Бахрах Д.Н. Административное право
Подождите немного. Документ загружается.
§ 5. Организационная структура аппарата исполнительной власти 77
зационного подчинения^ Функциональные системы включают в себя не структурально подчиненные
элементы, организующие связи между ними менее разнообразны и интенсивны, чем в линейных.
§ 5. Организационная структура аппарата исполнительной власти
Под структурой понимается строение и внутренняя форма организации системы, выступающая как
единство устойчивых взаимосвязей между ее элементами^ В ней выделяются два компонента — строение,
совокупность элементов и система отношений между ними. Сложные образования характеризуются
полиструктурностью, в них множество структур.
Исполнительная власть одновременно имеет несколько структур: кадровую, территориальную,
функциональную, организационную и др.
Организационная структура — это: 1) деление целого на организационно обособленные единицы и 2)
сеть управленческих связей в нем. Организационная структура есть форма разделения и кооперации
управленческой деятельности, она является формой закрепления разделения труда по управлению,
устойчивой схемой распределения его задач, функций. Поэтому ее можно рассматривать и как структуру
целей, функций аппарата управления, выражающуюся в дифференциации его на части и в системе
организационных связей в нем.
На структуру аппарата влияют многие объективные и субъективные факторы. Важнейшим среди них
является содержание деятельности, т. е. комплекс управленческих функций.
Функции управления (их номенклатура, объем, значимость, взаимосвязь) — вот что в первую очередь
детерминирует структуру аппарата. Необходимо учитывать наличие двусторонней связи структуры и
функции: вновь возникшая функция может быть выполнена как путем создания новых структурных единиц,
так и путем использования возможностей ранее существовавших, но развитая функция требует
структурного обособления. С другой стороны, функция не меняется автоматически вслед за изменением
структуры аппарата^ одну и ту же функцию могут осуществлять разные органы, служащие.
Как всякая форма, структура отражает результат развития содержания и, в свою очередь, оказывает на
него активное обрат-
' Так, например, построена система ГАИ: ее районные, городские, областные органы линейно
подчинены начальникам ОВД, а функционально — вышестоящим органам ГАИ. ' Философский словарь. М.,
1975. С. 395.
78 Глава 4. Административная власть
ное воздействие. От организационной структуры зависит специализация и конкретизация управления,
его комплексность, правильность распределения нагрузки между различными частями. Рациональная
структура позволяет с меньшими затратами времени и сил и более квалифицированно решать дела, создает
условия для согласованной и четкой работы, образования хорошего психологического климата.
Управленческие структуры обладают множеством признаков, которые могут быть использованы в
качестве критериев их группировки. Различают структуры простые и сложные, жесткие и гибкие, линейные
и функциональные, постоянные и переменные, типовые и индивидуальные, формальные и неформальные,
сложившиеся и экспериментальные, централизованные и децентрализованные, концентрированные и
деконцентрированные. Можно различать структуры устойчивые и неустойчивые, надежные и ненадежные,
бюрократические и демократические, дорогие и дешевые и т. д. Структуры исполнительной власти должны
быть прежде всего эффективными (надежными, стабильными и способными к необходимым перестройкам),
демократичными и по возможности дешевыми.
Аппарат представляет собой целостное образование, состоящее из большого количества разнообразных
частей. В нем можно различать несколько основных типов структурных единиц: аппарат ведомства, аппарат
ведомственного подразделения (ГАИ, например); региональный аппарат (администрация и т. д.); орган
исполнительной власти; администрацию (аппарат управления) организации; структурное подразделение
органа, администрации (отдел кадров и др.); должность.
Каждая структурная единица аппарата государственного управления — это его самоуправляемая,
автономная (1), организационно оформленная (2) часть, существование которой предопределено правовым
актом (3), имеющая свою компетенцию (4).
Тип организационной структуры системы определяется типом власти (подчинения). Если система
основана на линейной власти, значит, в ней линейная структура. Использование функциональной власти
приводит к образованию функциональных структур. Таковыми являются, например, службы уголовного
розыска, ГАИ в системе МВД. Их областные, городские, районные подразделения (управления, отделы,
отделения) линейно подчиняются соответствующему органу внутренних дел и функционально — вы-
шестоящему звену в ведомственной службе.
§ 6. Административное ведомство
Термин «ведомство» широко используется в правоведении, но, к сожалению, в него вкладывают не
одинаковый смысл. Если в
§ 6. Административное ведомство 79
прошлом он имел определенный и весьма широкий смысл (линейная система организаций,
осуществляющих определенную деятельность), то в действующих правовых нормах и научных работах
нашего времени он связывается только с центральными органами исполнительной власти, а чаще всего
лишь с некоторыми из них (государственными комитетами, надзорами и службами). Если мы обратимся к
литературным словарям, то убедимся, что там слово «ведомство» толкуется не так, как понимают его в
настоящее время юристы'.
Значительно чаще чем само слово «ведомство», используются производные от него. Определение
«ведомственный(ые)» (подход, контроль, нормативные акты, жилой фонд, транспорт и т. п.) можно
встретить во многих правовых документах. Но ведомственные акты, ведомственный жилой фонд,
внутриведомственный контроль, ведомственный подход — это то, что действует в определенной системе
организаций, принадлежит ей, происходит внутри нее, отражает ее специфические интересы. Часто в
нормативных актах используется словосочетание «ведомственная подчиненность», что означает линейную,
административную подчиненность, принадлежность к определенной организационной системе. Нетрудно
заметить, что определение «ведомственный» и производные от него («внутриведомственный»,
«надведомственный», «междуведомственный») согласуются с прежним, широким понятием «ведомства».
Под административным ведомством следует понимать систему органов исполнительной власти
специальной компетенции и руководимых ими организаций, организационно подчиненных одному
центру. Наряду с административными существуют и иные государственные (например, прокуратура РФ) и
негосударственные (например, Всероссийское общество слепых) ведомства. Особенностью первых является
то, что ими руководят исполнительные органы, их управленческие подсистемы — составная часть аппарата
исполнительной власти государства.
Каковы основные признаки ведомства и его аппарата управления?
Во-первых, каждое ведомство имеет определенные, нормативно закрепленные цели. Они
устанавливаются вышестоящими государственными органами. Выполнение поставленной перед системой
задачи (охранять, оказывать услуги и т. д.)— это и есть главная производственная функция, ради которой
оно образовано. Но, кроме того, в Российской Федерации любая система осу-
' «Ведомство, - а, ср. Учреждение или совокупность учреждений, обслуживающих какую-нибудь
область государственного управления». (Ожегов С. И. Словарь русского языка. Изд.-е 16. М., 1984. С. 62).
80 Глава 4. Административная власть
ществляет и такие общие задачи, как рациональное использование выделенных ресурсов, охрана
природы, совершенствование внутренних социальных связей, удовлетворение потребностей своих
работников. Иными словами, каждое ведомство одновременно выполняет три задачи: 1) специальную
производственную, 2) экономико-экологическую и 3) социальную. В соответствии с ними формулируются и
нормативно регулируются функции соответствующих органов исполнительной власти.
Во-вторых, административное ведомство представляет собой четко обособленную сложную систему,
состоящую из самостоятельных организаций, подчиненных одной из них, которая является ее центром.
В-третьих, каждое ведомство построено иерархично, по линейному принципу, нижестоящие
организации организационно (административно) подчинены вышестоящим, а последние несут от-
ветственность за их деятельность.
В-четвертых, ведомство представляет собой экономико-правовую общность. У него во владении есть
определенное имущество, которое состоит из имущества организаций и централизованных фондов
(резервов), принадлежащих системе в целом.
Ведомство является адресатом многих нормативных и иных актов. Внутри него действуют акты
руководящего системой органа. Административное ведомство моноцентрично, у него единый руководящий
орган, который вне системы действует от ее имени, распоряжается ее фондами и резервами, осуществляет
значительную по объему внутриорганизационную деятельность.
Определенной обособленностью и устойчивостью характеризуется и субстанциональная (предметная)
структура ведомства. Внутри системы создается и используется определенная информация, складывается
специфическая организация документооборота, взаимоотношений ее компонентов. Внутриведомственные
связи отличаются активностью и устойчивостью.
Каждое ведомство имеет свое название. Будучи сложной самоуправляемой системой, оно, как правило,
состоит из трех групп элементов:
1) организаций, непосредственно выполняющих его основную производственную задачу;
2) организаций, обслуживающих его внутренние потребности;
3) органов исполнительной власти.
Можно сказать иначе: каждое ведомство состоит из трех блоков: производственного; обслуживающего;
управленческого.
В последнем необходимо различать уровни (звенья) управления. Минимальное их количество — два: 1)
центр и 2) админи-
§ 7. Административная подведомственность 81
страция ведомственной организации (больницы, вуза и т. д.). В случае необходимости создаются одно,
два и даже более промежуточных звеньев. При одном промежуточном звене ведомственный аппарат
управления становится трехуровневым, при двух — четырехуровневым и т. д. Например, система
Минздрава РФ (Министерство — облздрав — горздрав — администрация больницы) насчитывает четыре
звена управления.
Группировка административных ведомств может быть произведена по многим основаниям,
представляющим интерес для науки административного права. Прежде всего среди них выделяются
хозяйственные, социально-культурные и административно-политические. В законодательстве и научных
работах различают системы министерств, государственных комитетов, федеральных агентств, служб,
инспекций.
По объему полномочий они бывают отраслевыми, функциональными и смешанными. В отраслевых
организационная деятельность субъектов власти замыкается рамками ведомства, их главная задача состоит в
непосредственном обеспечении потребностей общества в услугах (например, Министерство образования
РФ). Для функциональных ведомств (например, Госсанэпиднадзора) главное — внешняя организационная
деятельность, управленческое воздействие на другие ведомства, не подчиненные линейно объекты. В
некоторых ведомствах одновременно осуществляется и выпуск, обработка определенной продукции,
оказание услуг и внешнее управленческое воздействие на системы иных ведомств. Например, Госкомвуз
линейно руководит подчиненными вузами и функционально педагогическими, сельскохозяйственными, ме-
дицинскими и другими высшими учебными заведениями, которые линейно подчинены другим ведомствам.
§ 7. Административная подведомственность
Государственный аппарат в целом состоит из большого числа органов, их структурных подразделений,
из миллионов служащих. Очень многие из названных структурных единиц аппарата наделены властными
полномочиями. При этом, как правило, четко определяется, на кого распространяются такие полномочия,
какими организациями, материальными ресурсами, делами, действиями они ведают. Подведомственность —
это определение объектов, на которые распространяется власть субъектов — носителей властных
полномочий. Медицинский вуз, например, подведомственен Минздраву РФ, спор о законности увольнения
— суду, библиотека института — ректорату и т. д. Обычно подведомственность закрепляется
юридическими нормами, которые включаются в раз-
82 Глава 4. Административная власть
ные правовые акты, начиная от Конституции РФ и кончая должностными инструкциями.
Определение подведомственности можно понимать как средство распределения труда по
осуществлению государственных и муниципальных дел. Ее четкое распределение позволяет избежать
дублирования в деятельности разных органов, служащих.
Правила подведомственности важны для всех ветвей государственной власти. Поэтому
законодательство об уголовном и гражданском судопроизводстве четко регулирует подследственность,
подсудность, подведомственность судебных дел. Конституционные нормы распределяют компетенцию
между Российской федерацией и ее субъектами, определяют подведомственность таможенного дела и др.
Но особенно важна административная подведомственность — распределение объектов, дел,
которыми ведают структурные единицы исполнительной власти. Аппарат исполнительной власти
чрезвычайно велик, он состоит из очень большого числа ведомств, органов, служащих, а в его
непосредственном ведении находится огромное число организаций, материальных ресурсов, информа-
ционных систем, людских судеб.
Анализ законодательства позволяет выделить шесть уровней подведомственности.
Во-первых, государственная подведомственность — законодательное решение вопросов о том, органы
какого государства вправе решать дела (о преступлениях, о взыскании ущерба, алиментов, если стороны
живут в разных странах, о выдворении иностранного гражданина и др.). На этом уровне можно различать
три разновидности подведомственности: 1) между федеральным центром и субъектами федерации; 2) между
суверенными государствами; 3) между государственными и международными органами.
Во-вторых, родовая подведомственность — распределение полномочий между разными видами
государственной власти: судебная подведомственность, административная подведомственность,
подведомственность представительных органов, а также органов, которые не входят в три названных вида
власти: президентуры, Центрального банка, Центральной избирательной комиссии, прокуратуры.
В-третьих, видовая подведомственность. Правила видовой подведомственности определяют, какой вид
органов ведает делами (органы определенного ведомства, административные комиссии, районные,
городские, комиссии по делам несовершеннолетних). Примером правил этого вида подведомственности
может быть глава
§ 7. Административная подведомственность 83
16 КоАП РСФСР, нормы которой закрепляют подведомственность рассмотрения дел об
административных правонарушениях.
В-четвертых, территориальная подведомственность, правила которой устанавливают, какой из
органов данного вида ведает делами (по месту жительства, совершения, обнаружения, нахождения).
Территориальная подведомственность закреплена, например, в ст. 256 КоАП РСФСР.
В-пятых, в некоторых случаях, исходя из важности дела, законодатель устанавливает правила
иерархической подведомственности, т. е. поручает дела вышестоящему органу или предоставляет ему право
брать дела у нижестоящих органов и принимать их к своему производству (например, вышестоящий ОВД,
таможенный орган вправе принять дело, подведомственное нижестоящему, к своему производству).
В-шестых, существует еще и должностная административная подведомственность, т. е„ иными
словами, в рамках органа ведать (контролировать, решать и т. д.) могут разные должностные лица. В
качестве примера можно назвать ст. 203, 220, 224° КоАП РСФСР.
При решении вопросов о подведомственности конкретных объектов, дел, действий следует строго
последовательно использовать правила определения подведомственности на первом, втором и т. д. уровне.
Следует также иметь в виду, что подведомственность может быть однозначной (императивной) и
альтернативной (например, в ч. 3 ст. 256 КоАП). Она может быть общей, установленной общей нормой, и
специальной, закрепленной специальной нормой, содержащей исключение из общего правила.
Глава 5. Органы исполнительной власти
§ 1. Понятие органа исполнительной власти
Государственные органы — особый вид организаций людей. Они обладают следующими общими
признаками:
1) являются автономными частями государственного аппарата;
2) осуществляют государственные функции, реализуют публичный интерес;
3) действуют от имени государства и в то же время от своего имени;
4) обладают собственной компетенцией;
5) несут ответственность перед государством за свою деятельность;
6) учреждаются государством;
7) их положение, структура и деятельность регламентированы правом.
Каждый государственный орган имеет регламентированную правом структуру. Он может состоять из
структурных подразделений, должностей, но в исключительных случаях может не иметь и ни того, и ни
другого.
Многие ученые при характеристике органа делают упор на то, что он является частью государственного
аппарата. А некоторые считают необходимым подчеркнуть, что это прежде всего группа людей, коллектив.
Конечно, орган представляет собой организованную группу лиц, но она является частью целого,
которое определяет само существование, содержание и формы функционирования части, ее место в
аппарате, ее структуру. Если в первом случае на орган смотрят «сверху», то во втором — «снизу», т. е.
можно сказать, что оба подхода страдают односторонностью. Поэтому в определении лучше всего назвать
оба признака: государственный орган — это организованный коллектив', образующий
самостоятельную часть государственного аппарата, наделенную собственной компетенцией,
выполняющую публичные функции, структура и деятельность которой регламентированы правом.
Органы исполнительной власти: 1) осуществляют исполнительно-распорядительную деятельность;
' Исключение составляют президенты, губернаторы. Есть мнение, что они представляют особый вид
органов — должностных лиц. Представляется, что должностные лица возглавляют единоначальные органы
(президентуры, например).
§ 1. Понятие органа исполнительной власти 85
2) наделены оперативной самостоятельностью;
3) как правило имеют постоянные штаты;
4) образуются вышестоящими органами;
5) подотчетны и подконтрольны вышестоящим органам исполнительной власти;
6) их образование, структура, порядок деятельности в основном регламентируется нормами
административного права.
Необходимо подчеркнуть, что все эти признаки взаимосвязаны. Органам исполнительной власти
свойственна именно совокупность всех перечисленных особенностей, их строгое сочетание.
У органа может быть довольно большой по численности обслуживающий аппарат. Но он существует
для того, чтобы орган мог своевременно и качественно выполнять свои функции, аппарат работает на орган,
обслуживает его, создает ему условия для нормального функционирования. А, например, на предприятии
мы видим иную картину: производственные подразделения производят необходимые для общества
материальные блага, администрация создает условия для их нормального функционирования. Предприятие
(учреждение) в целом не выполняет управленческих функций, ими занята специально организованная
группа людей — администрация. Ее нужно рассматривать как субъект управления, как орган предприятия
(учреждения), который изнутри руководит им, но не как орган государства. Кстати, всегда нужно различать
два вида управления: управление вышестоящими органами и внутреннее управление, осуществляемое ад-
министрацией органа, предприятия, учреждения, т. е. его самоуправление.
Административно-правовой статус органа исполнительной власти как статус коллективного субъекта
состоит из трех блоков.
1. Целевого, включающего нормы о целях, задачах, функциях, принципах деятельности. Являясь
инструментом, средством осуществления публичных дел, орган исполнительной власти всегда должен
действовать ради системы, элементом которой он является, в «чужих» интересах.
2. Организационно-структурного, который включает в себя правовые предписания,
регламентирующие: а) порядок образования, реорганизации, ликвидации органа; б) его структуру;
в) его линейную и функциональную подчиненность. 3. Компетенции как совокупности властных
полномочий и подведомственности. Ее можно рассматривать в функциональном раз-
4—2797
86 Глава 5. Органы исполнительной власти
резе (компетенция в области планирования, контроля и т. д.), применительно к определенным
субъектам (иным государственным органам, предприятиям и учреждениям, общественным объединениям,
гражданам).
§ 2. Виды органов исполнительной власти
В зависимости от правовой основы образования можно различать органы исполнительной власти,
создаваемые на основе конституций, текущего законодательства, подзаконных актов. Основными
критериями их образования выступают государственное устройство, отрасли деятельности и общие
управленческие функции.
Органы общей компетенции: президентуры, правительства, администрации несут ответственность за
положение дел в соответствующем государстве, области, крае, городе федерального значения, округе,
административно-территориальной единице, они руководят многими видами отраслевой и функциональной
компетенции, работу которых они объединяют.
Органы специальной компетенции осуществляют отраслевое либо межотраслевое (функциональное)
управление, либо одновременно и то, и другое. Так, Министерство здравоохранения РФ руководит
подведомственными учреждениями и органами здравоохранения и осуществляет межотраслевое управление
медицинскими службами Министерства внутренних дел; Министерства обороны.
Таким образом, различаются органы общей и специальной (отраслевой, функциональной, смешанной)
компетенции.
По порядку решения вопросов органы исполнительной власти делятся на единоначальные и
коллегиальные. Преобладает первый вид органов, а коллегиальных в настоящее время немного
(правительства, например). В процессе административной реформы единоначалие в системе
исполнительной власти расширялось. Необходимо отметить, что оно сочетается с совещательной кол-
легиальностью. Например, коллегии министерств, советы при Президенте и другие вырабатывают
рекомендации, которые проводятся в жизнь единоличными актами их руководителей.
В зависимости от того, из какого бюджета финансируются органы исполнительной власти (а это
совпадает с их подчиненностью), можно различать федеральные, субъектов Федерации и местные органы
исполнительной власти.