

рычагов, обеспечивающих эффективное управление природопользованием. В этой

связи необходимо завершить формирование единой системы органов

государственного управления охраной природы.

Проблема компетенции органов управления и самоуправления

чрезвычайно сложна и носит комплексный характер. Важнейшим аспектом этой

проблемы является вопрос о четкой регламентации прав и обязанностей органов,

имеющий особое значение для осуществления ими своих функций.

Д.М. Демичев [113], исследуя работы С.С. Алексеева [11], Ю.Н.

Тодыки [465], К.Ф. Шеремета [499, 500] и других авторов делает заключение,

что в юридической литературе понятие "компетенция" трактуется

неоднозначно.

Органы управления охраной окружающей среды имеют ряд специфических

черт и характеристик. Внутренняя структура, устройство органов управления

определяются спецификой их работы, теми конкретными задачами, которые на

них возложены. Под структурой обычно понимают совокупность их

подразделений, схему распределения функций и полномочий, возложенных на

тот или иной орган управления, систему взаимоотношений этих подразделений.

Структура органов во многом зависит от их места в системе органов

государственного управления, объема и содержания компетенции [16, 154].

При едином методологическом подходе к анализу этой проблемы авторы

делают выводы, которые далеко не во всем совпадают. Так, А.Л. Недавний

утверждает, что компетенция органа государственного управления представляет

собой установленный законом круг его прав и обязанностей в определенной

области работы и на определенной территории [247, с.11].

Компетенция органа государства есть круг вопросов его ведения и

совокупность полномочий, взятых вместе. Исследуя этот вопрос, Б.М. Лазарев

[198, с. 101] определил компетенцию как систему полномочий органа

государственного управления по осуществлению государственной власти.

Проведя анализ по указанному вопросу, В.Г. Атаманчук приходит к

следующему выводу: "Компетенция органов государственного управления

определяется как юридическое выражение совокупности функций и полномочий

органа в соответствующей сфере общественной жизни. В функциях органа

государственного управления отражаются содержание воздействия, характер

взаимосвязи между ним и управляемыми объектами, в полномочиях юридически

закрепленные методы государственного управления и правовые формы

осуществления управленческой деятельности" [16, 121].

Анализируя высказанные суждения, можно сделать следующий вывод:

компетенция органа управления в области охраны окружающей среды

представляет собой совокупность установленных законодательством его прав и

обязанностей, функций и полномочий в области использования, воспроизводства,

защиты и охраны лесов на определенной территории.

Правовая регламентация компетенции органов государственного

управления Республики Беларусь потребовала совершенствования,

исчерпывающего и четкого формулирования основных задач, что должно явиться

гарантией надлежащего руководства в области охраны окружающей среды.

Распределение компетенции между различными органами необходимо проводить

с учетом назначения и характера выполняемых ими функций.

Управление природопользованием и охраной окружающей среды означает

выполнение целого комплекса специфических функций, связанных с

экологическими отношениями. Среди ученых-экологов встречаются в некоторой

степени близкие, по их пониманию, взгляды на содержание, виды и тенденции

развития функций управления природопользованием и охраной окружающей

среды. Они позволяют рассматривать функции управления природопользованием

и охраной окружающей среды как наиболее характерные, специфические по

содержанию обособленные виды деятельности, воздействующие на экологические

отношения и связи, составляющие единый хозяйственный механизм [19, с. 207; 97,

с. 40]. Все функции управления природопользованием и охраной окружающей

среды можно подразделить на общие функции управления природопользованием

и охраной окружающей среды и функции отдельных отраслей, органов и звеньев

этой системы. Такое разграничение во многом носит условный характер, ибо

между этими функциями самая тесная взаимосвязь: общие функции проявляются

не иначе как через функции отдельных органов. Каждая функция характеризуется

однородными действиями компетентных органов. Своеобразие природных

объектов предопределяет специфичность функций. А их общность, обусловленная

принадлежностью к единой системе природы, приводит к тому, что многие из

этих функций являются общими для земельного, горного, водного и лесного права

[128, с. 127]. Среди общих функций управления в области охраны окружающей

среды можно назвать следующие:

♦ учет природных объектов и ведение природных кадастров;

♦ экологический контроль и экспертиза;

♦ осуществление мониторинга окружающей среды;

♦ планирование природопользования, воспроизводства и охраны природных

ресурсов;

♦ установление экологических ограничений;

♦ распределение и перераспределение природных ресурсов между

природопользователями.

В настоящее время система органов управления в области охраны

окружающей среды объединяет разнообразные органы, общим для которых

является осуществление однородного вида деятельности – управления в области

использования, воспроизводства природных ресурсов и охраны окружающей

среды. И, разумеется, в разных странах различна и система органов управления.

В Национальной стратегии устойчивого развития указывается, что

ориентация деятельности государственных институтов на обеспечение

устойчивого развития возможна лишь при условии проведения

целенаправленной последовательной государственной политики по

преодолению традиционного узковедомственного подхода органов управления,

переходу на комплексное решение проблем по новым критериям

эффективности, по изменению нынешних стереотипов мышления,

пренебрегающих возможностями биосферы и порождающих безответственное

отношение граждан и юридических лиц к окружающей среде, к обеспечению

экологической безопасности. Этот переход требует скоординированных

действий всех институтов общества. Основными целями политических,

экономических, социальных и экологических институтов государства в

обеспечении устойчивого развития являются:

♦ обеспечение стабилизации экологической ситуации, а затем и коренного

улучшения состояния окружающей среды за счет экологизации

экономической деятельности в рамках институциональных и структурных

преобразований, позволяющих обеспечить становление новой модели

хозяйствования и широкое распространение экологически ориентированных

методов управления;

♦ введение хозяйственной деятельности в пределы емкости экосистемы на

основе массового внедрения энерго и ресурсосберегающих технологий,

целенаправленных изменений структуры экономики, структуры личного и

общественного потребления;

♦ устранение барьеров на пути прогрессивных изменений, связанных с

преодолением неэффективности бюрократического аппарата,

административных препонов, неоправданного контроля и недостаточно

полного учета рыночных условий;

♦ обеспечение гласности в управлении и принятии решений.

Формирование новой экономической системы основано на новых

отношениях собственности, которая выступает в разнообразных формах,

необходимых для развития государственных, кооперативных, фермерских

хозяйств [56, с. 6–18].

С переходом к рыночным отношениям несравнимо возрастает роль

правового регулирования экологических отношений. По оценкам специалистов

Министерства экономики Республики Беларусь, в ближайшей перспективе

возникает реальная опасность ухудшения экологической ситуации из-за

отсутствия законодательно закрепленных разграничений полномочий

исполнительных органов, что ведет к их безответственным действиям в

распоряжении природными ресурсами [510].

Управление в области охраны окружающей среды мы рассматриваем как

самостоятельный и специфический институт права, который в различной степени

входит или тесно соприкасается с другими отраслями, но в то же время

неразрывно связан с определением субъекта права собственности на природные

ресурсы и в особенности на землю и леса [144, с. 24].

Использование природных ресурсов в период интенсификации экономики,

переход к рыночным отношениям, развитие частной собственности, применение

новых форм хозяйствования, аренды, конкуренция создадут условия, как для

положительных, так и для отрицательных последствий, которые необходимо

предвидеть.

Если не предусмотреть механизм защиты, то новые отношения могут

привести к еще более хищническому использованию природных ресурсов. В

истории есть печальный опыт приватизации лесов. "После образования единого

государства лесное хозяйство Италии пришло в катастрофическое положение:

большие лесные угодья церковных ведомств, экспроприированные государством и

проданные затем частным лицам, были подвергнуты нерациональной рубке в

целях немедленного получения дохода. Растущие цены на лес, пользовавшийся

большим спросом в связи с развитием промышленности и торговли, оказывали

давление на совладельцев, которые вырубали леса" [106, с. 140].

Отношения, связанные с собственностью на природные объекты и ресурсы,

являются базисом правового механизма управления в области охраны

окружающей среды.

И на протяжении последних десяти лет в странах СНГ вопросы, связанные

с собственностью на землю и другие природные ресурсы, наиболее

дискуссионные и принципиальные. Эти споры обусловлены различным

пониманием социальной справедливости построения общества, использования

результатов возделывания земельных, лесных и других ресурсов. В Беларуси

большинство населения высказывает убеждение, что государственная

собственность на земельные и лесные ресурсы является базисом обеспечения

равных возможностей и основных социальных гарантий [450, с. 138].