Бахрах Д.Н. Административное право

Подождите немного. Документ загружается.

§ 5. Основные принципы государственной службы 117

вознаграждение. Иными словами, управленческая деятельность требует профессионализма. Во-первых,

для нее нужна компетентность, а она тем выше, чем больше знания и опыт работника. Профессионализм

стимулирует приобретение знаний, повышение их уровня, накапливание опыта работы. Во-вторых,

осуществление исполнительной власти требует организаторских способностей госслужащих. Обществу

выгодно, чтобы лица, обладающие такими качествами, использовали их для решения общих дел, развивали

их. В-третьих, оперативный, повседневный, созидательный характер управленческой деятельности

предполагает, что ею должны заниматься непрерывно, уделяя ей значительное время, а значит, за плату,

профессионально. В-четвертых, административная деятельность требует высокой четкости, дисциплиниро-

ванности, своевременного выполнения приказов вышестоящих органов. Профессиональные начала

позволяют обеспечить более высокий уровень дисциплины, так как служащий за работу получает

заработную плату, обеспечивается жилой площадью и т. д.

Принцип профессионализма государственной службы предполагает:

а) компетентность работников, т. е. знание ими дела, наличие у них необходимого образования, стажа,

навыков работы, систематическое повышение квалификации;

б) регулярное выполнение функций, операций, оформление, решение дел, стабильность служебных

отношений, что позволяет работнику глубже познать стоящие перед ним проблемы, людей, овладеть

необходимыми методами руководства; к тому же, ощущение устойчивости психологически раскрепощает

служащего и благоприятно влияет на профессиональную деятельность. Отсутствие же гарантий, как

известно, вызывает неуверенность, которая, в свою очередь, порождает приверженность к существующему в

организации порядку вещей, снижает инициативу, принципиальность;

в) регулярное получение госслужащими оплаты за свой труд не ниже заранее обусловленных размеров;

г) политическую нейтральность государственной службы. Служащий должен действовать в

соответствии с правовыми актами, а служебное положение нельзя использовать в интересах той или иной

политической партии; в государственных органах нельзя создавать партийные организации. «Практически

все развитые в экономико-правовом отношении государства всегда стремятся формировать

государственный аппарат так, чтобы он и его служащие были бы свободны от политического влияния

каких-либо партий, движений»^

' Бребан Г. французское административное право. М„ 1988. С. 325—327.

118 Глава 6. Государственная служба

д) лояльность государственного служащего. Независимо от партийных и иных пристрастий он должен

держаться в рамках законности, служебного долга, быть корректным, внимательным с людьми, как

положено относиться ко всем, кто зависит от него, обращается к нему;

е) ответственность за неисполнение или ненадлежащее исполнение должностных обязанностей, за

качество подготавливаемых и принимаемых решений. За свою деятельность служащие могут нести

дисциплинарную, административную, уголовную, материальную ответственность. А политические лидеры

могут быть субъектами политической ответственности (отрешение от должности, выражение недоверия,

отставка).

Важнейшее средство обеспечения профессионализма — номенклатура, отлаженная система подбора и

выдвижения кадров. Если эта система правильно организована, она является необходимым элементом

профессиональной службы. Без цивилизованной, контролируемой, законопослушной, ответственной

номенклатуры демократия как система управления невозможна. В работе по формированию кадрового

корпуса государственного аппарата необходимо исходить из нерасторжимости триады: профессионализм —

стабильность — лояльность.

Заботу о социальной, правовой защите служащих, их экономическом обеспечении тоже можно

рассматривать как средство повышения профессионализма, а значит, и эффективности службы. Защита и

обеспечение служащих осуществляются с учетом качества, стажа, важности их работы. Но значение,

которое придается в последние годы этому аспекту, объем соответствующего правового массива позволяют

говорить о специальном принципе государственной службы — социально-правовой защите служащих.

Реализация принципа социально-правовой защиты служащих означает прежде всего создание

необходимых условий для нормальной их деятельности, принятие мер к устранению препятствий

осуществления ими служебных обязанностей. Государственный служащий не должен нести юридической

ответственности перед гражданами. За ненадлежащее выполнение своих обязанностей он отвечает перед

государством'.

В науке различают четыре вида ориентации служащих: на характер работы, условия работы,

вознаграждение, карьеру.

' За имущественный вред, причиненный служебными действиями, ответственность несет организация.

§ 5. Основные принципы государственной службы 119

На практике эти ориентации сочетаются в различных пропорциях. Выбирая работу, определяя свое

отношение к ней, гражданин оценивает ее, отдавая предпочтение каким-то из них. Государство, в свою

очередь, обязано использовать эти ориентации, чтобы создать стимулы для добросовестной, полезной для

общества работы служащих.

«Чиновничество в демократических странах — сила подчиненная, исполнительская. Несменяемость

чиновников, гарантированное им постоянное продвижение и повышенная пенсия — компенсация, которую

государство дает своим слугам, получающим значительно меньше жалования, чем служащие частного

сектора»'.

Государство обязано заботиться о своих служащих, и забота эта должна быть подлинной,

многогранной. Тогда его слуги будут преданы делу, будут больше проявлять служебного рвения. В новые

нормативные акты, изданные в 90-х годах по вопросам службы, включены специальные статьи и даже целые

главы о защите служащих. Например, приложение № 2 к Указу президента «О государственной налоговой

службе Российской Федерации», которое называется «Гарантии правовой и социальной защищенности ра-

ботников Государственной налоговой службы»^ глава 62 Таможенного кодекса РФ «Оплата труда,

материально-бытовое обеспечение и социальная защита должностных лиц таможенных органов Российской

Федерации». Социальная и правовая защита служащих предполагает: а) повышение престижа их труда.

Госаппарат необходим, и его служащие должны не стыдиться, а гордиться своей принадлежностью к

категории государственных «слуг»;

б) достаточно высокую, регулярно выплачиваемую заработную плату, размеры которой должны

повышаться вместе с ростом квалификации служащих, увеличением стажа их работы, снижением реальной

стоимости рубля;

в) создание нормальных условий труда служащих: обеспечение помещениями, транспортом, телефоном

и т. д.;

г) государственное страхование, гарантированное высокое пенсионное обеспечение. В качестве

примера можно привести ст. 29 Закона РСФСР «О милиции», в которой регулируется государственное

страхование и возмещение ущерба в случае гибели или увечья сотрудника милиции;

д) обеспечение служебной перспективы. Общество заинтересовано в том, чтобы служащие работали

лучше. Значит, необходимо

' Восленский М. М. Номенклатура. М„ 1991. С. 131. " Российская газета. 1992. 13 янв.

120 Глава 6. Государственная служба

стимулировать проявление ими инициативы, добросовестное выполнение своих обязанностей. Пути

реализации служебной перспективы: — стабильность служебных отношений;

— повышение уровня квалификации, что влечет за собой увеличение заработной платы, повышение в

звании, категории, предоставление льгот за многолетнюю службу и т. д.;

— продвижение по службе (перевод на более высокую должность в этой же организации или в другой).

В условиях правильной организации работы управленческого аппарата карьера (продвижение по

службе) работника прежде всего зависит от его добросовестности, квалификации, идейной зрелости и

личных качеств. В таких условиях стремление делать карьеру так же нормально, как стремление стать

мастером спорта, доктором наук, заслуженным учителем и т. д. Карьеризм расцветает там, где не

объективные обстоятельства (соответствие работника более высокой должности), а субъективное мнение

вышестоящих должностных лиц является решающим.

К сожалению, идея служебной перспективы не везде осуществляется последовательно. Заслуживают

поддержки мероприятия по введению рангов, званий, категорий, разрядов для всех служащих

государственных и муниципальных организаций и установлению окладов в зависимости от них.

Необходимо совершенствовать системы оплаты труда специалистов с тем, чтобы повышение их заработка

зависело не только от движения вверх по служебной лестнице, но и от роста их знаний, стажа и отдачи

(профессионального роста).

§ 6. Классификация государственных служащих

В научной литературе значительное внимание уделяется проблеме классификации государственных

служащих. В их круг входят люди, обладающие разными качествами и свойствами. Для социологов,

политологов, демографов, медиков большое значение имеет деление служащих по полу, национальности,

возрасту, компетентности и т. д.

Представляется, что для получения знаний, полезных для науки административного права, при

исследовании этого вопроса нужно учесть прежде всего три обстоятельства. Во-первых, основное внимание

должно быть уделено классификации должностей, т. е. юридическому, а не демографическому аспекту

государственной службы. Во-вторых, следует различать разные виды службы, между которыми немало

правовых отличий (военная,

§ 6. Классификация государственных служащих 121

дипломатическая и др.). В-третьих, нельзя забывать разницу между группировкой и классификацией.

Группировка — это деление целого на части по какому-либо одному критерию. А при классификации

используются несколько критериев, устанавливается строгая последовательность их применения. В

результате в рамках целого выявляются типы, роды и т. п. Исходя из этого, следует признать, что в науке

административного права предложено много вариантов группировки должностей, а проблема их

классификации еще ждет своего решения.

В ч. Зет. 2 Федерального закона «Об основах государственной службы Российской Федерации»

говорится: «Государственная служба включает в себя: 1) федеральную государственную службу,

находящуюся в ведении Российской Федерации;

2) государственную службу субъектов Российской Федерации, находящуюся в их ведении». Это два

типа государственной службы.

Федеральная государственная служба по правовому положению служащих подразделяется на

гражданскую и милитаризованную. К сожалению, о последней в указанном законе даже не упоминается. Но

можно ли сомневаться в том, что, например, офицер милиции, таможенный инспектор, командир воинской

части тоже находятся на государственной службе? Фактически названный закон является законом об

основах гражданской государственной службы, и, конечно, жаль, что об этом в нем прямо не сказано.

Понятно, что отсутствие в законе четкого положения о том, что он регулирует гражданскую службу и не

распространяется на милитаризованную, не свидетельствует о прекращении существования последней.

Гражданская государственная служба может быть общей и специальной (в налоговых инспекциях,

дипломатическая и др.). По общему правилу на гражданскую службу принимаются лица, достигшие 18 лет,

их личные права регламентируются в основном трудовым правом, они вправе создавать профсоюзы и быть

их членами.

Разновидности милитаризованной службы — военная, милицейская, таможенная внутренняя служба в

системе МВД, военизированная охрана МПС, горноспасательная служба и др. Она отличается от

гражданской рядом особенностей.

Во-первых, профессиональной обязанностью данной категории служащих является защита жизни и

здоровья людей, ценностей нашего общества даже при условии риска для жизни и здоровья,

122 Глава 6. Государственная служба

причем во многих случаях — с оружием в руках. Во-вторых, как правило, на эту службу принимаются

только граждане РФ, достигшие 18 (а в ряде случаев — 20) лет, военнообязанные, физически развитые.

Очевидно, что указанные требования закономерно вытекают из содержания самой службы. В-третьих, на

милитаризованной службе более строгая дисциплина, регламентируемая специальными уставами. В-

четвертых, у служащих имеются специальные звания, для них организована специальная система

аттестации, для каждого вида службы установлены единая форма одежды, знаки различия и иные внешние

атрибуты. В-пятых, со служащими в рабочее время регулярно проводятся обязательные занятия по

специальной и физической подготовке. В-шестых, личные права служащих полностью или в основном

регулируются не трудовым, а административным правом (отпуск предоставляется на 30 календарных дней,

оплата по временной нетрудоспособности всегда производится в размере 100%^. В-седьмых, служащим

предоставлен ряд льгот (транспортных, пенсионных, жилищных, налоговых и др.). В-восьмых, они

привлекаются к дисциплинарной ответственности на основе специальных уставов, а военнослужащие,

рядовой и начальствующий состав МВД, кроме того, в особом порядке несут административную и матери-

альную ответственность^

Таким образом, в системе федеральной государственной службы можно выделить два класса

(гражданскую и милитаризованную службы), каждый из которых состоит из нескольких родовых

общностей, в свою очередь включающих несколько видов службы (например, военная по ведомственному

признаку делится на службу в министерствах обороны, безопасности, внутренних дел, связи, путей

сообщения и других ведомствах).

В зависимости от вида государственной власти, в органах которой замещают должности

государственные служащие, можно различать работающих в: — представительных органах;

' Существует мнение, что есть основания считать фактические отношения по участию в труде

работников милитаризованного труда трудовыми, а возникающие при их правовом регулировании

правоотношения — трудовыми правоотношениями. Действительно, фактически такие отношения являются

трудовыми, но, как и труд колхозников, они регулируются не трудовым правом. В то же время активно идет

сближение норм трудового и административного права, регламентирующих личные права служащих. Так,

работникам милиции предоставлено право обжаловать увольнение в суд, создавать профсоюзы.

' См. ст. 16 КоАП РСФСР и Указ Президиума Верховного Совета СССР от 13 января 1984 г. «О

материальной ответственности военнослужащих за ущерб, причиненный государству» (ВВС СССР. 1984. №

3. Ст. 61).

§ 6. Классификация государственных служащих 123

— судебных органах; — органах исполнительной власти;

— иных органах (президентуре, Центральной избирательной комиссии, Центральном Банке России,

прокуратуре, Счетной палате и др.).

Государственные должности государственной службы подразделяются на следующие группы:

— высшие государственные должности государственной службы (5-я группа);

— главные государственные должности государственной службы (4-я группа);

— ведущие государственные должности государственной службы (3-я группа);

— старшие государственные должности государственной службы (2-я группа);

— младшие государственные должности государственной службы (1-я группа);

Большое значение для юридической практики имеет деление должностей по объему полномочий на

должностных лиц и иных служащих. Определение понятия должностного лица, проведение четкого

водораздела между двумя названными категориями служащих необходимо прежде всего для решения

вопроса о возможности привлечения к ответственности работников за служебные правонарушения.

Известно, что в УК РСФСР есть специальная глава «Должностные преступления», по статьям, входящим в

нее, к уголовной ответственности (за халатность, взяточничество и др.) могут привлекаться только

должностные лица. В КоАП РСФСР десятки составов предусматривают ответственность только до-

лжностных лиц, а во многих статьях этот признак является квалифицирующим. Поэтому задача науки

состоит в том, чтобы четко определить круг лиц, которые могут привлекаться в ответственности как

должностные, выработать единое для всех отраслей права определение понятия должностного лица. Оно

должно быть базовым, а в отдельных отраслях в него могут вноситься определенные коррективы. Так, в

уголовном праве к должностным лицам относят не только служащих, но и граждан, которые выполняют

свои обязанности на общественных началах (члены народных дружин, общественные контролеры и т. д.).

Необходимо отметить, что деление служащих на должностных и не должностных лиц касается всех

видов службы: и государственной, и в государственных организациях, и в негосударственных структурах

(частных, религиозных и др.).

124 Глава 6. Государственная служба

Легальное определение должностного лица содержится в примечании кет. 170 УК РСФСР, где

говорится, что должностными считаются лица, «постоянно или временно осуществляющие функции

представителей власти, а также занимающие постоянно или временно в государственных или общественных

учреждениях, организациях или на предприятиях должности, связанные с выполнением организационно-

распорядительных или административно-хозяйственных обязанностей, или выполняющие такие обязан-

ности в указанных учреждениях, организациях и на предприятиях по специальному полномочию».

Это определение трудно признать удачным, потому что такие признаки, как «представитель власти»,

«административно-хозяйственные обязанности», «организационно-распорядительная деятельность», через

которые раскрывается данное понятие, сами недостаточно четко определены. Уточняя их, Пленум

Верховного Суда СССР в постановлении от 30 марта 1990 г. разъяснил судам, что:

а) к представителям власти относятся работники государственных органов и учреждений, наделенные

правом в пределах своей компетенции предъявлять требования, а также принимать решения, обязательные

для исполнения гражданами или предприятиями, учреждениями, организациями, независимо от их

ведомственной принадлежности и подчиненности (народные депутаты, судьи, прокуроры, следователи,

арбитры, работники милиции, государственные инспекторы и контролеры, лесничие и др.);

б) под организационно-распорядительными обязанностями следует понимать функции по

осуществлению руководства трудовым коллективом, участком работы, производственной деятельностью

отдельных работников (подбор и расстановка кадров, планирование работы, организация труда

подчиненных, поддержание трудовой дисциплины и т. п.). Такие функции, в частности, осуществляют

руководители министерств, ведомств, государственных, общественных предприятий, учреждений,

организаций и их заместители, руководители структурных подразделений (начальники цехов, заведующие

отделами, лабораториями, кафедрами, их заместители и т. д.), руководители участков работ (мастера,

прорабы, бригадиры);

в) под административно-хозяйственными обязанностями следует понимать полномочия по управлению

или распоряжению государственным или общественным имуществом: установление порядка его хранения,

переработки, реализации, обеспечение контроля за этими операциями, организация бытового обслуживания

населения и т. д. Такими полномочиями в том или ином объеме

§ 6. Классификация государственных служащих 125

обладают начальники планово-хозяйственных, снабженческих, финансовых отделов и служб и их

заместители, заведующие складами, магазинами, мастерскими, ателье, ведомственные ревизоры и

контролеры, заготовители и др.)»^

Из многочисленных определений, предложенных учеными, наиболее удачным представляется

следующее: «Должностными лицами называются служащие, имеющие право совершать служебные

юридические действия»^. Эта категория служащих может быть уполномочена совершать служебные

юридические действия, т. е. такие, которые влекут юридические последствия для организаций, в которых

они занимают должности. Именно потому, что должностные лица наделены более широкими правами, чем

другие работники, могут действовать от имени организации внутри ее или вовне, от них требуется более

внимательное, компетентное отношение к своим обязанностям, и закон устанавливает повышенную

ответственность за правонарушения, совершенные ими в связи с выполнением служебных обязанностей.

В науке административного права довольно распространено мнение, что различие между

должностными лицами и иными служащими состоит в том, что первые имеют властные (распорядительные)

полномочия, а вторые — нет.

В настоящее время возникли серьезные трудности при решении вопроса об уголовной ответственности

руководителей коммерческих организаций. Дело в том, что в примечании кет. 170 УК РСФСР говорится,

что должностными лицами являются служащие государственных и общественных организаций. Поэтому

Верховный Суд РФ, давая разъяснения, правильно считал, что председатель кооператива, директор

акционерного общества, банка и т.д. не являются субъектами должностного преступления^ Но следует

подчеркнуть то, что примечание к указанной статье начинается словами: «Под должностными лицами в

статьях настоящей главы...» иными словами, в УК четко установлено, что данное определение действует

только для ст. 170—175 УК РСФСР. А значит, оно не действует в отношении других статей УК и, тем более,

нельзя переносить такое определение в административное, финансовое право.

Лучшим решением этого вопроса было бы изменение текста примечания кет. 170 или включение в УК

специальной статьи,

' Сов. юстиция. 1990. № 14. С. 26.

' Ямполъская Ц. А. О должностном лице в советском государственном аппарате // Вопросы советского

административного права. М., 1948. С. 141. ' См.: Бюллетень Верховного Суда РФ. 1995. № 2. С. 7; № 6. С.

126 Глава 6. Государственная служба

раскрывающей понятие должностного лица в уголовном праве. За основу можно было бы взять ч.1 ст.

164 УК Украины в редакции от II июля 1995 г.: «Под должностными лицами подразумеваются лица,

постоянно или временно осуществляющие функции представителей власти, а также занимающие постоянно

или временно на предприятиях, в учреждениях или организациях, независимо от форм собственности,

должности, связанные с исполнением организационно-распорядительных или административно-хозяй-

ственных обязанностей или исполняющие такие обязанности по специальным полномочиям».

Государственных служащих — должностных лиц следует поделить на руководителей и представителей

власти. Первые наделены линейной властью в отношении подчиненных, круг которых строго определен. А

представителями власти являются служащие, которые наделены властными полномочиями публичного ха-

рактера, распорядительной властью в отношении многих лиц и организаций, организационно им не

подчиненных. Представители власти обладают функциональной властью вне рамок организаций, в которых

они работают, и в отношении граждан и организаций, которые не являются клиентами. Следует учесть, что

нередко руководители (органов ОВД, государственных инспекций, например) наделены и правами

представителей власти.

Среди не должностных лиц принято различать две группы служащих: функциональных работников

(программистов, операторов и т.д.) и вспомогательный персонал.

§ 7. Обязанности и права государственного служащего

Основной элемент каждой государственной должности — обязанности. Это ее ядро, смысл

существования. А права по должности лишь прямо или косвенно создают условия для надлежащего вы-

полнения обязанностей.

Многочисленные обязанности государственных служащих можно поделить: 1) на общеслужебные и 2)

должностные. А среди первых можно различать функциональные обязанности и ограничения.

Функциональные обязанности связаны с выполнением служебного долга. Государственный служащий

обязан (ст. 10 Закона «Об основах государственной службы Российской Федерации»):

а) обеспечивать поддержку конституционного строя и соблюдение Конституции Российской

Федерации, реализацию федеральных законов и законов субъектов Федерации, в том числе регулирующих

сферу его полномочий; б) добросовестно исполнять должностные обязанности;