Бахрах Д.Н. Административное право
Подождите немного. Документ загружается.
§ 7. Обязанности и права государственного служащего 127
в) обеспечивать соблюдение и защиту прав и законных интересов граждан;
г) исполнять приказы, распоряжения и указания вышестоящих в порядке подчиненности
руководителей, отданные в пределах их должностных полномочий, за исключением незаконных;
д) в пределах своих должностных обязанностей своевременно рассматривать обращения граждан и
общественных объединений, а также предприятий, учреждений и организаций, государственных органов и
органов местного самоуправления и принимать по ним решения;
е) соблюдать установленные в государственном органе правила внутреннего трудового распорядка,
должностные инструкции, порядок работы со служебной информацией;
ж) поддерживать уровень квалификации, достаточный для исполнения своих должностных
обязанностей;
з) хранить государственную и иную охраняемую законом тайну, а также не разглашать ставшие ему
известными в связи с исполнением должностных обязанностей сведения, затрагивающие частную жизнь,
честь и достоинство граждан.
Государственный служащий в случае сомнения в правомерности полученного им для исполнения
распоряжения обязан в письменной форме незамедлительно сообщить об этом своему непосредственному
руководителю, издавшему распоряжение, и вышестоящему руководителю. Если вышестоящий
руководитель, а в его отсутствие руководитель, издавший распоряжение, в письменной форме подтверждает
указанное распоряжение, служащий обязан его исполнить, за исключением случаев, когда его исполнение
является административно или уголовно наказуемым деянием.
Ответственность за исполнение государственным служащим неправомерного распоряжения несет
подтвердивший это распоряжение руководитель.
Общеслужебные ограничения — тоже обязанности. Это запреты совершать определенную
деятельность, они осуществляются путем бездействия. Главное же в них то, что они ограничивают
конституционные права граждан РФ (пассивное избирательное право, право заниматься
предпринимательской деятельностью, право на забастовку и т. д.). Такие ограничения необходимы для
обеспечения четкой работы государственных служащих, предотвращения злоупотреблений властью,
повышения доверия к ним граждан. А лишение служащих права быть депутатами обусловлено еще и
реализацией принципа разделения государственной власти.
128 Глава 6. Государственная служба
В соответствии сост. II Закона «Об основах государственной службы Российской Федерации»
государственный служащий не вправе:
а) заниматься другой оплачиваемой работой (совместительством), кроме педагогической, научной и
иной творческой деятельности;
б) заниматься предпринимательской деятельностью лично или через доверенных лиц;
в) состоять членом органа управления коммерческой организации, если иное не предусмотрено
федеральным законом или если в порядке, установленном федеральным законом и законами субъектов
Федерации, ему не поручено участвовать в управлении этой организацией;
г) быть поверенным или представителем по делам третьих лиц в государственном органе, в котором он
состоит на службе либо который непосредственно подчинен или непосредственно подконтролен ему;
д) использовать в неслужебных целях средства материально-технического, финансового и
информационного обеспечения, другое государственное имущество и служебную информацию;
е) получать гонорары за публикации и выступления в качестве государственного служащего;
ж) получать от физических и юридических лиц вознаграждения (подарки, денежное вознаграждение,
ссуды, услуги, оплату развлечений, отдыха, транспортных расходов и иные вознаграждения), связанные с
исполнением должностных обязанностей, в том числе и после выхода на пенсию;
з) выезжать в служебные командировки за границу за счет физических и юридических лиц, за
исключением служебных командировок, осуществляемых в соответствии с международными договорами
Российской Федерации или на взаимной основе по договоренности органов государственной власти РФ и
субъектов Федерации с государственными органами иностранных государств, международными и
иностранными организациями.
Помимо названных выше ограничений социально-экономических прав служащих, закон ограничивает и
некоторые их политические права. Государственный служащий не вправе:
и) быть депутатом законодательных органов Российской Федерации, ее субъектов, органов местного
самоуправления;
к) принимать без разрешения президента РФ награды, почетные и специальные звания иностранных
государств, международных и иностранных организаций;
§ 7. Обязанности и права государственного служащего 129
л) принимать участие в забастовках;
м) использовать свое служебное положение в интересах политических партий, общественных, в том
числе религиозных, объединений для пропаганды отношения к ним. В государственных органах не могут
образовываться структуры политических партий, религиозных, общественных объединений, за
исключением профессиональных союзов.
Особым видом ограничений является обязанность государственных служащих не владеть, а передавать
в доверительное управление под гарантию государства на время прохождения государственной службы
находящиеся в его собственности доли (пакеты акций) в уставном капитале коммерческих организаций, а
также ежегодно представлять в органы государственной налоговой службы сведения о полученных ими
доходах и имуществе, принадлежащем им на праве собственности, являющихся объектами нало-
гообложения.
Должностные обязанности государственных служащих связаны с занимаемыми ими должностями, а
поэтому очень разнообразны и специфичны по каждой должности. Они могут различаться даже у тех, кто
находится на одинаковых должностях в одном органе (например, у заместителей руководителя органа,
начальников структурных подразделений).
Права государственного служащего можно поделить на служебные и личные.
Служебные права связаны с выполнением должностных обязанностей, их принято называть
полномочиями. Существуют общеслужебные и должностные полномочия.
К общеслужебным относятся полномочия, которые имеет каждый государственный служащий. В ст. 9
Закона «Об основах государственной службы Российской Федерации» закреплены права служащего на:
а) ознакомление с документами, определяющими его права и обязанности по занимаемой
государственной должности, критерии оценки качества работы и условия продвижения по службе, а также
на организационно-технические условия, необходимые для исполнения им должностных обязанностей;
б) получение в установленном порядке информации и материалов, необходимых для исполнения
должностных обязанностей;
в) посещение в установленном порядке для исполнения должностных обязанностей предприятий,
учреждений и организаций независимо от форм собственности;
г) принятие решений и участие в их подготовке в соответствии с должностными обязанностями;
130 Глава 6. Государственная служба
д) внесение предложений по совершенствованию государственной службы в любые инстанции.
Огромное разнообразие должностных полномочий (принимать на работу, распределять средства,
штрафовать и т. д.) обусловлено разнообразием должностей и должностных обязанностей.
Личные права призваны косвенно обеспечивать эффективную деятельность служащего,
заинтересовывая его в получении премий, в продвижении и т. п. В этой группе прав можно выделить те,
которые связаны: 1) с карьерой служащего; 2) с реализацией его прав на материальное обеспечение, отдых;
3) с реализацией его права на защиту.
Закон (ст. 9) называет следующие, связанные с карьерой, «карьерные» права:
а) участие по своей инициативе в конкурсе на замещение вакантной государственной должности;
б) продвижение по службе, увеличение денежного содержания с учетом результатов и стажа его
работы, уровня квалификации;
в) переподготовку (переквалификацию) и повышение квалификации за счет средств соответствующего
бюджета.
Подгруппа прав государственного служащего на материальное обеспечение и отдых включает права на:
а) денежное содержание и иные выплаты, предусмотренные нормативными правовыми актами
Российской Федерации и ее субъектов. Что касается денежного содержания, то оно состоит из
должностного оклада, надбавок к должностному окладу за квалификационный разряд, особые условия
государственной службы, выслугу лет, а также премий по результатам работы (ст. 17 закона);
б) ежегодный оплачиваемый отпуск продолжительностью не менее 30 календарных дней. Для
отдельных категорий государственных служащих законами устанавливается ежегодный оплачиваемый
отпуск большей продолжительности. Сверх ежегодного оплачиваемого отпуска государственному
служащему за выслугу лет предоставляется в порядке и на условиях, определяемых законами,
дополнительный оплачиваемый отпуск. Ежегодный и дополнительный отпуска суммируются и по желанию
государственного служащего могут предоставляться по частям. При этом продолжительность одной части
предоставляемого отпуска не может быть менее 14 календарных дней (ст. 18).
Положением о федеральной государственной службе установлено (ст. 18), что федеральному
государственному служащему сверх ежегодного оплачиваемого отпуска предоставляется дополнительный
оплачиваемый отпуск при стаже государственной службы:
§ 7. Обязанности и права государственного служащего 131
—от 5 до 10 лет — 5 календарных дней; —от 10 до 15 лет — 10 календарных дней; — свыше 15 лет —
15 календарных дней;
в) обязательность получения его согласия на перевод на другую государственную должность
государственной службы, за исключением случаев, предусмотренных федеральным законом и на
совмещение должностей, т. е. исполнение дополнительных обязанностей по другой государственной
должности с оплатой по соглашению между руководителем государственного органа и служащим;
г) медицинское обслуживание его и членов семьи, в том числе после выхода его на пенсию;
д) пенсионное обеспечение за выслугу лет и пенсионное обеспечение членов семьи в случае его смерти,
наступившей в связи с исполнением им должностных обязанностей;
е) обязательное государственное страхование на случай причинения вреда здоровью и имуществу в
связи с исполнением им должностных обязанностей;
ж) обязательное государственное социальное страхование на случай заболевания или потери
трудоспособности в период прохождения им государственной службы.
Кроме того, служащему в зависимости от условий прохождения им государственной службы
предоставляются в случаях и порядке, установленных законами, жилая площадь, служебный транспорт или
денежная компенсация транспортных расходов.
В соответствии с нормативными правовыми актами служащему возмещаются расходы и
предоставляются иные компенсации в связи с приемом на государственную службу, переводом на го-
сударственную должность в другой государственный орган, направлением на государственную службу в
другую местность, а также возмещаются связанные с этим транспортные расходы и расходы на оплату
жилья.
Для защиты своих прав и законных интересов государственный служащий может использовать право
на:
а) ознакомление со всеми материалами своего личного дела, отзывами о своей деятельности и другими
документами до внесения их в личное дело, приобщение к личному делу своих объяснений;
б) проведение по его требованию служебного расследования для опровержения сведений, порочащих
его честь и достоинство;
в) объединение в профессиональные союзы (ассоциации) для защиты своих прав, социально-
экономических и профессиональных интересов;
132 Глава 6. Государственная служба
г) обращение в соответствующие государственные органы или в суд для разрешения споров, связанных
с государственной службой, в том числе по вопросам проведения квалификационных экзаменов и
аттестации, их результатов, содержания выданных характеристик, приема на службу, ее прохождения,
реализации прав, перевода на другую государственную должность, дисциплинарной ответственности,
несоблюдения гарантий правовой и социальной защиты, увольнения с государственной службы;
д) защиту его и членов семьи от насилия, угроз, других неправомерных действий в связи с исполнением
им должностных обязанностей в порядке, установленном федеральным законом.
22 марта 1995 г. Государственной Думой был принят Федеральный закон «О государственной защите
судей, должностных лиц правоохранительных и контролирующих органов»', который устанавливает
систему мер государственной защиты жизни, здоровья и имущества указанных лиц и их близких.
§ 8. Замещение государственных должностей
При комплектовании органов государственной власти кадрами прежде всего следует руководствоваться
принципом сочетания качеств кандидата. Решая вопрос о замещении должности, следует учитывать
политические, деловые, личные качества кандидата, рассматривать их не изолированно, а в совокупности.
Политические качества можно понимать как преданность Родине, готовность служить общему делу,
систему политических взглядов, гражданство. К деловым качествам относятся компетентность, наличие
организационных способностей, добросовестность, чувство ответственности за порученное дело, творческие
способности. Среди личных качеств можно выделить моральные (честность, справедливость и др.),
физические (состояние здоровья, работоспособность, тренированность, пригодность к работе в особых
условиях), коммуникационные (коммуникабельность, доброжелательность, строгость и др.).
Другой принцип кадровой работы — сочетание в аппарате работников, имеющих разные качества
(принцип социально-демографической представительности). Государственный аппарат представляет собою
сложную систему. В ней должны работать носители разных качеств, что создает более благоприятные
условия для повышения его эффективности. Этот принцип — лишь частное проявление
общеуправленческого (кибернетического) принципа
' СЗ РФ. 1995. № 17. Ст. 1455.
§ 8. Замещение государственных должностей 133
необходимого разнообразия (разнообразие в управляющей системе должно соответствовать
разнообразию в управляемом объекте).
В аппарате публичной власти необходимо рациональное сочетание мужчин и женщин, молодых и
опытных работников, людей разных национальностей, темпераментов, окончивших разные учебные
заведения, с разными увлечениями, творческих и пунктуальных и т. д.
Принципы подбора кадров для государственной службы нацелены на выявление наиболее способных и
добросовестных людей, обеспечение творческой, деловой атмосферы и слаженной работы в интересах
народа во всех государственных организациях. В прошлом они часто не применялись на деле. Субъективизм
при выборе кандидатов, а то и протекционизм, и даже взяточничество имели место. К сожалению, подобные
явления встречаются и в наши дни.
Мировой исторический опыт свидетельствует о большом многообразии способов замещения
государственных должностей (по наследству, в порядке дарения, купли-продажи, насильственного захвата и
т. д.). В Советском Союзе использовались четыре организационно-правовых способа замещения должностей
в государственных и общественных организациях: зачисление, назначение, конкурс, выборы. В двух первых
случаях вопрос, как правило, решался единолично, а в двух последних — коллегиально. Промежуточное
положение занимает процедура назначения на должность коллегиальным органом.
По действующему законодательству государственные должности государственной службы замещаются
путем назначения. Его осуществляет руководитель органа, где будет работать служащий, . либо
руководитель вышестоящего органа. Оформляется оно приказом и контрактом и, если вопрос решается
коллегиальным органом — решением (постановлением).
Законодательством предусмотрено несколько вариантов назначения: руководителем самостоятельно; по
представлению (президента, председателя правительства, главы администрации, руководителя органа и т.
п.); после или с последующим согласованием; с последующим утверждением; по результатам конкурса.
В ст. 21 Закона «Об основах государственной службы Российской Федерации» предусмотрено, что
назначение впервые или вновь поступающих на государственную службу осуществляется: на
государственные должности государственной службы категории «Б» — по представлению
соответствующих лиц, замещающих должности категории «А», либо уполномоченных ими лиц,
134 Глава 6. Государственная служба
или государственных органов. Порядок подбора кандидатур определяется соответствующим
государственным органом или лицом, замещающим государственную должность категории «А», в
соответствии с нормативными правовыми актами Российской Федерации и ее субъектов;
на государственные должности государственной службы 1-й группы категории «В» —
соответствующим должностным лицом. Порядок подбора кандидатур определяется нормативными пра-
вовыми актами Российской Федерации и ее субъектов;
на государственные должности государственной службы 2, 3, 4 и 5-й групп категории «В» — по
результатам конкурса на замещение вакантной государственной должности.
Суть конкурса — подбор кандидатов на должности в порядке делового соперничества специалистов,
обеспечивающего равные условия для всех претендентов. Важная особенность конкурса —
самовыдвижение. Лиц, желающих участвовать в нем, не выдвигают, они сами должны подать заявление о
желании участвовать в конкурсе и приложить к заявлению необходимые документы. Для проведения
подготовительной работы создается конкурсная комиссия, которая вырабатывает необходимые
рекомендации. Кандидатуры обсуждаются гласно, вопросы решаются голосованием.
Организация конкурса на замещение вакантной государственной должности довольно полно
урегулирована ст. 22 Закона «Об основах государственной службы Российской Федерации»:
«...2. Конкурс проводится среди граждан, подавших заявление на участие в нем...
Государственные служащие могут участвовать в конкурсе независимо от того, какие должности они
занимают в момент его проведения.
3. Конкурс может проводиться в форме конкурса документов (на замещение вакантных
государственных должностей государственной службы 2-й группы) или конкурса-испытания (на замещение
вакантных государственных должностей государственной службы 3, 4 и 5-й групп).
4. Конкурсная комиссия оценивает участников конкурса документов на основании документов об
образовании, о прохождении государственной службы и о другой трудовой деятельности, а также на
основании рекомендаций, результатов тестирования, других документов, представляемых по решению
соответствующих органов по вопросам государственной службы.
5. Конкурс-испытание проводится государственной конкурсной комиссией. Конкурс-испытание может
включать в себя прохож-
§ 9. Прохождение государственной службы (служебная карьера) 135
дение испытания на соответствующей государственной должности государственной службы и
завершается государственным квалификационным экзаменом...
7. Информация о дате. месте и об условиях проведения конкурса подлежит опубликованию в
официальных изданиях соответствующего органа по вопросам государственной службы.
8. Каждому участнику конкурса сообщается о результатах конкурса в письменной форме в течение
месяца со дня его завершения. 9. Решение конкурсной (государственной конкурсной) комиссии является
основанием для назначения на соответствующую государственную должность государственной службы
либо отказа в таком назначении...»
§ 9. Прохождение государственной службы (служебная карьера)
Прохождение — один из аспектов службы, которая, кроме того, включает ее осуществление, систему
подбора, подготовки кадров, материальное обеспечение и др. В действующем законодательстве под
прохождением государственной службы понимается система юридических фактов и соответствующих
индивидуальных актов субъектов исполнительной власти, влияющих на правовой статус служащего.
Прохождение — динамика служебного статуса лица, занимающего государственную должность, процесс
пребывания в должности, его служебная карьера. Основные стадии прохождения службы:
1) поступление (прием) на государственную службу; 2) аттестация и повышение квалификации
служащих; 3) присвоение чинов, персональных званий, разрядов, дипломатических рангов и т. п.; 4) перевод
на другую должность; 5) поощрение; 6) привлечение к ответственности; 7) прекращение службы.
Прохождение государственной службы отражается в личном деле служащего, которое ведется кадровой
службой соответствующего государственного органа и при переводе его на новое место службы передается
туда. Ведение нескольких личных дел одного государственного служащего, сбор и внесение в личное дело
сведений о политической и религиозной принадлежности, о частной жизни запрещается.
Если рассматривать прохождение службы как процесс, как особое административное производство, то
в нем можно выделить обязательные (прием на службу; аттестация; присвоение разрядов; званий, рангов;
прекращение) и факультативные стадии (перевод на другую должность, поощрение, привлечение к ответ-
ственности).
136 Глава 6. Государственная служба
А. Поступление (прием) на государственную службу Первая (начальная) стадия прохождения службы
включает такие этапы:
а) появление вакантной должности и информирование о приеме, конкурсе, выборах;
б) подбор кандидатов на вакантную должность как из числа лиц, впервые поступающих на
государственную службу, так и среди государственных служащих;
в) принятие решения о приеме на основе одного из существующих организационно-правовых способов
назначения на должность (по представлению, по конкурсу и т. д.); г) вступление в должность.
Право поступления на государственную службу имеют граждане Российской Федерации не моложе 18
лет, владеющие государственным языком, имеющие профессиональное образование и отвечающие
требованиям, установленным законом для государственных служащих.
Лицам, претендующим на государственную должность государственной службы, необходимо иметь:
1) для высших и главных государственных должностей — высшее профессиональное образование по
специализации государственных должностей или образование, считающееся равноценным, с
дополнительным высшим профессиональным образованием по специализации;
2) для ведущих и старших государственных должностей — высшее профессиональное образование по
специальности «государственное управление» либо по специализации государственных должностей или
образование, считающееся равноценным;
3) для младших государственных должностей — среднее профессиональное образование по
специализации государственных должностей или образование, считающееся равноценным.
Решение о признании образования равноценным принимается федеральным органом по вопросам
государственной службы.
Другие требования к государственным должностям государственной службы могут устанавливаться
законами, а также нормативными актами государственных органов — в отношении служащих этих органов.
При поступлении на государственную службу гражданин представляет:
1) личное заявление;
2) документ, удостоверяющий личность;
3) трудовую книжку;