Бахрах Д.Н. Административное право

Подождите немного. Документ загружается.

§ К). Управление государственной службой 147

В государственном органе для регулярной работы с кадрами создается кадровое структурное

подразделение, а в органах, штатная численность которых невелика, эта работа возлагается на определенное

лицо. Руководит же всей кадровой деятельностью лицо, возглавляющее орган государственной власти. Под

его руководством кадровая служба:

— обеспечивает проведение конкурсов на замещение вакантных государственных должностей,

аттестаций, прохождение государственными служащими испытания при замещении должностей;

— оформляет решения государственных органов, связанные с прохождением служащими

государственной службы, ведет личные дела, вносит необходимые записи в их трудовые книжки;

— консультирует государственных служащих по вопросам их правового положения, соблюдения

ограничений, связанных с государственной службой;

— анализирует уровень профессиональной подготовки государственных служащих, организует

переподготовку (переквалификацию) и повышение квалификации государственных служащих.

В Республике Татарстан, например, для управления республиканской службой создан Департамент по

делам государственных служащих при Президенте Татарской республики, в Свердловской области с этой

целью организовано Управление государственной службы. Подобные органы имеются и в других субъектах

Федерации. Хотя называются они по-разному, в общем их задачи совпадают. Они:

1) анализируют эффективность государственной службы республики, области, края, округа:

2) координируют работу кадровых служб государственных органов субъекта Федерации;

3) координируют и осуществляют методическое руководство профессиональной подготовкой,

переподготовкой, повышением квалификации и стажировкой государственных служащих субъекта

Федерации и т. д.

В рамках Российской Федерации координация работы с кадрами государственных служащих поручена

Совету по вопросам государственной службы при Президенте Российской Федерации. Совет состоит из

равного числа представителей Президента, палат Федерального Собрания, правительства, высших органов

судебной власти Российской Федерации'.

' СЗ РФ. 1995. № 46. Ст. 4518.

148 Глава 6. Государственная служба

Совет:

— анализирует состояние и эффективность государственной службы в органах государственной власти;

— координирует разработку проектов нормативных актов по вопросам ее организации;

— организует работу по формированию конкурсных комиссий, проведению аттестаций и

государственных квалификационных экзаменов, информирует граждан о проведении конкурсов на

замещение вакантных государственных должностей;

— координирует методическую работу органов по вопросам государственной службы и кадровых

служб государственных органов;

— разрабатывает предложения по формированию Реестра государственных должностей в Российской

Федерации и внесению в него изменений, ведет его;

— осуществляет методическое руководство профессиональной подготовкой, переподготовкой

(переквалификацией) и повышением квалификации государственных служащих, а также формирование

резерва на выдвижение на вышестоящие государственные должности.

Подготовительная, аналитическая, методическая работа с кадрами федеральных государственных

органов возложена на Главное управление Президента Российской Федерации по вопросам государственной

службы и кадров', которое является структурным подразделением Администрации Президента РФ.

Основными функциями Главного управления являются: — обеспечение деятельности Президента

Российской Федерации по определению им основных направлений государственной кадровой политики и

развития государственной службы;

— обеспечение деятельности Президента Российской Федерации по решению им кадровых вопросов,

относящихся к его ведению;

— обеспечение деятельности Совета по вопросам государственной службы при Президенте Российской

Федерации и Совета по кадровой политике при Президенте Российской Федерации в соответствии с

положениями об этих советах;

— обеспечение в Администрации Президента Российской Федерации контроля за соблюдением

законодательства Российской Федерации о государственной службе и государственной тайне;

' Российская газета. 1996. 20 марта.

§ 10. Управление государственной службой 149

— обеспечение единой организационной политики в Администрации Президента Российской

Федерации;

— кадровое обеспечение Администрации Президента Российской Федерации.

Учитывая опыт зарубежных стран, полезно было бы создать при Федеральном совете по вопросам

государственной службы и соответствующих органах субъектов Федерации специальные палаты (комиссии)

по рассмотрению трудовых споров государственных служащих с их руководителями.

Важную роль в системе государственной службы призвана сыграть система Российской и

региональных академий государственной службы. Основные направления их деятельности:

— разработка предложений по государственной кадровой политике;

— подготовка рекомендаций по ее формированию и правовому обеспечению;

— организация и проведение научных фундаментальных и прикладных исследований в области

государственной службы, ее информационно-аналитическое обеспечение;

— обучение, подготовка, переподготовка и повышение квалификации государственных служащих, а

также резерва для их замещения;

— научное и организационное сопровождение международных программ и проектов в области

государственной службы.

С целью реализации единой государственной кадровой политики по удовлетворению потребностей

органов государственной власти в переподготовке и повышении квалификации государственных кадров

Президент РФ издал 7 февраля 1995 г. специальный указ', в котором предусмотрено, что переподготовка и

повышение квалификации федеральных государственных служащих осуществляется на основе

государственного заказа за счет бюджетных средств. Для аппарата федеральных органов исполнительной

власти такой заказ формирует и исполняет Правительство РФ, для Администрации Президента —

руководитель Администрации Президента.

' СЗ РФ. 1995. № 7. Ст. 513.

Глава 7. Формы деятельности исполнительной власти

§ 1. Виды форм деятельности исполнительной власти

Все явления окружающего нас мира имеют форму и содержание, которые взаимосвязаны, активно

влияют друг на друга. Содержание — это совокупность элементов, процессов, связей, отношений,

образующих данный феномен, а форма — способ существования, внешнее проявление, структура

содержания.

Общепризнано существование у каждого объекта внутренней и внешней форм. Последняя — это

внешняя граница, внешний образ объекта, она выражает и обеспечивает его связь с другими явлениями. Под

внутренней формой понимается способ связи элементов целого, его структура. Форма таких сложных

систем, как государство, право, исполнительная власть, сама очень сложна, у нее много сторон, своя

структура.

Правильное понимание проблемы формы управления (исполнительной власти) способствует более

глубокому проникновению в ее содержание. Еще больше его практическая ценность, так как эффективность

управления в немалой степени зависит от правильного использования всего арсенала форм деятельности.

Умелое сочетание различных элементов формы способствует лучшей организации административной

власти, совершенствованию ее связей с внешней средой.

Содержание деятельности исполнительной власти составляют выполняемые ею управленческие

функции. А понятие ее формы многоаспектно, она имеет много форм. Организационной формой

административной власти является аппарат, государственная администрация юридически в основном

оформлена административным правом.

В административно-правовой науке под формами управления чаще всего понимаются «виды действий

органов управления с точки зрения их внешнего выражения»', «внешнее практическое выражение

конкретных действий, совершаемых органами государственного управления...»^ В общем с таким мнением

можно согласиться, если признать его одним из возможных подходов к анализу формы функционирования

исполнительной власти и если иметь в виду деятельность всех субъектов публичного управле-

' Советское административное право. Учебник для вузов. М., 1990. С. 150 (автор главы М. И.

Пискотин).

" Советское административное право. Учебник для вузов. М., 1985. С. 174 (автор главы Ю. М. Козлов).

§ 1. Виды форм деятельности исполнительной власти 151

ния. Фактически здесь речь идет о различении исполнительно-распорядительной деятельности по ее

конечному результату или, иными словами, ее правовым последствиям.

При таком подходе различают правовые и неправовые формы осуществления исполнительной власти.

Правовой считается деятельность, которая непосредственно влечет определенные правовые последствия и

осуществляется на основе довольно полного юридического оформления. Среди правовых форм выделяются:

1) принятие правовых актов (решений); 2) заключение договоров; 3) совершение иных юридически

значимых действий.

Для достижения стоящих перед ними задач субъекты исполнительной власти издают огромное число

правовых актов. С их помощью устанавливаются новые юридические нормы, изменяются или отменяются

старые (правотворческая деятельность), формируются новые правоотношения, изменяются, прекращаются

ранее действовавшие (правоприменительная деятельность).

С каждым годом расширяется договорная практика субъектов исполнительной власти. Если в прошлом

они в основном были стороной в трудовых отношениях (коллективных, трудовых договорах), то теперь они

заключают много административных договоров (соглашения между разными субъектами управления, кон-

тракты о службе в милиции, вооруженных силах и т. д.). И хотя при вступлении в гражданско-правовые

сделки они выступают в другом качестве, действуют как юридические лица, их участие в гражданско-

правовых договорах можно рассматривать как вспомогательную деятельность, способствующую

выполнению их основной — управленческой — функции. Велика роль исполнительной власти в подготовке,

а часто и в заключении государственно-правовых договоров между субъектами Федерации,

межгосударственных и иных международных договоров.

Неправовыми формами деятельности исполнительной власти считаются организационные действия и

материально-технические операции. Они тоже осуществляются в рамках действующего законодательства,

но часто такая деятельность правом регламентируется лишь в общем. Главная же их особенность состоит в

том, что эти действия непосредственно юридических последствий не влекут.

Чаще всего встречаются такие организационные действия, как проведение совещаний, обсуждений,

проверок, распространение передового опыта, разработка прогнозов, программ, методических

рекомендаций, осуществление бухгалтерского и статистического учета, организация демонстраций, пресс-

конференций, встреч с трудовыми коллективами, представителями общественных объединений.

152 Глава 7. Формы деятельности исполнительной власти

Выполнение материально-технических операций связано с делопроизводством (регистрация,

оформление, размножение, рассылка документов), обработкой информации (подсчеты, подготовка данных

для машинной обработки), разнообразными измерениями. К материально-техническим относятся и действия

работников милиции, доставляющих в медицинские учреждения лиц, нуждающихся в неотложной помощи,

исполняющих постановления об административном аресте (охрана, организация питания и др.).

Необходимо подчеркнуть, что эффективность функционирования исполнительной власти в немалой

степени зависит от умелого сочетания разных форм деятельности. Одностороннее увлечение изданием

правовых актов, не подкрепленное организационными, материально-техническими действиями, может

создать ситуацию, которая в народе называется «контора пишет». Руководители, увлекающиеся

организационными действиями и недооценивающие роль правовых средств, тоже могут не решить стоящих

перед ними задач, не получить желаемых результатов, стать «обе-щалкиными».

Известно, что правосудие всегда осуществляется в процессуальной форме, которая является ее

атрибутивным признаком. А исполнительная власть, управление может иметь процессуальную форму, а

может и не иметь. Соответственно можно различать процессуальную и непроцессуальную формы

осуществления власти.

Юридический процесс можно понимать как властную деятельность уполномоченных субъектов,

направленную на решение конкретных юридических дел и достаточно полно урегулированную

процессуальными нормами. Раскрывая это понятие, необходимо выделить основные признаки

юридического процесса.

Во-первых, это деятельность, в которой реализуются властные полномочия. В соответствующих

отношениях участвуют и граждане, и организации, но лидирующая роль принадлежит носителям публичной

власти. Властность отличает процесс от разнообразных процедур (заключение договоров, организация

пресс-конференций, регистрации и т. д.).

Во-вторых, результатом процессуальной деятельности является решение юридических дел (принятие

нормативного акта, прием в гражданство, применение санкции и т. д.). Поэтому она оформляется

официальными документами как промежуточными, так и итоговыми.

В-третьих, она с большей или меньшей степенью детальности регламентируется процессуальными

нормами, которые определяют участников процесса, их права и обязанности, подведомственность,

§ 2. Административный процесс 153

последовательность и сроки совершения действий, правила оформления документов, принятия,

обжалования, исполнения решений.

К сожалению, реализация властных полномочий не всегда регулируется достаточно полно и четко. В

этом отношении предстоит проделать большую работу, ибо развитость процессуальной формы —

необходимое условие и показатель состояния демократии и законности в стране, в отдельных сферах

государственной жизни.

Процессуальная форма — это юридическая конструкция, которая закрепляет целесообразные способы

реализации властных полномочий, решения юридических дел. А процессуальной можно назвать

деятельность, осуществляемую в процессуальной форме, соответствующую всем названным выше

признакам.

Исполнительная власть сама непосредственно и полностью осуществляет административно-

процессуальную деятельность, ей принадлежит важная роль в законодательном, избирательном, бюджетном

процессах, как правило, она начинает уголовные дела и исполняет приговоры судов, она же нередко

участвует в гражданском и других правоприменительных процессах. Исполнительная власть участвует во

всех существующих юридических процессах, она осуществляет большую и разнообразную процессуальную

деятельность.

Полезно поделить всю исполнительно-распорядительную деятельность еще по одному критерию,

связанному с формой. Этот критерий — гласность, открытость. В основном исполнительная власть

действует гласно, информация о ее осуществлении доступна. Но существуют и негласные формы

деятельности, информация о последних секретна. Это, например, оперативно-розыскная, разведывательная,

и частично внешне-экономическая деятельность.

§ 2. Административный процесс

Что такое процесс? Это известная совокупность действий, событий, приводящих к определенному

результату, итогу. Иными словами, здесь есть динамика, неоднократность, результат. В зависимости от

форм движения материи различают процессы физические, химические, биологические, социальные.

Юридические процессы являются разновидностью социальных. Их отличают следующие особенности:

1) это сознательная, целенаправленная деятельность;

2) она связана с реализацией властных полномочий субъектами публичной власти;

3) она запрограммирована на достижение определенных юридических результатов, направлена на

решение юридических дел;

154 Глава 7. Формы деятельности исполнительной власти

4) промежуточные и окончательные итоги процесса закрепляются в официальных документах;

5) полная (или в основном) регламентация деятельности юридическими процессуальными нормами.

Административный процесс стоит в одном ряду с такими юридическими процессами, как уголовный,

гражданский, законодательный, бюджетный. Если, с одной стороны, он является видом юридического

процесса и обладает всеми свойственными последнему признаками, то с другой — это вид управленческой

(исполнительной) деятельности, которому присущи следующие особенности:

1) он представляет собою разновидность властной деятельности субъектов исполнительной власти.

Таковыми являются и судьи (когда они рассматривают дела об административных проступках), и

прокуроры;

2) он направлен на решение определенных управленческих дел, достижение юридических результатов;

3) он урегулирован нормами административного права. Особенность административного права как

отрасли состоит в том, что в ней сосуществуют материальные и процессуальные нормы. Благодаря

последним управленческие процедуры, реализация исполнительной власти приобретают большую

определенность, научность, унифицируются, становятся более демократичными. Иными словами,

процессуальное регламентирование способствует повышению эффективности властной деятельности.

Государственной администрации приходится использовать властные полномочия при решении самых

разнообразных дел. В зависимости от их содержания административный — самый большой из юридических

процессов — можно поделить на три части: 1) процесс административного правотворчества; 2)

правонадели-тельный (оперативно-распорядительный) процесс; 3) администра-тивно-юрисдикционный

процесс.

Конкретизируя содержание решаемых исполнительной властью дел, учитывая субъектов деятельности,

каждую из трех названных разновидностей административного процесса можно разбить на более мелкие

части — производства.

Административное производство, будучи составной частью административного процесса, отличается

от других административных производств, главным образом, содержанием решаемых дел, о чем прямо

говорится в его названии. Так, в правонаделительном административном процессе выделяются

производства:

1 ) по комплектованию личного состава (призыв на военную службу, прием в вузы и др.);

§ 2. Административный процесс 155

2) по приватизации государственного и муниципального имущества;

3) поощрительное;

4) распределительное;

5) разрешительное и др.

В административно-юрисдикционном процессе объединены производства:

1) по жалобам и заявлениям граждан;

2) по делам об административных правонарушениях граждан';

3) по применению мер административного пресечения (принудительного лечения и др.); 4)

дисциплинарное.

Деление административного процесса на производства детерминирует формирование институтов

административно-процессуального права. Можно назвать институты дисциплинарного, приватизационного

производства, производства по делам об административных правонарушениях граждан и др.

Единого акта, регламентирующего административный процесс, нет. Возможно, в будущем удастся

подготовить и принять административно-процессуальный кодекс, хотя разнообразие административных

производств делает эту задачу очень трудной. В настоящее время административный процесс регулируется

очень многими актами. Среди них мало чисто процессуальных источников, чаще всего в источниках

административного права одновременно содержатся и материальные, и процессуальные нормы (например, в

КоАП РСФСР, в Законе РФ «О воинской обязанности и военной службе», Таможенном кодексе РФ).

Для процессов характерна волнообразность, цикличность, стадийность. А юридические нормы четко

оформляют стадии процессуальной активности. Каждое юридическое дело проходит ряд стадий.

Стадии как совокупность действий различаются непосредственными целями и задачами (1); особым

кругом участников и спецификой их правового статуса (2); комплексом процессуальных действий (3);

кругом юридических фактов (4); правовыми результатами и их процессуальным оформлением (5).

Общими для административного процесса, а значит, и для любого из входящих в него производств

являются следующие стадии:

^ К сожалению, очень медленно формируется производство по делам об административных

нарушениях организаций.

156 Глава 7. Формы деятельности исполнительной власти

1) анализ ситуации (в разных производствах она может называться по-разному: административное

расследование, проверка жалобы, обсуждение правового акта и др.), в ходе которого собирается, изучается

информация о фактическом положении дел, о реальных фактах, о существующих проблемах. Эта

информация фиксируется на материальных носителях в виде протоколов, справок, схем, отчетов и т. п. и

кладется в основу управленческих решений;

2) принятие решения (приказа, постановления, инструкции), в котором фиксируется воля субъекта

власти. Решение — сознательно-волевой акт выбора одной из существующих возможностей. В нем

содержится императивная, новая информация, созданная субъектом власти. Будучи административным

актом оно, как правило, носит обязательный характер: обязывает, запрещает, уполномочивает, лишает,

прекращает;

3) исполнение решения. Решение — это, как правило, идеальная модель будущего, информация о том,

что должно быть. Большое значение имеет материализация предписаний, превращение их в реальные

действия, права, отношения, процессы, блага. В правотворческих процессах заключительной является

стадия обнародования акта, доведения его до сведения.

В ряде случаев признается целесообразным усложнение процедуры решения исполнительной властью

определенных категорий дел, установления дополнительных стадий. Так, ряд производств

(приватизационное, по жалобам и др.) дополнены стадиями возбуждения дела, в производстве по делам об

административных правонарушениях признана необходимой стадия пересмотра постановлений'.

В зависимости от сложности (а об этом, в частности, можно судить по числу установленных

законодательством стадий) производства можно поделить на ускоренные, обычные и усложненные.

В большинстве стадий нетрудно выделить этапы — совокупность действий, преследующих какую-то

внутристадийную промежуточную цель. Например, во второй стадии производства по делам об

административных правонарушениях — рассмотрении дела — есть такие этапы: подготовка к

рассмотрению дела, анализ имеющихся данных, принятие постановления, доведение постановления до

сведения правонарушителя, потерпевшего, организаций.

Таким образом, процесс, его производства имеют четырехуровневую структуру: действия — этапы —

стадии — производство (процесс).

' Стадия пересмотра (кассационного, апелляционного рассмотрения) — необходимая часть

юрисдикционного процесса.