Бахрах Д.Н. Административное право

Подождите немного. Документ загружается.

§ 4. Центральные органы федеральной исполнительной власти 97

Как правило, центральные органы федеральной исполнительной власти образуются Президентом РФ и

наделены специальной компетенцией, они руководят порученными им отраслями или сферами управления и

являются отраслевыми межотраслевыми (функциональными) или смешанной компетенции.

Центральные органы подчинены непосредственно Правительству (некоторые подчинены

непосредственно Президенту). Руководители центральных исполнительных органов назначаются

Президентом РФ. Правовой основой их деятельности служат законы, акты Президента и Правительства, а

также специальные положения о каждом из центральных органов, которые утверждаются Президентом РФ

или Правительством.

Правительство РФ устанавливает предельную численность работников центральных аппаратов

министерств, государственных комитетов и других центральных органов исполнительной власти, размеры

ассигнований из бюджета на их содержание. В случае необходимости оно вправе передавать (делегировать)

им решение отдельных вопросов. Правительство назначает и освобождает от должности заместителей

руководителей центральных органов, членов их коллегий, комитетов, осуществляет контроль за их

деятельностью и вправе отменять акты всех подведомственных ему органов.

Как правило, каждый центральный орган федеральной исполнительной власти возглавляет

определенное ведомство, выполняет функции его центра, штаба, обеспечивает выполнение всех

производственных и наряду с ними экономико-экологических, социальных задач, состоящих перед

ведомством. Обычно центральный орган построен по следующей схеме:

1) руководство (руководитель, его заместители, коллегия, комитет, ведомственные научные и иные

советы);

2) производственные структурные подразделения, которые руководят службами, непосредственно

выполняющими те задачи, ради которых ведомство создано. Например, в МВД это служба уголовного

розыска, ГАИ и др., в Минздраве — Главные управления лечебно-профилактической помощи, охраны

материнства и детства и др.

3) штабные подразделения, занимающиеся внутриорганизаци-онной деятельностью в рамках ведомства

(управления бухгалтерского учета, кадров и др.).

Слова «министерство», «комитет», «российское агентство», «федеральная инспекция» имеют двойное

значение, ими обозначаются разные понятия. Во-первых, министерство, государственный комитет,

российское агентство и т.д.— это центральный

98 Глава 5. Органы исполнительной власти

орган исполнительной власти, возглавляющий административное ведомство, центральный аппарат

ведомства, его штаб. Кстати говоря, все они находятся в столице — Москве. А, во-вторых, министерство,

комитет и т.д.— это система министерства, комитета, т. е. административное ведомство. И когда о ком-то

говорят, что он работает в МВД, что она служит в Министерстве обороны, то имеет в виду чаще всего

работу (службу) в определенном ведомстве. Те, кто занимает должности в центральном органе ис-

полнительной власти, чаще всего сообщают, что они трудятся в центральном аппарате министерства,

комитета и т. д.

Федеральные административные ведомства могут быть общефедеральными и совместными'.

Общефедеральные представлены отраслями и сферами деятельности, которые полностью находятся в

ведении федеральных органов (Министерство обороны, Министерство путей сообщения, Государственный

таможенный комитет и др.). Центральные органы общефедеральных ведомств руководят

подведомственными отраслями, сферами управления как непосредственно, так и через территориальные

федеральные органы, которые подчинены только по вертикали своим ведомственным центрам и содержатся

за счет федерального бюджета. Иными словами, в системе общефедерального ведомства все органы

являются федеральными.

Совместные федеральные ведомства созданы для упорядочения деятельности в тех отраслях и сферах

управления, которые являются предметами совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов.

Центральные органы совместных ведомств руководят подведомственными отраслями частично непосред-

ственно, а в основном через республиканские, областные, краевые, окружные, городские (Москвы и Санкт-

Петербурга) органы. А республиканские, краевые, областные, окружные, городские органы находятся в

двойном подчинении: подчинены по вертикали центральному органу федеральной исполнительной власти, а

по горизонтали — правительству республики или соответствующей администрации. Горизонтальное

подчинение является линейным, вертикальное — функциональным.

В совместных ведомствах федеральный центр осуществляет общее руководство, а непосредственное

управление отраслями, сферами на территории субъектов Федерации — дело их органов. К совместным

федеральным ведомствам относятся, например, Министерство здравоохранения, Министерство финансов,

Министерство культуры.

' Название условное, так как пока нет легальных названий.

§ 5. Территориальные федеральные органы исполнительной власти 99

Выше речь шла о признаках общих для всех организационно-правовых форм центральных органов

исполнительной власти. Но между ними есть и определенные различия.

1. Федеральные министерства являются центральными едино-начальными органами и, как правило,

отраслевыми. Министерством единолично руководит министр, который по должности входит в

правительство, издает приказы, распределяет обязанности между своими заместителями. В министерствах

имеются совещательные органы — коллегии, которые, как правило, состоят из руководящих работников

министерств. Председатель коллегии — министр, ее решения проводятся в жизнь его приказами.

2. Иные центральные органы называются государственными комитетами, комитетами РФ,

федеральными службами, надзорами, инспекциями, российскими агентствами. Как правило, это органы

функциональной или смешанной компетенции, наделенные властными межотраслевыми полномочиями,

занимающиеся межотраслевой координацией, контролем и иными межотраслевыми функциями. Они

построены на основе единоначалия. Их руководители в состав правительства не входят. В государственных

комитетах и комитетах РФ образуются комитеты, которые, в отличие от коллегий министерств, сами издают

правовые акты.

3. Есть еще одна группа центральных федеральных органов: комитеты, комиссии, центры и другие

органы при Правительстве РФ. Они образуются, реорганизуются, упраздняются на основании

постановления правительства, которое назначает их руководителей. В качестве примера можно назвать

Государственную инспекцию по обеспечению государственной монополии на алкогольную продукцию при

Правительстве РФ.

§ 5. Территориальные федеральные органы исполнительной власти

Деятельность территориальных федеральных органов исполнительной власти может осуществляться на

территории нескольких субъектов Федерации, городов, районов (в пределах пограничного, таможенного,

военного округа, например) или на территории одного субъекта Федерации, города, района. К примеру,

существуют областные (краевые, окружные, республиканские) военкоматы, налоговые инспекции.

Общие вопросы деятельности многочисленных территориальных федеральных органов урегулированы

постановлением Совета Министров — Правительства РФ от 27 мая 1993 г. «О порядке создания и

деятельности территориальных органов министерств и ведомств Российской Федерации».

100 Глава 5. Органы исполнительной власти

Территориальные федеральные органы министерств и ведомств Российской Федерации входят в

систему органов исполнительной власти Российской Федерации и осуществляют свою деятельность под

руководством соответствующих центральных органов федеральной исполнительной власти, а по вопросам,

входящим в компетенцию краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и

Санкт-Петербурга, — во взаимодействии с органами исполнительной власти соответствующих субъектов

Федерации.

Территориальные органы действуют на основе Конституции и иных законодательных актов Российской

Федерации, указов и распоряжений Президента, постановлений и распоряжений Правительства и

руководствуются в своей деятельности правовыми актами ведомств Российской Федерации и органов

государственной власти субъектов Федерации, принятыми в пределах их компетенции.

Создание, реорганизация и ликвидация территориальных органов производится соответствующими

центральными органами федеральной исполнительной власти по согласованию с администрациями краев,

областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга. Те же вопросы

на территории автономного округа, входящего в край, область, решаются по взаимному согласию сторон.

Назначение на должность и освобождение от должности руководителей территориальных органов

производится соответствующим центральным органом федеральной исполнительной власти по

согласованию с губернаторами, администрациями краев, областей, автономной области, автономных

округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга, кроме случаев, предусмотренных законодательством

Российской Федерации.

Численность аппарата, структура, штаты и фонд оплаты труда территориальных органов определяются

с учетом особенностей региона по согласованию соответствующих органов Российской Федерации с

органами исполнительной власти субъектов Федерации.

Финансирование деятельности территориальных органов осуществляется, как правило, за счет средств

республиканского бюджета Российской Федерации, а также соответствующих бюджетов субъектов

Федерации и других источников финансирования, установленных законодательством Российской

Федерации. Органы исполнительной власти субъектов Федерации оказывают необходимую помощь

территориальным органам в выделении им помещений и создании необходимых условий для их работы и

социального развития.

§ 5. Территориальные федеральные органы исполнительной власти 101

В случаях передачи центральными органами федеральной исполнительной власти части своих

полномочий на региональный уровень или передачи органами исполнительной власти краев, областей,

автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга части своих полномочий на

федеральный уровень условия финансирования и материально-технического обеспечения деятельности

соответствующих территориальных органов определяются на основе взаимных соглашений.

Основные задачи и функции территориальных органов определяются исходя из задач и функций

соответствующих ведомств Российской Федерации с учетом конкретных особенностей регионов, в которых

они осуществляют свою деятельность. Территориальные органы, в частности:

— принимают участие в соответствии с профилем их деятельности в выработке мер и способов

государственного регулирования социально-экономического развития субъектов Федерации в условиях

проведения экономической реформы, в анализе межрегиональных программ, разработке вариантов

межрегиональной кооперации и подготовке других вопросов, входящих в компетенцию соответствующих

ведомств;

— систематически информируют ведомства Российской Федерации, органы исполнительной власти

субъектов Федерации о проводимой ими работе в регионах в условиях экономической реформы.

Территориальные органы имеют право:

а) представлять соответствующие ведомства Российской Федерации в их отношениях с органами

исполнительной власти субъектов Федерации; б) запрашивать и получать:

— от соответствующих ведомств Российской Федерации, органов исполнительной власти субъектов

Федерации необходимую для осуществления своей деятельности информацию;

— от предприятий, организаций и учреждений независимо от форм собственности сведения,

необходимые для выполнения возложенных на них задач;

— от органов статистики информационно-аналитические материалы, экономико-статистические

данные в установленном порядке;

в) участвовать в работе соответствующих центральных органов федеральной исполнительной власти;

г) принимать участие в разработке программ, концепций, схем и других документов, связанных с

вопросами реализации экономической реформы;

д) вносить предложения в соответствующие центральные органы федеральной исполнительной власти

и органы исполнительной власти субъектов Федерации.

Глава 6. Государственная служба § 1. Понятие службы

В общественно полезной деятельности людей можно выделить ряд основных типов:

1) производство материальных ценностей, оказание хозяйственных услуг на возмездных началах;

2) духовное производство;

3) служба в государственных, общественных, религиозных, международных организациях;

4) учеба, т. е. усвоение социальной программы (знаний, выработанных человечеством и передаваемых

от поколения к поколению внегенетическим путем);

5) ведение домашнего хозяйства;

6) физическое и духовное самосовершенствование (занятие спортом, участие в художественной

самодеятельности и т. д.);

7) безвозмездная общественно полезная деятельность вне рамок семьи (общественная работа, оказание

услуг, участие в работе Ученого совета и т. д.); 8) предпринимательство и др.

Слово «служба» имеет много значений. Под службою понимается и вид деятельности людей, и

ведомственное подразделение (служба уголовного розыска МВД и др.), и самостоятельное ведомство

(Федеральная служба внешней разведки, Федеральная налоговая служба). В данной главе мы рассматриваем

службу как один из видов платной общественно полезной деятельности. Она состоит в управлении,

обслуживании его (делопроизводственном, техническом и др.) или социально-культурном обслуживании

людей.

Служащий — это гражданин, занимающий должность в какой-либо организации и за вознаграждение

осуществляющий управленческую деятельность либо социально-культурное обслуживание (врач, учитель,

библиотекарь, инспектор, начальник цеха и т. д.). Все служащие являются профессионалами управления,

социально-культурного обслуживания.

Закономерное для каждой страны увеличение объема управления, систем образования,

здравоохранения, социального обеспечения и др. влечет непрерывный рост числа служащих. Их количество

увеличивается абсолютно и относительно, т. е. растет их удельный вес в общем числе работающих.

§ 2. Государственная должность 103

Служащие выполняют полезную работу. Специфика их труда состоит в том, что они:

а) обеспечивают условия для материального и духовного производства, но сами материальных

ценностей не создают;

б) обладают особым предметом труда — информацией, которая в то же время выступает средством их

воздействия на управляемых (обслуживаемых). Служащие, как правило, собирают, обрабатывают,

передают, хранят, создают информацию; в) воздействуют на людей, обслуживают их; г) обычно заняты

умственным трудом; д) работают возмездно, получают заработную плату; е) занимают должности в

государственных, общественных, частных или иных организациях, работают на профессиональной основе;

ж) работают в «чужих интересах», т. е. выполняют волю тех, кому подчинены, действуют в интересах

тех, кто оплачивает их работу.

По последнему признаку, т. е. в зависимости от того, кто финансирует служащих, кому они подчинены,

в чьих интересах действуют, можно различать служащих следующих организаций: 1) государственных; 2)

муниципальных; 3) общественных; 4) частных; 5) религиозных (культовых); 6) иностранных; 7) междуна-

родных.

§ 2. Государственная должность

Ученые-юристы понимают должность в государственных организациях как простейший элемент,

клеточку управленческой структуры. «Государственно-служебная должность — это часть организационной

структуры государственного органа (организации), обособленная и закрепленная в официальных

документах (штатах, схемах должностных окладов и др.), с соответствующей частью компетенции

госоргана (организации), предоставляемой лицу — государственному служащему в целях ее практического

осуществления»^

С одной стороны, должность есть первичный, нерасчленяемый компонент аппарата, в определенной

степени обособленный. Ее можно рассматривать как минимальный предел дифференциации властных

функций и как средство стабилизации, формализации деятельности служащего. Должность — простейшая

ячейка аппарата, предназначенная для одного работника, определяющая его место и роль в управленческом

ансамбле.

' Манохин В. М. Советская государственная служба. М., 1966. С. 72; см. также: Розенбаум Ю. А.

Формирование управленческих кадров. М., 1982. С. 53—105.

104 Глава 6. Государственная служба

С другой стороны, это стабильный комплекс обязанностей и прав, правовое установление,

ориентированное на одного человека, который должен осуществлять часть работы организации.

«Связующим звеном между структурой и компетенцией органов государства, с одной стороны, и его

персоналом — с другой, являются должности. Должность — это первичная ячейка органа (или его аппарата)

с ее правовым статусом; это, образно говоря, служебное место. В то или иное время оно может быть

занятым или вакантным. Должность предопределяет требования, предъявляемые к человеку,

претендующему на ее занятие или уже занимающему ее, дает комплекс служебных и личных прав и обязан-

ностей служащего»'.

Каждая должность образуется в распорядительном порядке. Актами компетентных органов, лиц

определяются ее название, место в служебной иерархии (кому она подчинена, кто подчинен ей), порядок

замещения. Она включается в штатное расписание, в единую номенклатуру должностей служащих.

Должность есть юридическое описание социальной позиции лица, занимающего ее. Подобно

драматургу, определяющему содержание роли, которую будет играть актер, автор правовых формулировок

определяет социальную роль лица, вступившего в должность.

Организационная структура аппарата представляет собой структуру формализованных «социальных

позиций», юридически закрепленных ролей. Конкретные лица, реализующие должностные полномочия,

могут меняться, а их роли — нет. Изменение же статуса должности чаще всего не влечет за собой замены

служащего. Должность как юридически формализованная роль актуализирует одни свойства личности,

отрицает другие, безразлична к третьим. Изменение личных свойств служащего не ведет к изменению

должности, формальной структуры, но может отразиться на неформальной.

Безусловно, свойства отдельных лиц, конкретные взаимоотношения в коллективе вносят коррективы (и

порой весьма существенные) в формальные структуры. Влияние неформальных связей тем больше, чем

меньше подразделение аппарата. Большое влияние на структуру подразделения оказывают качества руко-

водителя, стиль его работы. В связи с изложенным можно различать формальный и неформальный статус

служащего, занимающего конкретную должность.

Статус должности как синтез ее организационно-правового положения состоит из двух частей:

служебной и личной. Вторая часть

' Лазарев Б. М. Государственная служба. М., 1993. С. 6.

§ 2. Государственная должность 105

регламентирует должностной оклад и личные права работника (размер отпуска, право на служебную

квартиру, льготы и др.). Должность есть комплексное правовое образование, состоящее из норм

административного, трудового и иных отраслей права. С помощью должностей обеспечиваются

персонализация управленческих функций и правообязанностей, четкое разделение труда в аппарате,

индивидуализация ответственности служащих. Система должностей имеет большое значение для

профессионализации аппарата и повышения уровня компетентности его служащих: она нацеливает граждан

на приобретение определенных знаний и навыков, выполнение определенной работы, занятие определен-

ного места в управленческих структурах, приобретение определенных служебных и личных прав.

Должность — это прежде всего служебные обязанности, во исполнение которых должны

производиться служебные действия, т. е. действия в интересах того, кто ее учредил, для достижения

служебных целей. Служебные права носят обеспечительный характер, их объем призван создать служащему

необходимые условия для выполнения обязанностей. Наукой управления разработано положение о балансе

обязанностей и прав: необходимо их соответствие друг другу. Если прав мало, то служащий не сможет

выполнить обязанности; если прав больше, чем необходимо для осуществления обязанностей, это приводит

к злоупотреблениям. В обоих случаях нарушения баланса прав и обязанностей возникает

безответственность.

Служебные права являются средствами выполнения обязанностей по службе, а значит, служащий

обязан пользоваться ими. И вообще, понятие служебных прав условно: в отношении невластных субъектов

это права (давать задания, задерживать, привлекать к ответственности и т. д.), но, если рассматривать их с

позиций государственного интереса (интереса организации), то служащий обязан распоряжаться,

задерживать, т.е. это — его служебные обязанности'.

Поэтому служебные обязанности и служебные права часто объединяют одним понятием —

полномочия, хотя, конечно, не всякое право является обязанностью. «...Власть для должностных лиц

аппарата государственного управления является не столько их

^ «...Служебные права и обязанности государственных служащих обладают единством, своеобразие

которого состоит в том, что их права одновременно являются обязанностями, ибо они должны

использоваться в интересах службы, а обязанности — правами, ибо в противном случае их (обязанности)

нельзя будет осуществить». (Алехин А. П., Козлов Ю. И. Административное право РФ. Часть 1. М., 1994. С.

145).

106 Глава 6. Государственная служба

субъективным правом, сколько их правовой обязанностью, миссию руководства они несут как

известное социальное служение, становясь слугами общества и отдельного гражданина, обращающегося к

ним за помощью и защитой. Административно-правовые нормы не только предоставляют государственным

служащим права, возлагают на них обязанности, но и заставляют отвечать за свои действия»^

Что же касается еще одного компонента должности — личных прав, — то их набор таков, чтобы

стимулировать добросовестное выполнение служащим порученного ему дела. Но здесь необходимо

учитывать, во-первых, возможности государства (организации), а во-вторых, не забывать о социальной

справедливости, не допускать чрезмерного выделения служащих из общей массы работающих. Решать

вопросы о социальном положении, например, государственных служащих, необходимо в тесной увязке с

тем, как живут граждане.

До 1993 г. все служащие государственных организаций в законодательстве, на практике и в науке

признавались государственными служащими. Иными словами, имело место широкое понимание

государственной службы.

Правовые акты последних лет исходят из узкого понимания. Поэтому теперь необходимо различать

должность в государственной организации и ее разновидность — государственную должность, т. е.

должность в органе государственной власти.

В ст. 1 Федерального закона «Об основах государственной службы Российской Федерации» от 31 июля

1995 г. сказано: «Государственная должность — должность в федеральных органах государственной власти,

органах государственной власти субъектов Российской Федерации, а также в иных государственных орга-

нах, образуемых в соответствии с Конституцией Российской Федерации (далее — государственные органы),

с установленными кругом обязанностей по исполнению и обеспечению полномочий данного

государственного органа, денежным содержанием и ответственностью за исполнение этих обязанностей».

Государственные должности, согласно закону, подразделяются на: 1) должности, устанавливаемые

Конституцией Российской Федерации, федеральными законами (государственные должности Российской

Федерации), конституциями, уставами субъектов Российской Федерации (государственные должности

субъектов Российской Федерации) для непосредственного исполнения полномо-

' Бельский К. С. Феноменология административного права. Смоленск, 1995. С. 29—30.