Атаманчук Г.В. Теория государственного управления

Подождите немного. Документ загружается.

Вопросы для размышления и дискуссии: 1. Понятие управленческой

информации.

2. Что такое информационные качества управленческих решений?

3. Основные принципы организации информации в системе

государственного управления.

4. В чем суть информационной системы государственного управления?

14. Человеческий потенциал государственного

управления

14.1. Персонал государственного управления: структура,

содержание и уровни качеств. 14.2. Правовое и организационное

обеспечение государственной службы. 14.3. Управленческая

культура граждан. 14.4. Педагогические аспекты государственного

управления

14.1. Персонал государственного управления: структура,

содержание и уровни качеств

Государство связано с обществом и поэтому практически все его

граждане в той или иной мере сопричастны государственному

управлению. Многие обращались для решения своих проблем в

государственные органы или в органы местного самоуправления. Почти

все участвуют в выборах. Как и все в течение своей трудовой жизни в той

или иной мере, по тем или иным аспектам выступают в роли управляемых

объектов. В обществе готовится и из общества пополняется персонал

государственного управления. И каков человеческий потенциал общества,

таков во многом и персонал органов государственной власти и местного

самоуправления. Зависимость всегда проявляется, хотя с естественным

в ту или иную сторону отклонением.

Вместе с тем существует категория людей, которая специально

подготовлена и профессионально занята в процессах формирования и

реализации государственно-управляющих воздействий. Она отличается от

той части государственного аппарата, которая выполняет функции

собственно государства — обеспечение его суверенитета и свободы:

оборона, безопасность, охрана границ, международные отношения,

общественный порядок и т.д., и той, которая обеспечивает реализацию

социальной сущности совре-

менного государства (социальное обслуживание общества в широком

смысле): здравоохранение, образование, социальное обеспечение, объекты

государственной собственности и т.п. В первой части имеют место

отношения военной, дипломатической, таможенной и иной специальной

службы, во второй — отношения обыкновенного трудового найма. Хотя и

там и здесь выделяется группа людей, относящаяся к персоналу

государственного управления. К сожалению, вопросы о градации

различных видов человеческой деятельности и их точном описании в

научной литературе осмыслены явно недостаточно.

В числе особенностей приложения знания, энергии и труда людей,

принадлежащих к персоналу государственного управления, можно

выделить следующие: а) ими выполняется труд, который выражается в

обосновании целей и направлений общественного развития,

конкретной организации и регулировании общественной

жизнедеятельности (публичных отношений), сознания, поведения и

деятельности миллионов людей (упорядочение частных взаимосвязей); б)

их труд — интеллектуальный, психологически насыщенный, очень

ответственный, состоящий в основном в осмыслении и продуцирован™

сложнейшей управленческой информации и воздействия на людей; в) во

всех их усилиях имплицитно (внутренне присуще) проявляется

государственная власть, придающая им авторитет и должную гарантию;

г) научные знания, искусство и опыт таких людей не создают

непосредственно потребительские ценности и не удовлетворяют

индивидуально-личностные потребности, но формируют особый духовно-

материальный "продукт", обеспечивающий рациональность,

гармоничность и эффективность общественных отношений, явлений и

процессов; д) труд, выполняемый персоналом государственного

управления, является высокопрофессиональным и предъявляет к

каждому из его субъектов (исполнителей) жесткие требования в смысле

подготовки, личностных дарований, поведения и общения с людьми.

Нельзя сказать, что российское общество осознало значение и роль

персонала государственного управления в созидании своего будущего и

начало активную и последовательную работу по его развитию. Многое

ограничивается "рывками",ι кампаниями, тогда как нужна

систематичность, планомерность и непрерывность. Мировой опыт

свидетельствует, что персонал управления вообще (во всех видах

управления) и персонал государственного управления в частности

представляет собой самый ценный и воспроизводимый капитал

общества и государства. Пора научиться его уважать и беречь.

Существуют различные внутренние классификации персонала

государственного управления: по административно-правовым критериям

— представители власти, должностные лица, технические исполнители; по

функциональным критериям — руководители, специалисты, технические

исполнители. Представляется более обоснованным говорить о двух

составных частях персонала государственного управления: о

должностных лицах и об обслуживающих работниках. Первые

(основной и определяющий состав) занимают должности в

государственных органах и органах местного самоуправления и, исполняя

их, реализуют определенный объем управленческой деятельности по

осуществлению компетенции соответствующего органа государства. Как

уже отмечалось (11.7 и III. 11), государственная должность есть

юридическое установление определенных управленческих функций и

властных полномочий, которые подлежат исполнению теми, кто ее

занимает. Депутатство в представительных органах также является

специфической формой подготовки и реализации государственно-

управляющих воздействий, во многих случаях оно осуществляется на

платных началах, что и позволяет включать депутатский корпус в состав

персонала государственного управления, с учетом, разумеется, его

специфики и прежде всего политического характера деятельности.

Должностные лица подразделяются (обычно) на: руководителей

государственных органов и органов местного самоуправления;

исполнительский (иногда его называют оперативно-исполнительский,

функциональный) состав; специально уполномоченных представителей

власти.

В обслуживающий состав входят работники, выполняющие

вспомогательные материально-технические и иные операции, действия по

обеспечению исполнения государственных должностей. Они заняты

обслуживанием информационных процессов и другой деятельности

государственных органов и органов местного самоуправления. Их работа в

принципе не носит непосредственно управленческого характера; по своему

содержанию она ближе к инженерно-технической, производственной,

социально-обслуживающей работе. Она выполняется на рабочих местах в

соответствующих органах, анализируется и оценивается по адекватным им

нормам, нормативам и стимулам.

"Костяк" персонала государственного управления составляют лица,

занимающие государственные должности и управляющие по

поручению и от имени государства. Традиционно их обозначают

понятием "кадры государственного управления". Именно они находятся в

фокусе внимания и к ним в первую очередь предъявляются ниже

называемые требования.

Следует выделить два уровня качеств, по которым может и должен

развиваться персонал государственного управления: первичные,

исходные качества, которыми призван обладать человек, претендующий

на государственную должность, и приобретаемые, формируемые в

процессе исполнения государственных должностей, накопления опыта и

продвижения по иерархии.

Первичные (исходные) качества видятся: в общекультурном аспекте —

общая подготовка; целевые и ценностные жизненные ориентации; опыт

общения с людьми; определенные этические и эстетические навыки;

культура речи; в деловом (профессиональном) — компетентность в

вопросах управления в соответствующей (по управляемым объектам)

сфере общественной жизни; трудовая активность, выверенная практикой;

опыт общественной и государственной деятельности;

дисциплинированность; сформировавшееся чувство ответственности за

результаты труда; умение повышать свою квалификацию; в личностном

— моральная устойчивость, честность, самостоятельность, развитая воля,

решительность, инициативность, коммуникабельность, надежность.

Принципиальное значение имеют приобретаемые качества, возникновение

которых свидетельствует как о способности человека

самосовершенствоваться, так и о позитивном деловом и социально-

психологическом микроклимате в коллективах государственных органов и

органов местного самоуправления. Это: в числе общекультурных —

знание истории страны и основных интеллектуальных ценностей

современности; ораторское мастерство; навыки проведения массовых

мероприятий; чувство лидерства и ответственности за него; способности

масштабно мыслить; деловых — организованность; умение направлять и

контролировать деятельность других; настойчивость и

последовательность в реализации поставленных задач; умение

разбираться в достижениях социального и научно-технического прогресса

и находить способы их использования на практике; личностных —

мужество; принципиальность; способность противостоять конъюнктуре и

личной выгоде; умение убеждать; образцовое поведение в любых

ситуациях. Важно подчеркнуть также необходимость развития и

развертывания качеств по мере продвижения (карьеры).

Конечно, дать полный "набор" качеств, которыми стоило бы обладать

каждому должностному лицу, весьма затруднительно. Многообразие

сущности человека определяет многообразие его качеств, а еще больше —

различные их комбинации. Но проблема существует, она очень актуальна

и должна быть наукой исследована.

14.2. Правовое и организационное обеспечение

государственной службы

В общественной мысли упорядочение основных вопросов заботы

общества о персонале государственного управления справедливо

связывают с таким социально-правовым институтом, как

государственная служба. Со времен утверждения Петром Табели о

рангах (1722 г.) и до Февральской революции в России существовала

государственная служба, основанная на принципах монархии. В советский

период государственная служба, охватывающая именно персонал

государственного управления, так и не была создана. Отношения между

работником (служащим) государственного органа и самим

государственным органом регулировались трудовым законодательством.

Служащий принимался и трудился в конкретном государственном органе

со всеми вытекающими отсюда последствиями. В настоящее время

существует мнение, поддерживаемое многими, о том, чтобы и на будущее

сохранить модель отношений трудового найма в государственном

аппарате, слегка модифицировав ее под государственную службу; лучше

всего путем введения некоторых элементов последней.

Между тем когда говорится о государственной службе, то в виду

имеются иные, не частно-, а публично-правовые отношения, состоящие в

том, что поступивший в аппарат государственного управления находится

на службе не только в соответствующем государственном органе, но и у

государства в целом. Человек служит государству, обществу, закону, а не

тем или иным "своим" начальникам. Отсюда — новое качество

правоотношений.

Государственная служба представляет собой практическое и

профессиональное участие в осуществлении целей и функций

государства посредством исполнения обязанностей и полномочий по

государственной должности, определенной в конкретном

государственном органе. Ключевое здесь слово "исполнение", которое

означает не просто работу, измеряемую либо временем, отведенным на

нее (по правилам внутреннего трудового распорядка), либо количеством

прочитанных, подготовленных или подписанных документов и т.п., а

формирование властно-управленческих взаимоотношений между

государством и обществом, государственным органом и подлежащими его

ведению управляемыми объектами.

Схематически в системе нижеследующих элементов: "государство —

система государственных органов — государственный орган —

государственная должность — государственный служащий —

гражданин — общество — государство" государственная

служба связывает государственную должность (которая относится к

организационной структуре государственного управления — в данном

случае), государственного служащего (принадлежащего к персоналу

государственного управления) и гражданина (обслуживать которого

призвано государство). Именно в таком контексте понимается и

развивается государственная служба в большинстве демократических

государств.

Везде цели государственной службы рассматриваются как

упорядочение и повышение эффективности процессов формирования и

реализации государственной власти и государственного управления, а

также соединение ответственности за исполнение государственной

должности с социально-экономическими гарантиями государственной

службы. Важно, чтобы в организационно-правовом смысле была

четкость, ясность и определенность в отношениях: между лицом,

исполняющим государственную должность, и государством; между лицом,

исполняющим государственную должность, и гражданином государства.

Государственная служба в государстве, в том числе в федеративном и

при сильном местном самоуправлении, должна быть целостной,

основанной на общих подходах и принципах. Это,— не сумма служб на

различных уровнях и в различных подсистемах государственного

аппарата, а единая государственная служба одному государству, ее

создавшему, с соответствующим объемом и структурой. Она может быть

по уровням: федеральной государственной службой, государственной

службой субъектов Российской Федерации, муниципальной службой.

Может делиться, условно говоря, на гражданскую государственную

службу: в органах представительной, исполнительной и судебной власти;

военную государственную службу: в армии и приравненных к ней

структурах; специализированную государственную службу: в так

называемых административных органах. Но в любом случае — это служба

государству Российскому.

Существует вопрос о "контурах" (границах) государственной службы.

Разумеется, что в государственном аппарате имеются государственные

должности, отличающиеся политическим характером, с соответствующим

способом замещения, и им следует придать особый правовой статус (как и

лицам, их замещающим). Это — "верхним" граница государственной

службы. Как уже отмечалось, многие виды деятельности в

государственных органах относятся к вспомогательным, обслуживающим,

организационнотехническим, и они вполне могут регулироваться

трудовым законодательством. Здесь пролегает как бы "нижняя" граница

государственной службы. Сама она находится между ними и охватывает

профессиональное исполнение государственных должностей, связанных

с реализацией компетенции государственных органов (функций власти и

управления).

Политическая и государственно-правовая практика многих государств

после второй мировой войны однозначно свидетельствует о том, что

государственная служба необходима демократическому государству и

составляет неотъемлемую подсистему правового государства. Ведь закон

может быть лишь тогда выше субъективизма какой-либо личности, если в

государстве действуют люди, которые специально подготовлены для этой

цели и заинтересованы (во всех аспектах) в ее реальном осуществлении.

Государственная служба состоит из определенных институтов

(совокупностей целей, функций, структур и процедур), призванных

обеспечивать разрешение актуальных проблем государства и общества. В

числе таких институтов можно назвать: а) формирование общественно-

политических и государственно-правовых предпосылок, поддерживающих

реальную взаимосвязь государственного аппарата с жизнью граждан, его

понимание, уважение и авторитет в общественном мнении; б) определение

квалификационных требований к государственным должностям, порядка

их замещения и исполнения, форм и механизмов контроля за этим,

составление реестра государственных должностей и обеспечение его

практической реализации; в) обоснование финансовых и иных

материальных затрат на содержание государственного аппарата;

классификация издержек по отдельным видам государственных

должностей; оценка рациональности и эффективности затрат на

государственный аппарат; г) создание условий выявления и отбора людей

для государственной службы на основе объективной оценки их

общекультурных, профессиональных и личностных качеств; установление

порядка прохождения государственной службы (перемещение,

продвижение, аттестация, стимулирование, ответственность и т.д.),

статистический учет государственных служащих; д) поддержание в

коллективах государственных органов такого делового и социально-

психологического микроклимата, который бы гарантировал юридически

описанное исполнение государственных должностей, способствовал бы

творческому росту государственных служащих, благоприятствовал бы

рациональным служебным отношениям; е) организация системы

подготовки, переподготовки и повышения квалификации государственных

служащих; анализ актуальности программ обучения и оценка качеств

выпускников; обеспечение взаимодействия между учебными заведениями

и государственными органами.

Государственная служба, исходя из ее целей и функций, образует

различные проблемные "блоки", каждый из которых имеет свое

содержание и организационно-правовое разрешение.

Прежде всего это законодательное и иное нормативное

регулирование государственной службы как самостоятельного социаль-

но-правового института со своими целями, функциями, организацией и

механизмами управления. Посредством логически связанных правовых

норм должны быть четко определены принципы, элементы и

взаимосвязи государственной службы, поскольку из этого проистекают ее

возможности и перспективы развития. Причем нужно согласованное,

общее правовое "поле" в регулировании различных уровней и видов

государственной службы. Везде актуальна сбалансированность между

обязанностями, правами, ограничениями и ответственностью

государственных служащих, с одной стороны, и, с другой — социально-

экономическими условиями и гарантиями их службы. Следовало бы

зафиксировать присягу как момент поступления на государственную

службу и возникновения правоотношений между данным лицом и

государством в целом. Очевидно, что правовое регулирование

государственной службы составит систему нормативных актов,

отвечающую соответствующим требованиям системности. Здесь предстоит

большая теоретическая, политическая и нормативно-практическая работа,

рассчитанная, если к ней подходить серьезно, не на один год.

Актуальной проблемой государственной службы, которая в истории

России всегда была запутанной и плохо решаемой, является

социологическое определение состояния государственного аппарата и

его кадрового обеспечения. Ведь по большинству параметров,

характеризующих государственный аппарат с точки зрения реальных

общественных потребностей, в нем, по существу, нет достоверных данных,

каких-либо моделей и измерителей. Многое оценивается субъективистски:

одним аппарат кажется громоздким, раздутым, другим — слабым,

недостаточным. Уже столетиями ведется критика государственного

аппарата, но мало что делается по его анализу и совершенствованию.

До сих пор не обоснована "координатная" сетка, в рамках которой

можно было бы объективно и справедливо по отношению к личности

измерять набор (комбинацию) и уровень развития ее качеств, нет и

демократических процедур анализа и оценки возможностей персонала

государственного управления. Немало здесь делается произвольно, по

наитию или "усмотрению", по знакомству и связям, хотя в мире по

данному вопросу давно имеются необходимые методологии и методики. С

каждым десятилетием государственное управление приобретает все

большее значение для развития общества, и надо стимулировать и

отслеживать приток в него лучших людей. Короче, в процессе

формирования государственной службы следует заложить систему средств

и процедур ее постоянного социологического мониторинга и выйти из

лабиринта субъективистских суждений, раз-

мышлений и выводов по поводу того или иного аспекта организации и

функционирования государства в целом и его аппарата—в частности.

Особое значение в структуре государственной службы принадлежит

системе непрерывного развития государственных служащих. Сегодня

имеется много данных (темпы роста научного знания, динамика

обновления технологий, информационный "взрыв" и т.д.), которые

свидетельствуют об одном: только для того, чтобы поспевать за временем

(не отставать), человек должен всю свою жизнь напряженно развиваться в

интеллектуальном отношении. Такую систему составляют, по меньшей

мере, три группы элементов: формирующая роль коллектива

государственного органа по месту службы (его повседневное социально-

психологическое и профессиональное воздействие); структура сквозного

(от поступления до выхода в отставку) профессионального роста каждого

государственного служащего; участие общественного мнения в

наблюдении за исполнением должностных функций и поведением

государственных служащих. В целом это очень большая и комплексная

проблема, требующая самостоятельного освещения.

В государственной службе должное место призвана занимать отработка

структур и процедур (технологий) управления ею как сложной системой.

К ним относятся: стандарты, реестры, нормативы исполнения

государственных должностей, содержание экзаменов на замещение

государственных должностей, правила аттестации, квалификационные

характеристики различных категорий государственных служащих и многое

другое. Актуальны структуры по разрешению служебных конфликтов в

государственном аппарате. Если государственная служба формируется как

единый социально-правовой институт в рамках Российской Федерации, то

нужна и согласованная организация управления ею с соответствующими

структурами на федеральном уровне, в субъектах Федерации и органах

местного самоуправления. Важно заложить внутренние механизмы

саморазвития и "подстройки" государственной службы под общественные

запросы.

И, конечно, необходимо обоснование и введение в практику критериев

социальной эффективности государственной службы, поскольку все

общественные усилия и затраты по ее формированию приобретают смысл

лишь тогда, когда она действительно повысит уровень государственного

управления общественными процессами. Важно любые правовые акты и

организационные действия в области государственной службы

рассматривать и измерять под углом зрения того, какую они приносят

пользу государству и обществу, как влияют на целесообразность и актив-

ность деятельности государственных служащих. Хотя внутри

государственной службы реализуются ее собственные цели, сама она

всецело призвана обслуживать потребности и интересы государства,

общества и граждан.

Опыт многих стран доказал, что государственная служба способна

обеспечивать решение целого ряда исторических, политических,

социальных, экономических, информационных, праксеологических и

других задач. Соединение ее как функционального явления с

качественным персоналом государственного управления создает условия

рациональности и гуманизации взаимоотношений между государством и

обществом. Необходимо только, чтобы она была действительно

государственной службой, а не ее имитацией или суррогатом.

14.3. Управленческая культура граждан

Численность персонала государственного управления в Российской

Федерации колеблется в пределах 1 млн. человек. Сравнительно большим

является государственный аппарат, включающий в себя людей, связанных

с армией, охраной, безопасностью, общественным порядком и другими

специальными государственными структурами. Но в целом это

незначительная часть взрослого населения страны, которое включено в

систему государственного управления в качестве управляемых объектов.

Оно, конечно, участвует в формировании государственного управления

посредством участия в референдумах, свободных выборах, инициации

своих запросов, обсуждениях и т.д., но в основном выполняет

управленческие решения, воспроизводит материальные, социальные и

духовные продукты (товары) и услуги. Кроме того, из данного

большинства пополняется государственный аппарат, оно же вбирает тех,

кто прекратил в нем выполнение своих функций.

Тем самым, хотя разница в управленческой подготовке персонала

государственного управления и остальных граждан весьма существенна,

рациональность и эффективность государственного управления во многом

определяется состоянием управленческой культуры практически всего

населения.

Хочу сразу подчеркнуть, что управленческая культура представляет

собой не только явление сознания, психологии, как иногда понимается, но

и нормативное установление и практическую деятельность. Она

выражается и в знаниях, и в убеждениях, и в признании и поддержке

определенных общественных установлений, и в поведении и действиях

людей в процессах управления, независимо от конкретной

функциональной роли в них.