Бахрах Д.Н. Административное право
Подождите немного. Документ загружается.
§ 4. Процесс принятия административных актов 167
млены на специальных бланках, формулярах, иметь четкие оттиски штампов, печатей.
Культурность предполагает также своевременное доведение надлежащим образом оформленных актов
до сведения исполнителей и заинтересованных субъектов, правильное ведение делопроизводства и, в
частности, хранение письменных актов. Таким образом, целесообразность (полезность), законность и
культурность правового акта — важнейшие условия его качества, его эффективности. И такие требования
должны предъявляться к каждому решению административной власти.
§ 4. Процесс принятия административных актов
Эта разновидность административного процесса включает в себя множество производств по принятию
актов коллегиально и единолично, высшими, центральными органами РФ, республиканскими, краевыми,
областными, окружными, а также городскими органами, актов простых и уникальных, нормативных и
индивидуальных (правоприменительных и в том числе юрисдикцион-ных). Эта многогранная деятельность
регламентируется большим количеством юридических норм и организационных обычаев. Но в этом
огромном разнообразии производств можно выделить и общие моменты.
Первая стадия этого процесса — подготовка решения (об утверждении, награждении, приеме,
выделении, исполнении и т. д.). Чаще всего на этой стадии существуют этапы: правовой инициативы,
анализа ситуации и вариантов правового воздействия на нее, подготовки проекта решения.
Акт принимается, если есть фактические (объективная потребность) и юридические основания. Менее
половины из общего их числа издаются по инициативе их авторов. Последние чаще выступают
«переводчиками» законов и актов вышестоящих органов, конкретизируя их с учетом местных условий, либо
применяя их на основе жалоб, заявлений, приказов о призыве и т. д. Основанием для принятия, отмены акта
может быть инициатива субъекта административной власти, поручение вышестоящего органа, протест
прокурора, обращение организации, депутата, жалоба, заявление гражданина, статья в газете и др.
В ходе анализа ситуации выясняется фактическое положение дел, проблемы, которые требуют
решения, возможные варианты их решения. При составлении проекта избирается один из возможных
вариантов правового регулирования, он надлежащим образом оформляется, согласовывается, обсуждается.
Практикуется и подготовка альтернативных проектов.
168 Глава 8. Правовые акты исполнительной власти (административные акты)
Вторая стадия — принятие решения — тем короче, чем больше проведено подготовительной работы. В
коллегиальных органах возможно обсуждение и обязательно голосование. Иногда решения принимаются «в
рабочем порядке», путем опроса. Большинство же правовых актов принимаются единолично, а значит, глав-
ное на этой стадии — подписание подготовленного проекта. Очевидно, что в подготовленный проект могут
быть внесены изменения либо проект может быть признан непригодным.
Завершается эта стадия оформлением решения, что предполагает его окончательное редактирование,
подписание административного акта, присвоение акту порядкового номера.
Доведение решения до сведения исполнителей, заинтересованных лиц — самостоятельная стадия
работы с актом. Это делается путем персонального ознакомления (устно, высылки копий, повесток,
вывешиванием списков, ознакомлением под расписку). Если круг адресатов акта более широк, его
размножают, рассылают, а при необходимости обнародуют в средствах массовой информации, в
специальных изданиях (сборниках, бюллетенях). Нормативные акты центральных органов РФ,
затрагивающие права граждан или имеющие межведомственный характер, подлежат государственной
регистрации в Министерстве юстиции РФ, а затем опубликованию в «Российских вестях». Наряду с офици-
альными средствами обнародования широко используются и неофициальные (вывешивание текстов в
общественных местах и др.).
§ 5. Изменение, приостановление, прекращение действия административных актов
Эти вопросы целесообразно рассмотреть отдельно. Дело в том, что речь идет об уже действующих
актах, на смену которым приходят новые. С целью обеспечения стабильности принятых решений их отмена,
изменение связаны с рядом формальностей, которые призваны помешать поспешной необоснованной
замене уже действующих актов. К тому же нередко отменить, приостановить действие норм могут органы,
которые принять их не могут. Многие ученые отмену, приостановление актов считают особой юридической
санкцией.
Изменить, приостановить, прекратить действие можно как акта в целом, так и отдельных его частей
(статей, пунктов). Для внесения изменений требуется принятие нового решения и, как правило, тем же
органом, должностным лицом, который принял акт в старой редакции.
Приостановление действия акта возможно как путем издания специального решения, так и на
основании правового автоматиз-
§ 5. Изменение, приостановление, прекращение действия актов 169
ма. Автор акта или уполномоченный орган могут приостановить его действие по мотивам законности, а
автор — и из соображений целесообразности. Возможно приостановление действия акта, его части вообще
или только на определенной территории, на определенный срок, до решения суда.
В соответствии со ст. 85 Конституции РФ Президент РФ вправе приостанавливать действие актов
органов исполнительной власти субъектов Федерации по мотивам законности «до решения этого вопроса
соответствующим судом».
Механизм правового автоматизма начинает действовать при подаче жалоб в порядке производства по
делам об административных правонарушениях, на решение призывной комиссии, в случае принесения
прокурором протеста на приказ начальника ПТУ, ограничивающий права заключенных.
Прекращение действия акта может быть фактическим и юридическим. Если истек срок действия,
исчезла необходимость в правовом опосредовании, действие акта прекращается фактически, т. е. без
издания нового решения.
Юридическое прекращение действия акта может быть прямым и косвенным. В первом случае акт прямо
отменяется, а во втором принимается новый, с началом действия которого старый теряет юридическую
силу. Косвенная отмена — свидетельство низкой юридической техники.
Акт исполнительной власти по общему правилу может отменить тот, кто его принял, и вышестоящий
орган (должностное лицо). Кроме того, многие акты вправе признать незаконными суды.
В соответствии с принципом разделения властей суды вправе прекратить действие акта только по
мотивам законности. И Президенту РФ предоставлена возможность отменять правительственные акты
только тогда, когда они незаконны.
И вообще, с целью усиления самостоятельности и ответственности органов исполнительной власти
общей компетенции установлено правило, что их акты вышестоящие исполнительно-распорядительные
органы могут отменять только по мотивам законности. Что же касается органов специальной компетенции,
то их решения вышестоящие органы вправе отменять, руководствуясь как соображениями законности, так и
соображениями целесообразности. Правительство РФ вправе отменять акты подведомственных органов
исполнительной власти, а глава администрации вправе отменять приказы органов и структурных под-
разделений администрации. На практике и за вышестоящими органами специальной компетенции
признается право отменять приказы подчиненных им органов.
170 Глава 8. Правовые акты исполнительной власти (административные акты)
Одно из важных отличий управленческой деятельности от правосудия состоит в том, что суд не вправе
пересмотреть свое решение (приговор), а субъект исполнительной власти вправе свой административный
акт и изменить, и отменить. И сделать это можно как по мотивам законности, так и по мотивам целесооб -
разности.
Но здесь возникает один очень деликатный вопрос: вправе ли орган исполнительной власти отменить
свое решение об усыновлении, о присвоении звания, предоставлении жилой площади, льгот, назначении на
должность. В ряде стран не допускается отмена решения, если это нарушает такие права сторон, которые
они приобрели добросовестно и которые уже осуществляются. Хотя подобных общих норм в России нет,
есть специальные нормы^ есть обычаи, общие принципы права, в соответствии с которыми индивидуальный
акт, предоставивший права гражданину, если эти права приобретены добросовестно и уже осуществляй
ются, может быть отменен, если суд признает его незаконным. Орган исполнительной власти вправе
отменить свой индивидуальный правонаделительный акт (например, о выдаче лицензии), если будет
установлено, что он принят на основании недостовер^ ных сведений, представленных лицом.
' Например, ч. 1 ст. 140 Семейного кодекса РФ гласит: «Отмена усыновления ребенка производится в
судебном порядке».
Глава 9. Административные договорь^
§ 1. Место административного договора в деятельности исполнительной власти
Договор есть волевое соглашение двух или более субъектов права об установлении, изменении или
прекращении субъективных прав и обязанностей. Это правовой акт, его заключение и вступление в
юридическую силу влечет правовые последствия для его участников или третьих лиц.
Существуют разные типы договоров, но им всем присущи общие принципы договорного
регулирования. Это: 1) диспозитив-ность правового регулирования (свобода договорных условий); 2)
автономия воли (добровольность заключения) договаривающихся сторон; 3) формально-юридическое
равноправие договаривающихся сторон; 4) эквивалентный характер; 5) взаимная ответственность сторон,
выражаемая словами: «договор есть закон для сторон» и «заключил договор — исполняй».
Договор всегда представляет собой акт многостороннего характера, выражающий не одностороннее
волеизъявление, а согласование, интеграцию, взаимодействие воли договаривающихся субъектов. Он
является универсальным средством правового регулирования и применяется как регулятор общественных
отношений во всех отраслях права. При этом удельный вес и значение договорного регулирования
определяются сущностью и содержанием соответствующей отрасли права.
Все договоры отличаются специальными признаками, определяемыми спецификой регулирующей их
отрасли. Поскольку право как систему отраслей можно условно разделить на частную и публично-правовую
подсистемы, наиболее общим будет разграничение договоров на частноправовые и публично-правовые. К
последним относятся международные, федеративные, конституционные, административные, финансовые,
налоговые и другие договоры. Самый яркий образец частноправовых договоров — гражданский.
В управленческих отношениях чаще всего присутствует власть и подчинение, тогда как участники
гражданско-правовых сделок являются равноправными субъектами. А между этими принципиально
различными видами правовых связей находят место отношения смешанного типа, в которых в той или иной
пропорции сочетаются власть и равноправие. Например, гражданско-право-
' Глава написана совместно с Деминым А. В.
172 Глава 9. Административные договоры
вой договор перевозки пассажиров связан с правом одной стороны в административном порядке
налагать штрафы на другую сторону за нарушение правил пользования транспортными средствами (см. ст.
205—209 КоАП РСФСР). Еще больше с властными началами связаны трудовой договор, конкурсная
продажа объектов приватизации, договор о платном обучении в государственном вузе.
Административный договор тоже представляет собою вид сделок, в которых равноправие сторон так
или иначе связано с властными полномочиями одной или даже обеих договаривающихся сторон. Так, в
Законе РФ «О воинской обязанности и военной службе» от II февраля 1993 г.' раздел V полностью посвящен
поступлению граждан на военную службу по контракту. Контракт о прохождении военной службы
заключается в письменной форме между гражданином и Министерством обороны РФ или другим
уполномоченным ведомством на срок от 3 до 10 лет.
Договоры между субъектами властных полномочий довольно часто называются соглашениями.
Примером может служить п. 6 ст. 15 Закона РФ «О приватизации государственных и муниципальных
предприятий в РФ», который обязал Государственный комитет РФ по управлению государственным
имуществом и Российский фонд федерального имущества заключать соглашения, определяющие основные
направления, формы и методы сотрудничества по выполнению Государственной программы приватизации.
Вопрос об административных договорах рассматривался в научной литературе еще в 20-х годах^ В 60-х
годах о необходимости использования этой формы административной деятельности писали Ц. А.
Ямпольская и В. И. Новоселов^ Очевидно, что эта тема не является новой для науки административного
права.
Административный договор — разновидность публично-правового. В системе правовых связей он
занимает промежуточное место между административным актом, выражающим одностороннее властное
волеизъявление компетентного государственного органа власти, и договором частноправового характера,
основанным на равноправии сторон. Вышеупомянутые общие принципы
' Российская газета. 1993 г. 3 марта.
' См.: Елистратов А. И. Очерк административного права. М., 1992; Ковалевский В. Советское
административное право. Харьков, 1929.
° Ямпольская Ц. А. О теории административного договора. // Сов. гос. и право. 1966. № 10; Новоселов
В. И. К вопросу об административных договорах. // Правоведение. 1969. № 3. В последующие годы этой
темой занимаются Рудашев-ский В. Д., Юсупов В. А. и др. ученые.
§ 1. Место адм. договора в деятельности исполнительной власти 173
договорного права действуют по отношению к административным договорам с определенными
ограничениями, обусловленны-; ми особенностями административно-правового регулирования. Отдельные
элементы соглашений могут присутствовать во всех 1управленческих отношениях, в том числе и
субординационных. ^Как правило, 'в таких случаях законодатель говорит о согласова-'нии, содействии,
одобрении, взаимодействии, координации действий субъектов административного права. Но это чаще всего
частные случаи использования отдельных договорных элементов.
Заключение договора всегда предполагает определенное равноправное сознательно-волевое
согласование субъектами административного права своего поведения, административные договоры
опосредуют координационные (горизонтальные) управленческие правоотношения. Они представляют собой
«особую форму правового опосредствования регулятивных отношений, используемую в тех случаях, когда
субъекты управления какими-то отдельными сторонами своей деятельности оказываются юридически рав-
ными и возникает необходимость целенаправленной координации их работы»'.
Административный договор — это соглашение двух или более субъектов административного права,
влекущее установление, изменение или прекращение административных (финансовых и др.) прав и
обязанностей. Он является юридическим фактом, его заключение означает возникновение
административного (финансового) правоотношения. С его помощью нормы административного права
воплощаются в жизнь, осуществляется перевод абстрактных юридических предписаний в конкретные
правоотношения.
Предлагается следующее определение: административный договор — это основанный на
административно-правовых нормах и выработанный в результате добровольного согласования воли
двух (либо более) субъектов административного права, одним из которых всегда выступает субъект
государственной власти, многосторонний акт, устанавливающий (прекращающий, изменяющий)
взаимные права и обязанности его участников.
Исполнительная власть активно занимается договорной деятельностью. Правительство РФ,
центральные федеральные органы РФ, органы субъектов Федерации готовят многие международные
договоры, заключают межправительственные соглашения, соглашения ведомств разных стран (по вопросам
связи, железнодорожного сообщения, борьбе с преступностью и др.), договоры
' Юсупов В. А. Право и советское государственное управление. Казань, 1976. С. 202.
174 Глава 9. Административные договоры
РФ с ее субъектами. Органы исполнительной власти для обеспечения основной деятельности
используют трудовые, гражданско-правовые договоры. Административный договор — это лишь один из
договоров, используемых государственной администрацией для осуществления стоящих перед ней задач.
Классификация административных договоров возможна как на основе общих, так и с учетом
специальных, связанных с их спецификой критериев. К специальным относятся деление на «внут-
риаппаратные» (внутриорганизационные), заключенные между субъектами, наделенными государственно-
властными полномочиями, и «внешние», заключенные уполномоченными субъектами государственной
власти с гражданами, организациями.
По степени сложности можно выделить ординарные административные договоры, сложные и
уникальные. По предметному критерию можно различать: — договоры о компетенции (разграничение или
делегирование полномочий и предметов ведения);
— договоры в сфере управления государственной собственностью;
— договоры, обеспечивающие государственные нужды (именуемые в законодательстве
«государственными контрактами»); — контракты с государственными служащими, студентами; —
финансовые и налоговые соглашения; — договоры о взаимодействии, сотрудничестве; — различного рода
концессии и инвестиционные соглашения; — договоры об оказании некоторых услуг частным лицам (ох-
рана общественного порядка и имущества, содействие занятости населения, перевозка в общественном
транспорте, коммунальные услуги).
По общепринятым критериям административные договоры можно разделить на дву- и многосторонние,
типовые и консенсу-альные, предварительные и главные и т. д.
По содержанию можно различать чисто организационные соглашения и договоры смешанного типа, в
которых организационные вопросы связаны с трудовыми, имущественными.
§ 2. Структура и признаки административного договора
Административный договор представляет собой институт административного права, его нормативную
базу составляют прежде всего нормы административного права. Правовая основа договоров, заключаемых
государственной администрацией, различна для административных и частноправовых договоров:
соответствен-
§ 2. Структура и признаки административного договора 175
но это нормы административного и гражданского права. В то же время административный договор
всегда содержит и то общее (в частности, социально-юридическую основу в виде согласования воли,
влекущего правовые последствия, общие принципы), что является основой любого договора и регулируется
нормами обязательственного права. Нормы соответствующих отраслей соотносятся здесь как общее —
частное, причем административно-правовые нормы выступают в качестве специальных норм. Можно
сказать, что область административных договоров регулируется нормами обязательственного гражданского
права за теми изъятиями, дополнениями и ограничениями, которые вносит в нее право административное.
Многие административные договоры имеют комплексный характер и регулируются одновременно
нормами нескольких отраслей. Например, контракты с военнослужащими имеют общую нормативную
основу в виде КЗоТ РСФСР и, кроме того, регулируются соответствующими административными нормами
Законов РФ «О воинской обязанности и воинской службе» и «О статусе военнослужащего». Но
административное право, исходя из особого статуса государственных служащих (в данном случае во-
еннослужащих), позволяет значительно ужесточить предъявляемые к ним требования, ограничить права,
наложить дополнительные обязанности, ввести новые дисциплинарные санкции, в то время как для
обычного трудового договора действует принцип: «в трудовом договоре (контракте) нельзя ухудшать
положение работника по сравнению с нормами КЗоТ».
А если говорить о конституционных и административных соглашениях, то в силу близости их предмета
отграничить лежащие в их основе элементы той и другой отрасли исключительно трудно. Особенностью
административного договора является то, что его нормативной базой помимо административного права не-
редко выступают нормы финансового, экологического, природо-ресурсного, муниципального права.
Особенности административного договора определяются и его субъектным составом. Государственно-
властный субъект (государственный орган, должностное лицо или субъект с делегированными
полномочиями) — обязательный, атрибутивный признак административного договора. Одной из сторон
административного договора всегда выступает государство в лице своих органов власти.
При этом в административном договоре государственный орган выступает именно как субъект,
реализующий исполнительную власть и наделенный властными полномочиями.
176 Глава 9. Административные договоры
В этом состоит главное отличие административного договора от договоров частноправового характера,
в частности от гражданско-правовых. Участвуя в административном договоре, государственный орган
выступает в качестве субъекта публичного права, его статус определяется компетенцией. А если он стано-
вится участником гражданско-правовой сделки в качестве обычного юридического лица, его правовой
статус определяется его гражданской правоспособностью. В первом случае государственный орган
подчиняется запретительному типу правового регулирования (запрещено все, что прямо не разрешено
законом), во втором — общедозволительному (разрешено все, что прямо не запрещено законом). Право на
заключение административного договора (о делегировании полномочий, продаже государственной
собственности, об охране имущества граждан, о выдаче финансовой ссуды, налоговых «каникулах» и т. д.)
должно быть предусмотрено в нормах о компетенции государственного органа, причем составлять часть его
специальной, а не общей компетенции.
Обычно жестко формально устанавливается, когда, с кем и на каких условиях административный
договор может быть заключен. Разумеется, речь не идет об ограничении дискреционных полномочий
государственного субъекта, возможности реализовать в пределах компетенции свободу усмотрения.
Имеется в виду возможность заключения административных договоров именно исключительно в рамках
компетенции, что вытекает из запретительного типа регулирования деятельности субъектов власти в
административном праве. Свобода усмотрения государственно-властного контрагента в этих и других
вопросах может быть существенно ограничена в целях недопущения государственного произвола и
злоупотребления. В то же время каждый государственный орган, являющийся юридическим лицом, вправе
заключать любые, не противоречащие праву частноправовые сделки, и на любых (также не
противоправных) условиях. Требование компетентности государственно-властного участника является глав-
ным условием действительности административного договора, тогда как гражданское право не оперирует
понятием «компетенция», используя понятие гражданская праводееспособность.
В ГК РФ целый раздел носит название «Участие Российской Федерации, субъектов Российской
Федерации, муниципальных образований в отношениях, регулируемых гражданским законодательством».
Вступая в качестве юридических лиц в обязательственные отношения, государственные органы являются по
сути дела независимыми хозяйствующими субъектами, элементами рыночного саморегулирования.