Бахрах Д.Н. Административное право
Подождите немного. Документ загружается.
§ 4. Правовое принуждение 197
Награждение производится Указом Президента РФ. Государственная награда вручается награжденному
не позднее двух месяцев со дня вступления в силу указа о награждении в торжественной обстановке.
Одновременно награжденному выдается удостоверение к государственной награде.
Со дня издания указа лица, удостоенные государственных наград, пользуются льготами в случаях и
порядке, установленных законодательством.
Президент РФ отменяет указ о награждении, если выясняется недостоверность или необоснованность
представления к награждению. Государственная награда и документ к ней, уже врученные лицу, подлежат
возврату в службу государственных наград Президента.
Лишение государственных наград может быть произведено только Президентом РФ по представлению
суда в случае осуждения награжденного за тяжкое преступление.
§ 4. Правовое принуждение
Принуждение можно понимать как отрицание воли подвластного и внешнее воздействие на его
поведение. Поскольку команда не исполнена, нарушена воля властвующего, последний воздействует на
моральную, имущественную, организационную, физическую сферу подвластного, чтобы преобразовать его
волю, добиться подчинения.
В настоящее время и в обозримом будущем принуждение необходимо для охраны правопорядка,
собственности, прав и интересов граждан и организаций, создания нормальных условий для деятельности
аппарата публичной власти. Это хотя и не главный, но важный и необходимый метод властвования.
В обществе существуют различные виды принуждения. По объекту различаются психическое,
материальное, организационное и физическое воздействие. Последнее может быть направлено на личность,
ее имущество. Примерами организационного воздействия являются увольнение, исключение, лишение прав,
ликвидация организаций. Деление это в значительной мере условно, так как нередко эти способы влияния на
граждан и организации сочетаются.
Принудительные меры могут применяться как к индивидуальным, так и к коллективным субъектам
права.
По юридическому критерию очень важно отличать легальное (правовое) и нелегальное, не основанное
на законе принуждение (насилие). Видами нелегального принуждения являются агрессия
8—2797
198 Глава 10. Методы деятельности исполнительной власти
других государств, завоевания, внешнее насилие. Внутри страны источниками насилия могут быть
преступность, охлократия (власть толпы, самосуд), бандократия (власть полулегальных формирований,
например, мафии, черной сотни). Источником насилия внутри страны нередко являются злоупотребления ее
властных структур, некомпетентность, халатность должностных лиц, т. е. административный произвол. Его
яркие проявления — раскулачивание, высылка целых народов, история деятельности ВЧК — ОГПУ —
НКВД — КГБ.
Юриста принуждение интересует прежде всего как средство охраны правопорядка, как метод
государственной деятельности. Юридическая наука изучает правовое принуждение, которое применяется на
основе юридических норм и в связи с их нарушением, понуждает к соблюдению государственно-властных
предписаний.
1. Оно осуществляется в связи с неправомерным, вредным для общества деянием как реакция на
вредоносное поведение. Его использование обусловлено конфликтом между государственной волей,
выраженной в норме, и индивидуальной волей лиц, нарушающих ее. Если же нет неправомерных действий
— нет и принудительных акций. Собственно, здесь и лежит граница принуждения. Так, увольнение по
сокращению штатов, изъятие земельного участка для общественных нужд и др. не являются мерами при-
нуждения, несмотря на невыгодность наступающих для гражданина последствий. Далеко не всякое
невыгодное последствие, даже если оно предусмотрено юридическим актом и возникает в результате
сознательных действий лица, является принудительной мерой. Одна и та же мера в одних случаях может
быть принудительной, а в других — нет (увольнение, приостановление работы, отзыв лицензии и др.).
2. Правовое принуждение применяется только к конкретным субъектам права, которые нарушили
юридические нормы, оно персонифицировано. Это внешнее воздействие на субъекта с целью заставить его
выполнять правовые предписания, не допускать новых правонарушений, воспитать виновного и
окружающих. Цели принудительной деятельности достигаются путем воздействия на моральную,
имущественную, организационную, физическую сферу конкретного субъекта права.
3. Правовое принуждение осуществляется посредством юрис-дикционных, правоприменительных
актов.
4. Принуждение применяется на основе закона. Юридические нормы регулируют, какие меры, при
каких условиях, в каком порядке, кем могут применяться. Четкая регламентация прину-
§ 4. Правовое принуждение 199
дительного воздействия является конкретизацией и юридической гарантией провозглашенных
Конституцией принципов неприкосновенности личности, жилища и личной собственности граждан.
Всякую принудительную меру следует рассматривать как дозволенное в виде исключения нарушение
неприкосновенности прав личности, закрепленных законом. Только в рамках закона уполномоченные
государством органы и должностные лица могут ограничивать права и свободы личности.
Законодательством определяются основания для применения органами власти мер принуждения,
закрепляются признаки (составы нарушений), при наличии которых применяются принудительные средства.
В нормативном порядке устанавливается, какие принудительные меры и в каком размере могут применяться
при наличии законных оснований. Большое значение имеет четкая регламентация порядка применения
принудительных средств, определение круга субъектов принуждения и их компетенции. Процедура
осуществления принудительного воздействия устанавливается законом и создает необходимые гарантии для
охраны прав и интересов граждан и организаций.
5. Существует государственная монополия на правовое принуждение. Только государство вправе
издавать юридические нормы и применять установленные им санкции. Только государство, обладающее
специальным аппаратом принуждения, вправе применять принудительные меры к гражданам и к
организациям, коллективным субъектам. Что же касается общественных, иных негосударственных
организаций, то они могут применять меры принуждения только к своим членам на основе своих уставов
(положений), и только те, которые непосредственно связаны с членством в организации. Это в основном
меры морального принуждения, самой серьезной из которых является исключение из организации.
Негосударственные организации не могут физически воздействовать на своих членов. В тех случаях, когда
членство в негосударственных организациях связано с использованием коллективных фондов, и меры
воздействия, особенно исключение, затрагивают имущественные интересы граждан, государство рег-
ламентирует правовыми нормами использование подобных мер, а государственные (муниципальные)
органы контролируют законность их применения.
С целью привлечения трудящихся к охране правопорядка государство предоставило комиссиям по
делам несовершеннолетних, народным дружинам, общественным природоохранным органам право
применять к гражданам меры принуждения на основе юридических норм. Общественные органы могут
осуществлять при-
8*
200 Глава 10. Методы деятельности исполнительной власти
нуждение в отношении граждан только по поручению государства, в установленных законом случаях и,
как правило, под государственным контролем.
Таким образом, принуждение как способ обеспечения правопорядка должно применяться строго на
правовой основе, как правило, специально уполномоченными государством органами, только к конкретным
субъектам права в связи с их неправомерными действиями, путем принятия актов применения права.
Поскольку меры правового принуждения разнообразны и обладают многочисленными признаками,
возможна различная классификация их в зависимости от избранного критерия. Так, по субъекту можно
различать государственно-правовое и общественно-правовое принуждение. Первое, в свою очередь, делится
на судебное и внесудебное.
Основная задача принудительных актов — защита правопорядка. По способу его охраны, по
функциональному назначению следует различать три вида принуждения: пресечение, восстановление,
наказание (взыскание).
В зависимости от основания и процедурных особенностей выделяют уголовное, административное,
дисциплинарное, гражданско-правовое, государственно-правовое принуждение.
Юридическая наука выделяет два типа неправомерных деяний: правонарушения (виновные
неправомерные деяния) и объективно-противоправные (не виновные противоправные деяния).
Соответственно есть принуждение в связи с правонарушениями и в связи с объективно-противоправными
действиями. Неправомерные действия могут быть невиновными и виновными, но признак вины в ряде
установленных законом случаев не имеет юридического значения.
Органы исполнительной власти участвуют в осуществлении разных видов принуждения. Они сами
используют средства дисциплинарного и административного воздействия. Органы милиции, службы
безопасности, налоговой полиции возбуждают уголовные дела, ведут предварительное расследование и
применяют меры уголовно-процессуального принуждения. Одной из важнейших задач системы МВД
является исполнение уголовных наказаний.
Глава II. Специальные административно-правовые режимы
§ 1. Понятие и виды специальных административно-правовых режимов
Под правовым режимом понимается совокупность правил, закрепленных в юридических нормах,
регулирующих определенную деятельность людей. Специальное правовое регулирование связано с
объектами деятельности (режим наркотических, автотранспортных средств, культурных ценностей и др.)
временем и местом ее осуществления, спецификой самих действий, а чаще всего — сочетанием этих
факторов. Понятие правового режима сопоставимо с понятием правового статуса. Последнее означает права
и обязанности субъекта, связывает их с какими-то лицами, а правовой режим характеризует деятельность и с
нею связывает права и обязанности ее участников.
Режимы могут быть межотраслевыми, т. е. урегулированными несколькими отраслями права
(например, режимы законности, предпринимательства) и отраслевыми (административно-правовыми,
гражданско-правовыми и др.).
Правовой режим — это комплекс общественных отношений определенного вида деятельности,
закрепленный юридическими нормами и обеспеченный совокупностью юридико-организацион-ных средств.
Он задается параметрами двоякого рода: во-первых, особой специальной значимостью общественных
отношений, их специфическими целями и задачами; во-вторых, использованием особых принципов, форм и
методов деятельности, отражающихся в системе прав и обязанностей субъектов. Понятие режима «несет в
себе основные смысловые оттенки этого слова, в том числе и то, что правовой режим выражает степень
жесткости юридического регулирования, наличие известных ограничений или льгот, допустимый уровень
активности субъектов, пределы их правовой самостоятельности»^
Среди правовых режимов выделяются наиболее общие, универсальные и производные, вторичные
режимы.
К первым, лежащим в самой основе правовой действительности, в глубине правовой материи относятся
режимы отраслей права.
' Алексеев С. С. Общие дозволения и общие запреты в советском праве. М., 1989. С. 186.
202 Глава II. Специальные административно-правовые режимы
Правовой режим отрасли права представляет собой совокупность юридических средств регулирования
— отраслевой юридический инструментарий. Он опосредован отраслевым методом правового воздействия и
базируется на принципах, специфичных для данной отрасли.
Административно-правовой режим — это определенное сочетание административно-правовых средств
регулирования, опосредованное централизованным порядком, императивным методом юридического
воздействия. Оно отражается в том, что субъекты правоотношений по своему статусу занимают юридически
неравные позиции.
Что касается конкретных параметров специальных административно-правовых режимов, то они могут
существенно различаться. И это проявляется в наличии большего или меньшего количества запретов и
позитивных обязываний, или более развернутой сети льгот и дозволений. Они различаются масштабом
свободы граждан и организаций в использовании своих возможностей для реализации субъективных прав,
по глубине изменений в конституционном статусе граждан и организаций, по времени и территории
действия и другим критериям.
Административно-правовые режимы можно различать по территориальному критерию:
общегосударственные (секретности и др.), региональные (закрытого административно-территориального
образования и др.). По времени действия существуют режимы постоянные и временные, ситуационные
(например, чрезвычайное положение). В ряде случаев полезно различать режимы по объектам, средствам
деятельности: заповедников, ядов, валюты и др.
Можно также поделить их на централизованные и децентрализованные в зависимости от порядка их
введения.
В 90-х годах в России принято значительное число «режимных» актов: Закон «О защите населения и
территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера» от 21 декабря 1994 г.; Закон
«Об особо охраняемых природных территориях от 14 марта 1995 г.; Закон «Об аварийно-спасательных
службах и статусе спасателей» от 22 августа 1995 г. и др.
Большую роль в формировании правовой основы административно-правовых режимов играют акты
исполнительной власти. По юридической природе среди них следует различать нормативные, содержащие
первичные «режимные» нормы, акты нормативного правоприменения и чисто правоприменительные. Под
нормативно-правоприменительными понимаются такие содержащие нормы права решения, которые
исполнительные органы при-
§ 2. Правовой режим чрезвычайного положения 203
нимают, опираясь на нормы более высокой юридической силы. Например, на основе закона Президент
издает указ, которым вводится режим чрезвычайного положения и устанавливаются определенные правила,
а временная администрация, руководствуясь законом и указом, устанавливает комендантский час.
В создании, осуществлении административно-правовых режимов, кроме нормативно-правовой,
огромное значение имеют организационная и материально-техническая подсистемы. Организационная
подсистема обслуживает значительную правоприменитель-ную деятельность органов исполнительной
власти (должностных лиц), призванных обеспечить соблюдение установленных запретов и ограничений и
выполнение возложенных на граждан и хозяйствующих субъектов обязанностей.
Обеспечение действия административно-правовых режимов связано также с решением экономических,
материально-технических вопросов: подготовка сил и средств, достаточных для функционирования режима,
создание специальных фондов финансирования, оказание помощи пострадавшим, осуществление
спасательных, ремонтных работ и т. д.
Во всех специальных административно-правовых режимах следует различать две взаимосвязанных
стороны: содержательную и формальную. Содержательная сторона — это причины и цели существования
режима, его организационные, экономические элементы, связанные с ним действия. А юридическая сторона
— кто, на какой срок, на какой территории устанавливает режим, процедура его введения, отмены,
изменения, система «режимных» обязанностей и прав.
Все специальные режимы, как правило, ограничивают права граждан. Поэтому такие ограничения не
должны быть чрезмерными, а режимные ограничения должны устанавливаться только законами.
§ 2. Правовой режим чрезвычайного положения
Развитие человеческого общества представляет собой сложный, противоречивый процесс. В
определенные периоды его жизнедеятельности происходит обострение социальных и техноген-ных
противоречий, противоречий между природой и обществом. Это влечет за собой возникновение этнических
и социальных, политических и военных конфликтов, экономических катастроф, крупномасштабных
промышленных аварий и т. п. Экстремальные ситуации угрожают жизни и здоровью людей, создают усло-
вия для уничтожения значительных материальных и духовных ценностей. Они грозят дестабилизацией и
разрушением социаль-
204 Глава II. Специальные административно-правовые режимы
ной системы и требуют безотлагательного принятия неординарных мер и прежде всего правовых,
организационных, экономических, материально-технических.
Анализ чрезвычайных ситуаций выявил рост числа пожаров и взрывов в жилых, промышленных
зданиях и сооружениях, авиационных катастроф, аварий на магистральных трубопроводах, на сетях
коммунального хозяйства и в системах жизнеобеспечения городов, случаев массовых отравлений людей.
Наряду с ростом происшествий техногенного характера отмечается и увеличение количества
чрезвычайных ситуаций природного характера. Лесные пожары, инфекционные заболевания, стихийные
бедствия наносят значительный ущерб экономике, влекут гибель людей.
Экстремальная (чрезвычайная) ситуация представляет собой совокупность опасных для общества
факторов, создающих угрозу безопасности жизненно важным интересам личности, общества и государства
и требующих для своего урегулирования иного нормативного воздействия, иной управляющей подсистемы,
чем те, которые действуют в обычных условиях.
Правовые режимы, при помощи которых происходит такая перестройка юридического инструментария,
можно определить как экстремальные (чрезвычайные). Они относятся к административно-правовым.
Чрезвычайные режимы — это специальные правовые режимы жизнедеятельности населения,
осуществления хозяйственной деятельности и функционирования органов власти на территории, где
возникла чрезвычайная ситуация. Главное в их содержании то, что они изменяют правовой статус
субъектов этой территории, систему органов исполнительной власти, устанавливают меры, которые
используются для урегулирования ситуации.
Законодательство закрепляет три основных разновидности чрезвычайных режимов: 1) «особое»; 2)
чрезвычайное и 3) военное положение. Из них наибольшее внимание законодатель уделил режиму
чрезвычайного положения (ЧП).
Правовую основу чрезвычайного положения, кроме конституционных норм (ст. 56, 88, 102), составляют
Закон «О чрезвычайном положении», а также законодательные акты, в основном регламентирующие
деятельность отдельных органов государственного управления в условиях ЧП, — Законы «О милиции», «О
внутренних войсках Министерства внутренних дел Российской Федерации», «О безопасности» и др.
Режим чрезвычайного положения при наличии чрезвычайной ситуации вводится в установленном
законом порядке компетен-
§ 2. Правовой режим чрезвычайного положения 205
тными государственными органами. Иными словами, существуют фактическое (ЧС) и юридическое
(правовой акт) основания возникновения данного правового режима.
Главное в его содержании: 1) ограничение прав и свобод граждан, коллективных субъектов права; 2)
изменение системы государственной власти путем образования новых исполнительных органов,
перераспределения компетенции, предоставления дополнительных полномочий.
Цели введения режима ЧП — нормализация в кратчайшие сроки обстановки, устранение угроз
безопасности, восстановление законности, нормальной деятельности, оказание помощи пострадавшим
гражданам, организациям, ликвидация последствий беспорядков, эпидемии, катастрофы, стихийного
бедствия.
Законодательство РФ, определяя основания объявления ЧП, дает характеристику возможных
обстоятельств, используя следующие критерии:
а) конкретные явления, возникновение которых создает опасность для жизни и здоровья граждан,
нормальной деятельности государственных институтов, имущества: эпидемии, эпизоотии, крупные аварии;
6) обстоятельства, служащие основанием для объявления ЧП, должны представлять собой реальную,
чрезвычайную и неизбежную угрозу. То есть законодатель не связывает основания объявления ЧП с
наступлением конкретных явлений или событий; применение чрезвычайных мер может быть вызвано и
угрозой наступления реальной опасности; задачей ЧП будет как раз устранение такой угрозы;
в) сферы, в которых могут возникнуть чрезвычайные ситуации, — общественный порядок,
межнациональные отношения, взаимоотношения природы и общества;
г) степень крйзисности чрезвычайной ситуации должна быть таковой, чтобы органы государственной
власти признали, что существующие у них в силу обычного законодательства возможности недостаточны и
что для ее урегулирования необходимо применение чрезвычайных мер.
Закон различает два вида ЧП: 1) вызванное попытками насильственного изменения конституционного
строя, массовыми беспорядками и т. п., если они создают угрозу жизни и безопасности граждан, нормальной
деятельности государственных институтов'; 2) порождаемое стихийными бедствиями, эпидемия-
' Новым законом необходимо четко установить, что режим ЧП может быть введен и при
организованном вооруженном неповиновении, вооруженном мятеже, попытках нарушить целостность
России.
206 Глава II. Специальные административно-правовые режимы
ми, эпизоотиями, крупными авариями, ставящими под угрозу жизнь и здоровье населения и
требующими проведения аварийно-спасательных и восстановительных работ (социальное бедствие).
Известно, что законы — нормативные акты, обладающие высшей юридической силой. Помимо всего
прочего, это означает, что они могут быть отменены, изменены или приостановлены только актами,
принятыми тем же законодательным органом. Из этого конституционного принципа правового государства
есть исключения, одно из которых — предоставление, согласно ст. 88 Конституции РФ, Президенту
Российской Федерации права издавать указ о введении чрезвычайного положения с незамедлительным
сообщением об этом Совету Федерации и Государственной Думе. Предоставление Президенту права
вводить режим ЧП вполне оправдано: он имеет в своем распоряжении эффективный механизм оперативного
реагирования на кризисные ситуации, может быстро запустить в работу чрезвычайный инструментарий'.-
«Чрезвычайный» указ сохраняет свою силу в течение 24 часов при работающем парламенте и в течение
72 часов — в период между сессиями. После утверждения данного указа Советом федерации он действует в
течение названного в нем срока, но может быть отменен досрочно.
В указе об установлении режима ЧП должны быть названы: а) обстоятельства, послужившие
основанием для его введения; б) обоснование необходимости введения ЧП; в) государственные органы,
ответственные за осуществление режима ЧП, и точные границы чрезвычайных полномочий тих органов;
г) границы территории, на которой вводится ЧП; д) время вступления в силу акта о ЧП, а также точный
срок, на который вводится ЧП.
Акт о введении ЧП доводится до сведения населения через средства массовой информации не менее
чем за 6 часов до вступления его в законную силу, за исключением обстоятельств, требующих неотложных
мер по спасению населения, когда ЧП вводится немедленно и без предупреждения.
Срок действия режима ЧП, вводимого на всей территории РФ, не может превышать 30 дней, а
вводимого на части ее территории — 60 дней. По истечение этого срока ЧП прекращается или продлевается
на такой же срок в таком же порядке, как ЧП уста-
' Конституции ряда субъектов Федерации тоже предоставили право вводить режим ЧП своим
президентам, губернаторам, главам администраций.