Атаманчук Г.В. Теория государственного управления
Подождите немного. Документ загружается.
бюрократия составляет, следовательно, особое, замкнутое, общество в
государстве; бюрократия есть мнимое государство наряду с реальным
государством, она есть спиритуализм государства . Схвачено главное:
связь бюрократии с властью, бюрократия как особый способ
осуществления власти.
Действительно, бюрократия (содержание самого слова включает в
себя французское bureau — бюро и греческое kratos — власть)
представляет собой определенную форму осуществления власти (в
широком социологическом смысле) и проявляется, как правило, в
крупных иерархических организациях. В управлении в общем-то
действует принцип семи (7) взаимодействующих единиц, подлежащих
управляющим воздействиям с одной "точки" (руководителя). Поэтому
уже три взаимодействующих звена (7 χ 3) требуют координирующего
звена в виде дополнительного руководителя и его заместителя (на случай
отсутствия по разным причинам) и тем самым превращения в структуру
18 работающих и 5 управленцев (может быть, и с дополнительными
функциями). Три таких структуры, в свою очередь, нуждаются в
управляющем звене, причем не только в числе одного руководителя и
его зама, но и других лиц, ибо возрастает и усложняется объем
управленческой информации. Итак, чем больше увеличивается
структура, тем больше в ней возникает опосредующих звеньев,
выполняющих управленческие функции и функционирующих в условиях
субординации и координации. Без власти и иерархии (опосредующих
управленческих звеньев) не может существовать ни одна крупная
организация, тем более государство.
Этим — объективным — основанием определяется необходимость
(потребность) упорядочения, организованности, структурирования,
регулирования, контроля, ответственности и других моментов,
возникающих из действия власти. И можно, конечно, все эти моменты
обозначать (по М. Веберу) понятием "бюрократия". Но даже он чаще
пользовался понятиями "рациональное", "рационализация", четче
отражающими его же собственные размышления. Суть бюрократии в
другом.
Бюрократия (бюрократизм как производное явление) представляет
собой такую форму осуществления власти (прежде всего
государственной), при которой имеет место подмена общей воли
организации (общества, граждан) волей группы лиц. Причем не
легитимное опосредование общего в частном, которое происходит путем
выборов, официального поручительства, управомочивания доверенности
и т.д., что не только допустимо, но и необходимо в сложных социальных
структурах, а субъективистское, произволь-
ICM.: Маркс К., Энгельс Ф. Соч. Т. 1. С. 270-272.
10 Теория государственного управления
ное, часто противозаконное изменение форм и методов ведения тех или
иных дел.
Такая подмена инициируется многими причинами: нерациональным
построением государственного аппарата, в котором немало дублирующих,
параллельных структур; отсутствием или слабым правовым
регулированием процессов властеотношений и управления с точки зрения
как материальных, так и процессуальных норм; низким уровнем контроля
за соблюдением установленных процедур; недостаточной
профессиональной подготовкой политических деятелей и
государственных служащих. Но главная причина носит субъективный
характер и обусловлена благоприятными возможностями власти в
реализации некоторых запросов людей.
В нашем общественном сознании давно существует некий "договор
умолчания" о том, что же дает человеку обладание властью, хотя бы
небольшой, и почему немалое число людей "весьма активно нацелены на
завоевание власти". А того, кто вкус власти хорошо распробовал, даже
силой от нее не оторвешь. Готовы сто раз в кого угодно перевоплотиться,
лишь бы сохранить хоть какой-то объем власти. Вот эта-то жажда власти
и выступает основным источником бюрократизма. Она имеет, конечно,
волевое начало, в чем можно согласиться с А. Шопенгауэром и Ф.
Ницше, но само это волевое начало основано на том, что власть
позволяет легче, быстрее и на более высоком уровне удовлетворять
материальные и социальные потребности, порой, но редко, и духовные,
а иногда и интимные. Власть способна мгновенно решать личностные
проблемы, на которые в иной ситуации человек тратит десятилетия
упорнейшего труда. И пора, видимо, перестать наивно трактовать
нацеленность на власть как озабоченность благосостоянием общества.
Реалии истории и современности убедительно показывают, что при
бюрократизме идет не только подмена воли, но и подмена интересов и
целей. Отсюда таинство власти, ее канонизированные образы, культ
руководителя, особенно первого, возвеличение формы (слова, буквы),
мессианское мышление чуть ли не каждого "начальника", замкнутость,
создание скрытого (тайного) аппарата, верноподданность окружения,
непостижимые механизмы подбора кадров и многое-многое другое,
неплохо описанное в научной и художественной литературе. В общем,
говоря кратко, бюрократизм приводит к тому, что в результате подмены
групповые интересы, цели и воля начинают выдаваться за общие и
получать от последних как бы освящение. Власти предержащие в таких
случаях делают вид, что они действуют от имени и по поручению всех и
что они ни говорят и ни вершат, то все якобы во благо всех, по их
представлению и желанию, для их пользы и развития, хотя последние, то
есть все (общее), имеют по соответствующим
вопросам иное, часто прямо противоположное мнение. Остальное же, о
чем много пишут, — канцелярщина, волокита, формализм,
чинопочитание, многоначалие, многописание и т.д. и т.п., — есть не что
иное, как атрибутика бюрократизма, его оформление, сокрытие за
"внешним" сути "внутреннего" — использование власти ради личной
корысти.
Любопытные аспекты бюрократии раскрывает исторический анализ
борьбы с бюрократизмом. Традиционно те, кто находился и находится за
пределами власти и с вожделением смотрит на нее, с удовольствием
разоблачают и критикуют бюрократические извращения в формировании
и реализации власти. Особенно упражнялись здесь "вольнолюбивые"
интеллигенты. Практически каждый уважающий себя оппозиционер
считал своим долгом обвинять существующую власть в бюрократизме.
Так поступали в свое время кадеты, эсеры, социал-демократы. Позже
партийные комитеты вскрывали и преодолевали бюрократизм
государственных органов, затем (после возникновения) демократы
боролись с партийным бюрократизмом. И теперь, кто в оппозиции или без
власти, тот против бюрократии. Но стоит только тем же самым лицам,
партиям, движениям прийти к власти, овладеть государственным
аппаратом, как они тут же воспроизводят бюрократию, причем не
меньшую, чем свергнутая. Получается, что объекты и субъекты критики
бюрократизма меняются местами, создавая в общественном мнении
впечатление борьбы с бюрократизмом. А он, как птица Феникс,
воссоздается то в одной, то в другой формации, то в одном, то в другом
типе государства, не в одной, так в другой структуре. И мало кто из
исследователей проблемы бюрократизма пытается осмыслить его ни
широком историческом фоне, объективно его оценить и увидеть реальные
истоки его многовекового существования.
15.4. Демократизация политического режима
В качестве исходной посылки к данным размышлениям следует
отметить, что, хотя человеческая жизнь, ее частные и общественные
формы являются плодом ума и рук их творцов, многое здесь ограничено
весьма объективными основаниями. Не случайно исторический взгляд
непременно фиксирует в общественном развитии и судьбах совершенно
разных людей определенные закономерности, тенденции, повторы,
типичное, круговорот одного и того же. Понятие "демократия" рождено
греческими полисами, то есть достаточно давно, чуть ли не на половине
письменной истории человечества. Длительное время существует понятие
"бюрократия", которое характеризует своеобразную форму осуществления
власти, создавшую и соответствующий стиль. Между
этими, в какой-то мере антиподными, явлениями всегда существовали
противоречия и борьба. Не стоит забывать и о том, что бюрократизм
деформировал реализацию не только демократической верховной власти,
но и монархической и аристократической, которые тоже пытались его как-
то обуздать.
Однако, несмотря на длительный период "преодоления" бюрократии,
она продолжает жить и имеет в осуществлении власти в самых
демократических странах немалый удельный вес. Причем как в
государственном аппарате, так и в крупных частных компаниях и
общественных объединениях. Поэтому, думается, не надо создавать
иллюзии насчет того, что, стоит немного "поднатужиться", попринимать
необходимые законы, погромче покричать о демократии и т.п., и в России
установится демократический политический режим без каких-либо
рецидивов бюрократии. Здесь простых решений и легких способов их
реализации не существует, и искомое может состояться лишь посредством
многолетнего органического развития человека и общества.
Понятие "демократия" содержит в самом себе трудно разрешимое
противоречие. В идеале власть должна всецело отражать потребности,
интересы, цели и волю народа, то есть всех людей, составляющих данное
государственное сообщество. Но власть практически всегда действует в
условиях нехватки ресурсов, большого перепада между объемом и
структурой потребностей и реальными возможностями их
удовлетворения. В результате, независимо от желания и воли субъектов
власти, они вынуждены принимать "избирательные" решения, стремясь (в
лучшем случае) из многообразия вариантов соотношения "потребности—
ресурсы" выбирать, по их мнению, наиболее актуальные и
конъюнктурные. И здесь нет ничего зазорного, требующего критики.
Надо понимать условия, в которых функционирует власть, что,
разумеется, не отменяет необходимости поиска в любой ситуации
оптимальных решений и действий.
При рассмотрении проблемы демократизации политического режима
и, соответственно, преодоления бюрократизма в Российской Федерации
надо отчетливо видеть и учитывать несколько обстоятельств
объективного и субъективного свойства.
Во-первых, низкий уровень социально-экономического развития
страны с точки зрения не мощностей производственной базы и
достижений научно-технической мысли, а реального удовлетворения
потребностей людей в пище, одежде, жилье, коммуникациях. Достаточно
посетить "глубинку" или "провинциальную периферию" любого субъекта
Федерации, чтобы наглядно в этом убедиться. Отсюда — большая
зависимость благосостояния отдельного человека от "распределительных"
действий государственной власти по отношению к нему. Логично, что,
решая свои жизненные вопросы, он готов пойти на все, терпеть любую
власть, лишь
бы получить от нее ожидаемые блага. Необходимо радикальное
улучшение социально-экономической ситуации путем десятилетних
напряженнейших усилий всей страны. А пока что не только усилий, но и
осознания актуальности такой проблемы нет.
Во-вторых, неразвитость гражданского общества вследствие
исторически длительного огосударствления жизнедеятельности людей в
России как в дореволюционный, так и в послереволюционный периоды. У
нас всегда были слабы, неустойчивы и малоавторитетны общественные
институты семьи, собственности, морали и права. А в последние
десятилетия они фактически деградировали. И опасно утешать себя тем,
что скоро, мол, все изменится к лучшему. Увы! — нет ничего более
постоянного, чем что-то временное. Ведь любое явление, даже
криминального характера, раз возникнув, начинает жить своей жизнью:
оно крепнет, расширяется, отвоевывает плацдармы, устанавливает
взаимосвязи, ищет прикрытия и прочее. Запущенные вроде бы с благими
намерениями негативные моменты нелегко будет обуздать и придать им
терпимые рамки. Долго еще придется считаться с тем, что гражданское
общество будет неупорядоченным, инертным и конфликтным, мало
способным к тому, чтобы амортизировать властеотношения и усиливать в
них демократические проявления.
В-третьих, ментальные характеристики российского сознания,
происходящие из специфики исторического пути и современного
состояния материальной и духовной культуры. Здесь противоречия
кричащие! С одной стороны, идеализм, "шапкозакидательство" чуть ли не
по любому вопросу общественной жизнедеятельности ("Медлительность,
сбивчивость исторического хода нас бесит и душит, она нам невыносима,
и многие из нас, изменяя собственному разуму, торопятся и торопят
других", — писал А.И. Герцен ), с другой — дремучий консерватизм,
невосприятие нового. Это имеет место, в частности, и по вопросу о власти
и управлении. Много говорится о демократизации, самоуправлении, о
свободах и правах личности, о самостоятельности, самореализации и
прочих "само", однако почти никто не ставит вопросов о том,
подготовлены ли люди к этому "само", отработаны ли формы и методы
самоуправления, какова социальная эффективность подобных
нововведений, как все это осуществляется на практике.
Можно назвать и другие обстоятельства, мешающие и тормозящие
процессы демократизации общества, государства и человека. Но это вовсе
не свидетельствует о ненужности или невозможности данных процессов.
Сказанным хотелось подчеркнуть новизну поставленных задач и
выделить реальные трудности, стоящие
1
Герцен А.И. Собрание сочинений. М„ 1954—1965. Т. XX. С. 249.
на пути их решения. Легче всего набросать картину "пленительной"
демократии, которая якобы возникнет скоро по мановению "волшебной"
палочки какого-либо "сильного" лидера или "смелого" политического
движения. Сложнее, но честнее говорить языком правды, открыто
указывать на препятствия и барьеры, которые предстоит преодолеть. Хотя,
исходя из мирового опыта, в общем-то очевиден путь к
демократическому политическому режиму, пройти его придется через
"тернии". Главное — создать условия для постепенного осознания и
освоения человеком новых условий жизнедеятельности, действительно
пригодных для его благополучия и нравственного развития.
Пора усвоить, что жизнь имеет свои естественные закономерности,
формы и логику существования и развития. И искусственное
замедление или ускорение ее — это явление бюрократизма, будь то
бюрократизм власти, средств массовой информации или
интеллектуальной верхушки. Там, где группа людей либо отдельные лица
выдают свое представление, суждение, мнение, взгляд на всеобщее,
массовое, народное, можно всегда обнаружить бюрократизм.
Следовательно, демократизация политического режима есть
комплексный и исторически длительный процесс, направляемый
субъективно — путем использования и развития всех форм и механизмов
демократии и выверяемый объективно — через реальные и конкретные
проявления демократии в жизнедеятельности государства, его органов,
общества, его объединений, каждого гражданина. Особое значение здесь
принадлежит прямым и обратным связям, разумному соотношению
типичного и уникального, закреплению нового в обычаях и традициях, в
обыденном сознании и рефлексивном поведении. Кроме того, данный
процесс нельзя рассматривать как самоцель; демократия — это средство
рационального решения частных и общественных проблем, активизации и
гармонизации социально-экономического и духовного развития,
улучшения взаимодействий в системе "человек — общество — природа".
Раскрытию механизмов сочетания рациональности и демократизма в
государственном управлении, а также факторам обеспечения его
эффективности посвящен следующий, IV раздел.
Вопросы для размышления и дискуссии: 1. Что такое политический
режим в условиях народовластия?
2. Назовите основные формы демократии в государственном
управлении.
3. Раскройте суть бюрократии и внешние ее проявления.
4. В чем объективные и субъективные трудности демократизации
политического режима?
Раздел IV. РАЦИОНАЛИЗАЦИЯ
ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ
16. Свобода и ответственность в государственном
управлении
16.1. Особенности свободы в управлении. 16.2. Свобода,
самостоятельность и законность. 16.3. Ответственность как
общественное отношение. 16.4. Виды и процедуры юридической
ответственности в государственном управлении.
16.1. Особенности свободы в управлении
Развитие демократизма государственного управления применительно к
органам государственной власти и местного самоуправления,
должностным лицам и иным служащим аппарата, к гражданам,
участвующим в управлении, во многом обусловлено качеством решения
проблемы утверждения отношений свободы и ответственности. В
самом деле, продуманное и эффективное управление предполагает
проявление инициативы, творчества, самостоятельных действий со
стороны каждого участника управленческих процессов, что осуществимо
лишь в условиях свободы при выборе оптимальных вариантов решений и
использовании средств по их реализации. В свою очередь такая свобода
невозможна без ответственного отношения к управлению и конкретной
ответственности всех участников управленческих процессов за
социальные последствия своих действий. Свобода и ответственность —
это две стороны одной медали, которые могут существовать и развиваться
взаимосвязанно, дополняя и укрепляя друг друга.
Проблема свободы и ответственности в государственном управлении
связана, с одной стороны, с общесоциальными проблемами свободы и
ответственности в обществе и поведении человека, зиждется на них,
служит отражением в управлении содержания и уровня их развитости, с
другой — имеет специфи-
ческие характеристики, обусловленные тем, что государственное
управление — явление, строго определенное по целевому назначению,
организации и правовому регулированию, контролю и оценке,
олицетворяет собой свободу долженствования.
Поэтому в качестве методологической посылки при раскрытии
особенностей свободы в управлении следует несколько слов сказать о
свободе как явлении (и понятии) вообще, поскольку только четкое
уяснение общего позволяет контрастнее анализировать особенное и
единичное. О свободе пишется давно и много. Но будет преувеличением
утверждение о том, что суть ее достаточно раскрыта и тем более усвоена в
сознании, поведении и деятельности людей, в формировании и развитии
общественных связей.
Понятие свободы определяют по-разному: как целеполагающую
избирательную активность общественного человека, осуществляемую на
основе познания объективной необходимости; как способность человека
действовать в соответствии со своими интересами и целями, опираясь на
познание объективной необходимости; как сознательные действия по
своей воле во всех областях возможного применения человеческой
энергии, руководствуясь выявленными наукой закономерностями и
открывая новые. К. Ясперс в философском понимании свободы выделяет
четыре аспекта: 1) свобода — это преодоление того внешнего, которое
все-таки подчиняет меня себе; однако свобода есть вместе с тем и
преодоление собственного произвола; 2) свобода требует, чтобы ничто
не было упущено; поэтому содержание свободы открывается в жизни,
преисполненной полярностей и противоречий; 3) наша свобода
определяется иным, она не есть causa sui (причина самой себя — лат.),
подлинная свобода осознает свои границы; 4) свобода — это путь
человека во времени; он движется к свободе, притязая на свободу:
поэтому свободе присущи движение и диалектика .
Свобода, как мне представляется, характеризует отношения каждого
человека к другим, к обществу и, наоборот, других, общества — с нему.
Это — встречное движение и "завязывание узлов" двух моментов. В
одном направлении — внутренней способности человека ставить свои
жизненные цели и добиваться их осуществления (свобода воли)
сообразно определенным объективным и субъективным, природным и
социальным закономерностям и формам общежития (ограничения
свободы). Свобода, рассматриваемая на социально-психологическом
уровне, в
^См.: Ясперс К. Указ. соч. С. 167—169.
связи с таким явлением, как воля, требует от человека знаний, умения,
опыта, общей и профессиональной подготовки, правильных политических
ориентации, высоких нравственных качеств, овладения достижениями
мировой культуры, преодоления эгоистического, своекорыстного взгляда
на жизнь и окружающую действительность и многого другого, о чем
говорится во всех мировых религиях и нравственных учениях. В другом,
обратном (условно говоря) направлении — стремления общества к
предоставлению человеку возможностей быть самим собой, раскрывать
свой творческий потенциал, самостоятельно обустраивать свою жизнь,
наличия в нем организационно-нормативных условий обеспечения
свободы каждого. Поэтому нельзя абсолютизировать ни одну из сторон
отношений свободы. "Свобода есть только в том мире, — отмечал
французский философ Альбер Камю, — где четко определены как
возможное, так и невозможное"
1
.
Общие проблемы свободы, причем во всех своих аспектах, получают в
государственном управлении специфическое преломление как на
социально-психологическом уровне, с точки зрения требований,
предъявляемых к персоналу управления, так и на социальном,
отражающем качество и объем организационного и нормативного
определения его деятельности. Свобода государственного служащего в
общем зафиксирована в его правовом статусе (правах, обязанностях,
ограничениях и ответственности), а более конкретно — в функциях и
правомочиях по занимаемой государственной должности. Следовательно,
вступая на государственную службу, входя в систему служебных
отношений, человек сознательно, по собственной воле ограничивает
свободу своих поступков и действий, подчиняет последние интересам
общего, государственного. Соответственно и каждый орган
государственной власти и местного самоуправления связан в своих
решениях и действиях рамками правового статуса, а в нем —
установленной для него компетенцией. Свобода здесь состоит в
возможности действовать инициативно, творчески, самостоятельно в
твердо очерченных границах (пределах свободы).
Свобода в государственном управлении имеет пирамидальный вид,
где каждый "кубик" свободен внутри и по отношению к
нижеположенным "кубикам", но в то же время сам жестко "повязан"
вышеположенными "кубиками", которые располагаются над ним и
предопределяют его свободное поведение. Отсюда проблема структуры
"пирамиды" государственного управления,
\
Kaмю А. Бунтующий человек.
Пер. с франц. М-, 1990. С. 172.
взаиморасположения "кубиков" по вертикали и по горизонтали.
Демократизм государственного управления требует расширения
основания "пирамиды" с тем, чтобы "кубики" внизу имели возможно
большую свободу, но одновременно, и это главное, не разрушали
"пирамиду", не расшатывали и не разрывали ее. Между тем до сих пор нам
не удается создать оптимальную "пирамиду" государственного
управления. То она слишком вытянута вверх и многозвенна, к тому же
мелочно зарегламентирована, то, наоборот, состоит из разрозненных
низовых "кубиков", которые не координируют свои управляющие
воздействия, а порой и действуют каждый на свой лад. В итоге реализация
совокупной свободы, принадлежащей всем "кубикам", не приносит
желаемого управляющего эффекта.
В отличие от свободы вообще, которая всецело зависит от воли
человека, свобода в государственном управлении обладает, как уже
отмечалось, свойством долженствования. Это не возможность что-то
делать или не делать, принимать решения или относиться к чему-то
безразлично. В государственном управлении в рамках свободы,
очерченной компетенцией органа, функциями и правомочиями
государственной должности, человек обязан действовать: знать и изучать
управленческую ситуацию, фиксировать происходящие события и
реагировать на них, изыскивать ресурсы решения тех или иных проблем,
взаимодействовать с людьми, помогать им в осуществлении своих
конституционных прав и свобод, словом, исполнять все, что предписано
соответствующим правовым статусом. Для государственного управления
важна действительная, осуществленная свобода поведения и
деятельности органов государственной власти и местного
самоуправления, а также государственных служащих. Ибо не
использованная свобода в управлении теряет всякий смысл для
управления: она не рождает управляющих воздействий.
А если это так, то в государственном управлении свобода является
регулируемой, направляемой и контролируемой. Многим такое
суждение покажется противоречащим сущности свободы. Что это, мол, за
свобода, которая подлежит регулированию, направлению и контролю? Но
стоит представить себе, что государственное управление выполняет
функции обслуживания потребностей, интересов, целей и воли общества,
как все становится на свои места. Это та "управляемая" свобода, которая
нужна людям для того, чтобы им в их жизни обеспечивать подлинную
свободу. Ведь должен же кто-то сознательно поступаться своей свободой
во имя свободного развития общества. Подобная миссия выпадает
государственному управлению, и это надо понимать.