Атаманчук Г.В. Теория государственного управления
Подождите немного. Документ загружается.
Власть всегда ограничена необходимостью принимать срочные,
оперативные решения, особенно в неотложных, экстремальных ситуациях.
В этом смысле она не свободна и обязана действовать в рамках тех целей
и функций, которые на нее объективно возложены. Тем самым можно
сказать, что свобода в государственном управлении целенаправлена и
целесообразна, во всем подчинена обеспечению условий для свободной
общественной жизнедеятельности. Сообразно этому нужно рассматривать
все вопросы демократизации, рационализации и повышения
эффективности государственного управления.
16.2. Свобода, самостоятельность и законность
Соединить воедино три названных явления в государственном
управлении заставляют многие причины. Органы государственной власти
низовых уровней и местного самоуправления бесконечно твердят о том,
что им не хватает свободы в творческих инициативных действиях, что их
самостоятельность скована, ограничена и прочее. Постоянно
противопоставляются, с одной стороны, свобода, самостоятельность,
целесообразность, предприимчивость, а с другой — законность, которая
якобы постоянно всем мешает. Все недостатки, ошибки и провалы в
прошлом тоже нередко пытаются объяснять отсутствием или
ограниченностью свободы в общем и, разумеется, в государственном
управлении.
Между тем проблема гораздо глубже и серьезней, а имеющиеся
поверхностные суждения не только ее не раскрывают, но даже и не ставят.
Смысл ее проистекает из недопонимания сущности и назначения
государственного управления в целом, целей, функций и полномочий
государственных органов и должностных лиц в частности. Нередко все
сводится лишь к вопросу о том, обширна ли компетенция того или иного
органа, достаточно ли власти у того или иного должностного лица,
главным образом руководителя. Вопрос же о практической
реализуемости имеющихся юридических возможностей, об их реальном
использовании для решения многообразных жизненных запросов в
большинстве случаев обходится стороной как несущественный.
Но давно известно, и здесь я воспользуюсь словами Карла Поппера,
что "нормативный закон, будь то правовой акт или моральная заповедь,
вводится человеком. Его часто называют хорошим или плохим,
правильным или неправильным, приемлемым или неприемлемым, но
"истинным" или "ложным" его можно назвать лишь в метафорическом
смысле, поскольку он описывает не факты, а ориентиры для человека
(подчеркнуто
мною. — Γ.Α.). Если этот закон имеет смысл и значение, то он может быть
не нужен, а если его невозможно нарушить, то поверхностен и не имеет
смысла... Существование нормативных законов всегда обусловлено
человеческим контролем — человеческими решениями и действиями.
Этот контроль обычно осуществляется путем применения санкций —
наказанием или предупреждением того, кто нарушает закон".
Ничто властное, юридическое, управленческое не действует
автоматически. В них все содержится лишь в потенциале, который
"срабатывает" исключительно благодаря интересам, разуму, знаниям,
энергии и практическим поступкам людей. Управляющее воздействие во
всех его проявлениях необходимо осуществлять: сначала формировать,
а затем реализовывать. Свобода, самостоятельность как раз и выражаются
в том, что органы и должностные лица действительно работают над тем,
чтобы нормы законов не оставались лозунгами, благими пожеланиями,
"бабушкиными" сентенциями, а направляли сознание, поведение и
деятельность людей к достижению обозначенных в законах целей.
Причем работают в рамках материальных и процессуальных норм
законов, в пределах их собственных юридических возможностей. К
сожалению, анализ деятельности многих государственных органов и
должностных лиц показывает, что при всех разговорах об ограниченности
их свободы и самостоятельности, самого главного — напористости,
последовательности, изобретательности при использовании
наличных, юридических и иных ресурсов не всегда наблюдается.
Буквально на каждом шагу сталкиваешься с нерешаемостью самых
простых вопросов, для которых нужны лишь желание, воля и
использование власти.
Отчетливо видны также попытки отождествлять государственно-
управленческие и гражданско-правовые отношения, в которых, в общем-
то, заключен эквивалентный обмен интересов и ценностей. Все требуют
инвестиций, дотаций, льгот, материальных ресурсов, увеличения
бюджетных ассигнований; их отсутствием или недостатком объясняется
нерешенность тех или иных вопросов Экономической, социальной и
духовной жизни. Но суть государственного управления в том-то и
выражается, что своей способностью целеполагать, организовывать и
регулировать поступки и действия людей оно изыскивает возможности,
открывает источники, находит резервы, добывает средства и, главное,
мобилизует общественную активность, помогает людям лучше вершить
свои дела. Если государственные органы и долж-
Ï
Пonnep К. Открытое общество и его враги. Пер. с англ. М., 1992. С. 92.
ностные лица будут только использовать и распределять созданное
другими, распоряжаться готовым, то управление потеряет всякий смысл и
не станет содержать в себе необходимых элементов.
Свобода в государственном управлении начинается и осуществляется
тогда, когда наступает самостоятельное (без принуждения и помыкания,
вертикального диктата и контроля) осознание необходимости
рациональной и полной реализации тех возможностей, которые реально
заложены в правовом статусе органов государственной власти и
местного самоуправления и каждой, конкретной государственной
должности. Опыт многих стран, добившихся в последние десятилетия
социально-экономического прогресса, подтверждает данное суждение. Те
же самые народы с теми же самыми ресурсами при качественно новом
государственном управлении находили в себе и вокруг себя огромные
возможности, о которых они ранее не подозревали.
Надо сказать, что в демократической России практически все
государственно-управленческие структуры получили большую
юридическую и фактическую свободу и самостоятельность в своей
жизнедеятельности. Но традиционная инертность, недостаточная
компетентность, нежелание думать и учиться, робость, преобладание
личной корысти и другие стереотипы, характерные для многих, не
позволяют прийти к рациональному использованию открывшихся
возможностей. Но жаловаться сейчас на отсутствие свободы в
управленческих решениях и действиях значит просто сознаться в
собственной неспособности быть самостоятельными.
Подводя итоги размышлениям о свободе, самостоятельности и
законности в государственном управлении, следует подчеркнуть, что
многое здесь зависит от миропонимания и мотивации поведения
персонала управления. Если внутренние, побудительные мотивы,
установки, идеалы и ценности являются неопределенными, ущербными,
нигилистическими, переменчивыми, однодневными и т.п., то любая (по
объему и содержанию) свобода и самостоятельность в ведении
государственных дел приобретает адекватный этим психологическим
явлениям характер. Каждая из них вполне логично дает злоупотребление
властью, коррупцию, сосредоточение усилий на решении личных дел и
многое иное.
В таком случае законность, т.е. осуществление внешне
принудительной регуляции с соответствующей системой контроля и
санкций, представляет собой лишь форму охраны и защиты государства
и общества от злоупотребления свободой и самостоятельностью в
процессах властеотношений и управления. "Жесткость" и неотвратимость
законности зависит не от усмотрения или доброй воли кого-либо, в том
числе и главы государства, а от того, в каких целях и с какими
социальными последствиями органы го-
сударственной власти и местного самоуправления, должностные лица
используют свою, юридически очерченную, свободу и самостоятельность.
Нельзя ни в какой ситуации — исторически-переломной или спокойно-
благоприятной — забывать о том, что существует взаимозависимость
между внутренне побудительной мотивацией и внешне
принудительной (правовой) регуляцией поведения и деятельности
людей вообще, а должностных лиц в частности, между свободой и
самостоятельностью в принятии решений и свершении поступков и
соблюдением законов (законностью) в данных процессах. Необходим
дифференцированный подход к конкретной взаимозависимости, на основе
которого только и можно решать вопрос о том, сколько и кому нужно
свободы и самостоятельности в государственном управлении.
Абстрактные же рассуждения о свободе и самостоятельности приносят
мало пользы. Тем более, если требования свободы и самостоятельности не
увязываются со столь же настойчивыми требованиями об
ответственности.
16.3. Ответственность как общественное отношение
Ответственность — явление общесоциальное, включающее в себя
экономические, нравственные, культурные, психологические и другие
аспекты. Как общественное отношение она имеет довольно сложную
структуру и раскрывается прежде всего во взаимосвязи, взаимодействии
одной личности с другими личностями, личности с коллективом и
обществом.
В самом общем виде ответственность представляет собой
отношение, обеспечивающее интересы и свободу взаимосвязанных
сторон и гарантированное обществом и государством. Она
формируется на основе последовательного взаимодействия трех
составных частей: а) сознания долга, б) оценки поведения, в) наложения
санкций. Ведущим элементом в ответственности выступает оценка
решения, действия гражданина, коллектива, органа или другого
компонента общественной системы с точки зрения признанных и
действующих идеалов, принципов, норм и пользы для общественного
развития. Результат соответствующей оценки может быть как
позитивным, при котором действия того или иного компонента
оцениваются положительно и поощряются, ставятся в пример,
распространяются, популяризуются, так и негативным, ведущим к тому,
что виновник подобных действий претерпевает определенные
неблагоприятные последствия (санкции). Ответственность поэтому нельзя
сводить только к санкциям в виде взысканий и наказаний. Она — шире и
социально более значима.
В отношениях ответственности можно выделить внутреннее и
внешнее выражения. В первом случае гражданин (группа людей,
коллектив государственного органа и т.д.) самоосознает свои социальные
взаимосвязи и приводит их в соответствие с общественными интересами.
Внешнее отражение ответственности состоит во взвешивании и оценке
поступков и действий со стороны других людей, коллективов и
общественных институтов. Ответственность влияет на многие
человеческие проявления и применять ее можно только по отношению к
человеку. Государственно-управленческий институт (цель, функция,
структура, элементы процесса и т.д.) не способен отвечать, ибо он
действует не сам, а лишь через человека и благодаря его усилиям.
Ответственность влияет на сознание человека, заставляет его
подвергать анализу и внутренней оценке свои мысли, мотивы, установки,
поведение и деятельность. Несение ответственности почти всегда создает
серьезную психологическую нагрузку. Ответственность затрагивает, как
правило, определенные интересы людей: в одних случаях она открывает
простор для их реализации, способствует формированию позитивных
социальных взаимосвязей; в других, наоборот, сужает возможности их
осуществления, принудительно (помимо воли) ограничивает их.
Ответственность при перерастании ее в наказание способна прямо
ущемлять интересы соответствующих лиц.
Ответственность содержит в себе: предпосылки ответственности, ее
предмет, содержание и меру.
Предпосылки ответственности обусловлены потребностями общества
(государства), граждан в поддержании определенного уровня и качества
общественных отношений, поведения и деятельности людей. Такие
потребности находят воплощение и закрепление в нормативных системах
общества и главным образом в законодательстве. Важным элементом
ответственности выступает ее предмет: отвечать всегда нужно за что-то.
Например: юридическая ответственность наступает за совершение
правонарушений, политическая — за отклонение от согласованных
политических целей, программ и других документов, нравственная — за
аморальные проступки. Содержание ответственности раскрывается в
действиях, направленных на обеспечение должных и наиболее
целесообразных социальных связей. Отсюда комплексный характер
ответственности, свидетельствующий о том, что ни гражданин, ни
общество, ни государство не могут быть удовлетворены осуществлением
ответственности в какомлибо одном аспекте, в то время как другие ее
аспекты остаются вне социальной оценки и влияния. Мера
ответственности связана с пониманием личностью социальных
последствий своих дей-
ствий и поступков, ее волевым отношением к ним (вина). Величина меры
ответственности зависит от социальной значимости "охраняемых"
общественных отношений, оказываемого человеку общественного
доверия, уровня развития личности, осознания ею социальной весомости
совершенных поступков и действий. В общем ответственность проявляет
себя в виде системного социального образования, элементы и стороны
которого взаимосвязаны и взаимообусловливают друг друга.
В государственном управлении вышеназванные черты отношений
ответственности приобретают особый характер, поскольку в нем очень
многие поступки и действия порождают глубокие социальные
последствия, предопределяют судьбы миллионов людей. Надо ясно
видеть, что результаты управленческих решений и действий, отражающих
распоряжение огромными политическими, материальными, финансовыми
и духовными ценностями, ни в какое сравнение не идут с теми санкциями,
в том числе и восстановительного характера, которые можно реально
предъявить должностному лицу. За управленческие ошибки,
злоупотребления, промахи приходится народам порой расплачиваться
десятилетиями. Тем самым в государственном управлении обеспечение
отношений ответственности составляет актуальнейшую проблему.
Причем речь идет о развитии всех видов и элементов ответственности.
Ведь ответственность бывает материальной и моральной, политической
и юридической, личной и коллективной и т.д. Различают также
ответственность позитивную (активную, перспективную,
проспективную), т.е. ориентированную на будущее, содержащуюся в
развитом сознании личности, и негативную (ретроспективную),
связанную в основном с применением санкций за уже свершенные и
известные проступки.
Для того чтобы существовала искомая полноценность отношений
ответственности, необходимо создание и разумное использование ряда
условий: во-первых, постоянное и активное совершенствование
организации и функционирования системы государственного управления,
особенно форм, методов и других элементов демократии в нем; во-вторых,
улучшение нормативного регулирования разнообразных управленческих
взаимосвязей. В известном смысле это и условие, и фактор
ответственности. Условие потому, что только нормативное закрепление
отношений ответственности служит основанием и ориентиром оценки,
шкалой реакции и процедурой измерения действий государственных
органов, должностных лиц и других участников управленческих
процессов; в-третьих, использование в соответствующих отношениях
таких общественных институтов воздействия на
сознание, поведение и деятельность людей, как нравственные нормы,
традиции и обычаи, общественное мнение, средства массовой
информации. Соединение правовых требований с требованиями морали,
традиций и обычаев, поддержка этих требований в их реализации со
стороны общественного мнения, широкое освещение данных требований и
практики их реализации в печати, по радио и телевидению — все это
способствует развитию мотивов и установок ответственности, позволяет
комплексно реагировать на отклонения.
Особо хотелось бы выделить, в-четвертых, значение и возможности
системы стимулирования, которая традиционно недооценивается как
условие формирования отношений ответственности. Если
принудительная, санкционированная, наказательная стороны важны для
поддержания отношений ответственности, то не меньшую роль в этом
деле могут играть и стимулы. Следующие их свойства принципиальны в
данном аспекте: стимулы содержат в себе определенную
взаимозависимость между внешними условиями жизнедеятельности
личности и ее внутренним миром (представлениями, мотивами,
установками), это своеобразный канал взаимосвязи социального и
психического, действующий посредством сознания; стимулы выступают
обратной связью по отношению к потребностям, главным образом, к
интересам и целям человека; они являются специфической формой
реализации социальных норм, поскольку ориентируют сознание,
поведение и деятельность человека на соблюдение их требований;
стимулы представляют собой позитивную реакцию общества
(государства) на поведение и деятельность человека; в них заложены
действенные социальные регуляторы, обеспечивающие определенную
интенсивность, целенаправленность и рациональность общественных
процессов.
Правильное применение экономических, социальных, политических и
духовных стимулов весьма целесообразно в государственном управлении.
Необходимость повышения уровня управления требует не формально
безукоризненного выполнения соответствующих функций и правомочий, а
выполнения творческого, поискового, ведущего к полному и
эффективному использованию имеющихся ресурсов. Но добиваться
оптимальности управления, принятия и реализации лучших
управленческих решений весьма не просто. Даже самый рациональный
вариант, созданный посредством тщательнейшего моделирования, при
внедрении в практику может встретиться с непредвиденными
трудностями, неожиданными препятствиями, с негативным отношением к
нему со стороны определенных лиц или даже коллективов
государственных органов. В таких ситуациях от государственных слу-
жащих требуется сила воли, мужество, настойчивость, смелость, упорство
в достижении цели и проявление других качеств, свидетельствующих о
твердости их позиции, умении и способности доказывать правильность
принятого решения. Только при такой ориентации могут возникать
сознательные, заинтересованные отношения ответственности в
государственном управлении.
Специального разговора заслуживает вопрос о политической и
нравственной ответственности в государственном управлении. Часто она
не зафиксирована нормативно, в результате чего создается впечатление,
что ее вроде бы и нет. Скажем, пообещали одно, получилось — другое,
хотели достичь этого, а достигли — другого. Всегда можно, мол,
оправдаться объективными и субъективными обстоятельствами, которые
независимы от воли "управляющих". Но тут есть несколько моментов,
ставящих в иную плоскость отношения человека к самому себе. Тому,
кто живет ради сегодняшних страстей и эгоистического удовлетворения
своего "я", все измеряет прожитой жизнью и насыщенностью своих
потребностей, не стоит идти в сферу государственного управления.
Имеется много других и легальных способов крупных заработков,
особенно в условиях свободной рыночной экономики. Только человек,
чувствующий и мыслящий историческими категориями, может
занимать крупные государственные должности и, опираясь на их
возможности, способствовать общественному развитию. Надо учиться
различать стремящихся к власти политиканов и людей, действительно
подготовленных для политики. И, соответственно, вырабатывать
механизмы и процедуры политической ответственности.
Еще острее стоит вопрос о нравственной ответственности в
государственном управлении. Ведь что порой происходит: должностные
лица органов государственной власти и местного самоуправления,
обладая возможностями властного влияния на сознание, поведение и
деятельность людей, сами игнорируют нормы морали, а часто,
прикрываясь иммунитетом власти, уходят от любых видов
ответственности. Но в то же время проповедуют мораль и пытаются
требовать от других соблюдения ее норм. Возник, кстати, длящийся не
одно столетие, парадокс: сами нарушители моральных заповедей (любых
источников и систем) заставляют своих подчиненных им следовать.
Думается, что без введения самой повышенной нравственной
ответственности в государственном управлении трудно надеяться на
качественные сдвиги в отношениях ответственности вообще.
Из сказанного выше вытекает и такой аспект Ответственности в
государственном управлении, как его полнота. Участие в управлении —
это важнейшее политическое дело, которое могут вести только достойные
люди. Поэтому, когда в управлении имеет место сознательное, тем более
умышленное, нарушение принци-
пов и норм законов, то отвечать следует сполна — по всем политическим,
нравственным, юридическим и другим взаимосвязям. Нужно иметь в виду
и следующее: чаще всего ответственность в управлении применяется
тогда, когда совершаются неблаговидные или противоправные действия,
но довольно редко отношения ответственности возникают при
совершении действий, когда не были приняты возможные и необходимые
управленческие решения. А подобных случаев в управлении можно
сыскать не меньше, чем связанных с отклонениями и нарушениями. И
причиненный ими социальный ущерб тоже вряд ли будет меньшим. В
иерархической управляющей системе есть должностные лица, которые
призваны, обязаны решать соответствующие вопросы, но с них за
упущенные возможности (выгоду), неиспользованные резервы и
ресурсы в развитии управления, различных сфер общественной жизни
редко кто спрашивает. Ответственность в управлении имеет свой
характер, что и должно отражаться во всех ее проявлениях, в том числе и
в полноте охвата ею специфических аспектов управления.
Последний, связанный с данной проблемой, вопрос состоит в
соотношении персональной и коллективной ответственности. Если в
единоначальном органе государственной власти и местного
самоуправления ответственность первого, как и других должностных лиц,
достаточно выражена, то в коллегиальном органе существуют
определенные неясности. Часто первое лицо может прикрываться
мнением коллегии, а другие члены коллегии прятаться за спину первого.
Дает о себе знать и правило поддержки и солидарности в проведении
согласованной политической линии. В то же время расширяющаяся
практика ухода в отставку первого лица ведет к тому, что и другие члены
данного коллегиального органа должны следовать за ним, хотя они
никаких негативных поступков не совершали. Имеют место и случаи
отправки в отставку всех членов коллегии при сохранении первого лица и
его права подбирать новый состав коллегии. Такая практика довольно
нова, требует исследования и необходимого правового регулирования. В
общей форме можно сказать: и в коллегиальном органе должна
действовать персональная ответственность; каждый должен отвечать
именно за свои дела.
16.4. Виды и процедуры юридической ответственности в
государственном управлении
С теоретической и нормативной точек зрения наиболее отработанной и
практически действующей является юридическая ответственность, т.е.
ответственность за нарушения конкретных норм законов, применяемая в
определенных процессуальных
формах управомоченными органами государственной власти и местного
самоуправления. Не случайно основные определения ответственности в
государственном управлении носят юридический характер. Например
ответственность — это реализация таких отношений, урегулированных
правом, в которых субъект управления, призванный сознательно
выполнять определенные обязанности, умышленно, небрежно или по
неосторожности не выполняет их или выполняет с нанесением социально
значимого вреда интересам государства, общества, граждан, в результате
чего создает юридический факт, в связи с которым специальные органы от
имени государства применяют к нарушителю меры воздействия либо
наказания, цель которых — восстановить нарушенный интерес (право)
потерпевшего, покарать нарушителя, воспитать его и пресечь
возникновение подобных нарушений со стороны других субъектов
управления и тем самым создать условия для устойчивого правопорядка и
государственной дисциплины в управлении .
Юридическая ответственность непосредственно связана с
неправомерными решениями, поступками и действиями людей, а в
субъекте государственного управления — с правонарушениями со
стороны должностных лиц и других государственных служащих.
Правонарушение есть отклонение от нормы (правила) поведения,
установленной в законе или другом нормативном правовом акте. Нет
нормы права — нет и правонарушения, что обусловливает актуальность
своевременного и полного регулирования соответствующих
общественных процессов, явлений и отношений. С позиции юридической
ответственности деяния (действия или бездействие) людей
подразделяются на проступки и преступления.
Обычно признаки правонарушения характеризуют посредством
понятия "состав правонарушения". Каждое правонарушение
совершается кем-то, каким-либо лицом, которое и представляет собой
субъект правонарушения. Естественно, что правонарушение выражено в
определенных деяниях, значимых для государства, общества, других
людей, ибо посредством них нарушаются какие-то или ^чьи-то интересы,
статусы, права и свободы. Эти признаки создают объективную сторону
правонарушений. К ним относятся три элемента: противоправность
совершенного деяния; наличие общественного и правового вреда, им
причиненного; выявление (фиксирование) причинной связи между
деянием и соответствующими негативными последствиями. Противоправ-
^м.: Ответственность в управлении. М., 1985. С. 24—25.